——基于山東省S村“第一書(shū)記”工作實(shí)踐的調(diào)查
摘要：村民自治自實(shí)施以來(lái)，受到了來(lái)自于制度與現(xiàn)實(shí)的各種壓力。制度的壓力主要是兩委關(guān)系不清而造成的兩委矛盾以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“指導(dǎo)”變“領(lǐng)導(dǎo)”而導(dǎo)致的村民自治行政化問(wèn)題；現(xiàn)實(shí)的壓力主要是村莊經(jīng)濟(jì)與文化的落后和空心化等所造成的自治能力低下。第一書(shū)記作為一種與村莊無(wú)利害沖突的外來(lái)幫扶力量，如果能夠準(zhǔn)確定位、確立正式的工作原則、科學(xué)地開(kāi)展工作，它對(duì)村民自治就是一種積極力量。但第一書(shū)記對(duì)村莊的幫扶具有很強(qiáng)的臨時(shí)性、偶然性，是一種非制度化因素。因此，第一書(shū)記在工作中必須強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，其工作應(yīng)當(dāng)以培育村民自治能力為核心，幫助村莊完成從靠人幫扶到制度立村的轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞：第一書(shū)記；村民自治；幫扶力量
一、引言
自村民自治產(chǎn)生以來(lái)，村委會(huì)的獨(dú)立性問(wèn)題一直是一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。村委會(huì)的獨(dú)立性問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容，一是與村莊政治核心――村黨支部的關(guān)系問(wèn)題即兩委關(guān)系，二是與上級(jí)政府――鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問(wèn)題即鄉(xiāng)村關(guān)系。這兩方面涌現(xiàn)的作品汗牛充棟。
近十幾年來(lái)，在全國(guó)各地又出現(xiàn)了一種新的力量與村民自治產(chǎn)生了密切聯(lián)系，這便是引人矚目的“第一書(shū)記”。僅最早下派第一書(shū)記的安徽省從2001年到2012年期間便已有1萬(wàn)多名第一書(shū)記駐村幫扶。2015年4月底，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》，決定對(duì)全國(guó)57688個(gè)“黨組織軟弱渙散村”和12.8萬(wàn)個(gè)貧困村，選派第一書(shū)記，并要求該工作力戒形式主義，取得切實(shí)效果。與兩委矛盾和鄉(xiāng)村關(guān)系研究作品的汗牛充棟形成鮮明對(duì)比，更與第一書(shū)記幫扶活動(dòng)的熱火朝天形成巨大反差，學(xué)術(shù)界關(guān)于第一書(shū)記與村民自治關(guān)系的研究異常冷寂，表現(xiàn)有三：一是作品數(shù)量少、出現(xiàn)晚。截止到2014年底，檢索中國(guó)知網(wǎng)，只能查到19篇相關(guān)研究成果。二是成果層次低、影響小。19篇作品中，只有薛祥偉《山東省選派“第一書(shū)記”基層扶貧的經(jīng)驗(yàn)與啟示――以菏澤市鄆城縣為例》1篇是在CSSCI核心期刊《理論與改革》上發(fā)表。三是作品的學(xué)理性不強(qiáng)。多數(shù)作品是由黨的組織部門(mén)完成的調(diào)查報(bào)告，只有少數(shù)幾篇是由高校政治學(xué)或馬克思主義研究學(xué)者或研究生完成的作品，大都以扶貧或基層黨建為切入點(diǎn)，只有極個(gè)別作者注意到了第一書(shū)記對(duì)于村莊治理的促進(jìn)作用（人民論壇專(zhuān)題調(diào)研組，2012；鐘慶君，2013）。但所有這些作品均未關(guān)注第一書(shū)記作為外來(lái)力量與村民自治的關(guān)系問(wèn)題。
為了彌補(bǔ)學(xué)術(shù)界關(guān)于第一書(shū)記研究的缺陷，更為了未來(lái)村民自治的健康發(fā)展，我們選取了在山東省D縣S村駐村的W書(shū)記對(duì)村莊的幫扶為例，嘗試揭示第一書(shū)記介入村莊公共生活的方式及對(duì)村民自治所產(chǎn)生的影響。
二、第一書(shū)記在S村的駐村幫扶實(shí)踐
（一）S村在第一書(shū)記幫扶前村民自治的實(shí)施情況
S村的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期陷于困境之中。S村位于魯西南的D縣內(nèi)。D縣西面黃河，東望泰山，全縣地勢(shì)北高南低、東高西低，山區(qū)、平原、湖泊各占三分之一，旅游資源豐富。D縣轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，716個(gè)行政村。S村地勢(shì)相對(duì)低洼，氣候多樣。全村常住人口2400余人，是個(gè)大村，但青壯年外出務(wù)工者較多，“空心化”程度較深，村內(nèi)勞動(dòng)力主要是留守的老幼病弱，勞動(dòng)力矛盾突出。村民收入的主要來(lái)源是從事小麥、玉米等農(nóng)作物的種植生產(chǎn)，工商企業(yè)較少，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，人均收入維持在4000元左右。
S村的村民自治實(shí)踐也存在諸多難題。首先，基層黨組織建設(shè)薄弱難以發(fā)揮先鋒模范作用。S村共有黨員60多位，大多數(shù)黨員年齡在60歲以上，黨員隊(duì)伍呈現(xiàn)明顯的老齡化，基層黨組織缺乏新鮮血液。同時(shí)黨員的宗族化、拉幫結(jié)派現(xiàn)象又嚴(yán)重削弱了黨組織的代表性，村民對(duì)黨支部信任度低。此外，黨員的文化素質(zhì)偏低也是S村基層黨組織建設(shè)薄弱的一個(gè)重要方面。
其次，村集體收入?yún)T乏制約著村民自治水平的提高。集體收入是村莊開(kāi)展村民自治必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，S村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村集體收入本就很少。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消了農(nóng)業(yè)稅，村內(nèi)可以自由支配的財(cái)政收入大幅減少，S村自我服務(wù)能力非常脆弱，村內(nèi)可提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品相當(dāng)有限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、村民生活與文化娛樂(lè)設(shè)施建設(shè)無(wú)力，又進(jìn)一步造成了村民文化生活匱乏、精神空虛等問(wèn)題的出現(xiàn)。
再次，村兩委矛盾、干群矛盾是S村村民自治發(fā)展道路上的攔路虎。在S村長(zhǎng)期的村民自治實(shí)踐中，“一肩挑”的村支書(shū)牢牢地把握著黨支部及村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，公共事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督幾乎沒(méi)有多少民主因素存在，“一言堂”現(xiàn)象突出。村民自治的本意是保障村民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而村支書(shū)集支部、村委兩委大權(quán)于一身，不僅侵蝕著黨內(nèi)民主，更損害了村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，S村的村民自治完全流于形式。當(dāng)村集體利益與小部分村民利益發(fā)生矛盾時(shí)，每位村民都會(huì)寸步不讓?zhuān)瑑晌y以協(xié)調(diào)其中的利益沖突。這些矛盾在S村最突出的表現(xiàn)就是為修建道路而占用村民土地問(wèn)題，集體與村民的沖突往往處于僵持不下的局面。
（二）第一書(shū)記在S村的幫扶工作與績(jī)效
W書(shū)記是山東省2012后啟動(dòng)第一書(shū)記活動(dòng)后的第二批下派干部。他是山東N大學(xué)一名年輕副處級(jí)干部，既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，又有黨務(wù)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，思維活躍又有民主意識(shí)。該校2013年3月6日召開(kāi)了第二批第一書(shū)記選派工作落實(shí)會(huì)后，他經(jīng)過(guò)個(gè)人報(bào)名、單位推薦和黨委常委會(huì)研究后，正式被選任為第二批第一書(shū)記，并擔(dān)任該校在D縣的駐村工作組長(zhǎng)。為了更好地開(kāi)展工作，W書(shū)記先后參加了在山東省L大學(xué)舉辦的省直機(jī)關(guān)選派駐村第一書(shū)記示范培訓(xùn)班、N大學(xué)黨委舉辦的專(zhuān)題培訓(xùn)會(huì)和該大學(xué)駐地的市委組織部開(kāi)展的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的選拔和層層培訓(xùn)后，W書(shū)記于3月底奔赴D縣S村開(kāi)展工作。W書(shū)記在S村的幫扶工作可歸納為三大內(nèi)容：
1．加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，夯實(shí)自治基礎(chǔ)。
加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的第一步是了解村情，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)落后、生活貧困是制約S村村民自治能力的首要因素，幫助該村脫貧也是W書(shū)記的核心任務(wù)。S村工商企業(yè)數(shù)量少、用工數(shù)量少，吸納非農(nóng)就業(yè)非常有限。S村農(nóng)民收入來(lái)源單一，幾乎完全依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是導(dǎo)致S村積貧積弱的主要原因。為了改變這種狀況，W書(shū)記把深入農(nóng)戶、吃透民情作為開(kāi)展工作的前提和基礎(chǔ)。他脫下皮鞋換上膠鞋，脫下西裝換上便裝，深入街頭巷尾、田間地頭，和村民拉家長(zhǎng)續(xù)里短，走訪了全村所有農(nóng)戶，全面、準(zhǔn)確地掌握了該村的基本村情。在此基礎(chǔ)上，W書(shū)記又利用自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，返回學(xué)校召集了相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者，為村莊規(guī)劃了“科技為先導(dǎo)、發(fā)展規(guī)模種植、特色養(yǎng)殖和人力資源開(kāi)發(fā)利用”的強(qiáng)村之路。
根據(jù)規(guī)劃有選擇地招商引資成為了W書(shū)記幫助該村脫貧致富的第二步。W書(shū)記為S村引進(jìn)了浙江寧波H園林公司，幫助村莊流轉(zhuǎn)土地1300多畝從事花卉苗木種植。由此，村民每年獲得土地租金收入達(dá)到117萬(wàn)元，勞務(wù)性收入接近120萬(wàn)元，村集體經(jīng)營(yíng)收入3.4萬(wàn)元。W書(shū)記還為S村引進(jìn)了一家韓資勞動(dòng)密集型企業(yè)P電子廠，一期工程已投入生產(chǎn)，全部完工后，預(yù)計(jì)安置勞動(dòng)力達(dá)到400人，每年可增加村民勞務(wù)性收入340萬(wàn)元。W書(shū)記還邀請(qǐng)N大學(xué)畜牧專(zhuān)家入村考察，根據(jù)專(zhuān)家的合理化建議，在S村村集體用地上建立起了占地面積3畝的小尾寒羊良種繁育場(chǎng)，致力于發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，增加村民及集體收入。此外，還利用舊辦公樓引進(jìn)了一家服裝加工廠，讓40余名留守婦女實(shí)現(xiàn)在家門(mén)口就業(yè)。
這些經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目不但逐漸讓村莊走上了富裕路，而且社會(huì)效益顯著。該村村民人均收入也由原先的4000余元增加至5900余元。新增的數(shù)百就業(yè)崗位使村民實(shí)現(xiàn)了家門(mén)口就業(yè)，外出務(wù)工人員明顯減少，留守兒童、留守婦女和留守老人問(wèn)題得以減輕，青壯勞力外出打工所造成的村莊空心化問(wèn)題也得以緩解，村莊又重新煥發(fā)了生機(jī)。
2．理順兩委關(guān)系，規(guī)范自治活動(dòng)。
村民自治的實(shí)踐中，村莊內(nèi)部比較突出的問(wèn)題主要有兩個(gè)方面，一是兩委矛盾，二是干群矛盾。這兩大矛盾都限制著村民自治組織功能的正常發(fā)揮。W書(shū)記作為省委選派到基層黨組織的非村內(nèi)成員的領(lǐng)導(dǎo)干部，在化解兩委矛盾、干群矛盾方面，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。
首先，與村支部平等相待、注重激發(fā)基層組織活力是W書(shū)記基層黨組織建設(shè)的核心內(nèi)容。一方面，W書(shū)記把尊重基層組織作為基層組織建設(shè)的基本前提。W書(shū)記雖然貴為省委下派的“第一”書(shū)記，并且在本單位是副處級(jí)干部，但他從未有高人一等的想法。在村內(nèi)事務(wù)上與村支書(shū)平等相處，遇事互相商量，凡事都通過(guò)正常的組織程序達(dá)成一致意見(jiàn)，從不強(qiáng)迫村支部接受自己的意見(jiàn)。在工作中，始終遵循“指導(dǎo)但不指責(zé)、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”的“四不”原則，雙方形成了融洽的合作關(guān)系。
另一方面，他把激發(fā)基層組織活力作為基層組織建設(shè)的主要工作內(nèi)容。S村黨員年齡結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失調(diào)是其組織發(fā)展面臨的最大瓶頸，為了激發(fā)黨組織活力，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，W書(shū)記在掌握S村村情的前提下幫助村支部挑選了幾名能力突出、思想正派的鄉(xiāng)村精英作為黨員的發(fā)展對(duì)象，其中包括青年致富能手、文化強(qiáng)人等。這些精英的加入不僅提高了黨組織的戰(zhàn)斗力，而且將各類(lèi)人才團(tuán)結(jié)到黨組織周?chē)蚱屏俗谧鍓艛啵瑪U(kuò)大了黨組織的代表性，密切了支部與廣大人民群眾的聯(lián)系。W書(shū)記駐村工作結(jié)束時(shí)，黨支部的工作走向了規(guī)范化，而且?guī)酌l(xiāng)村精英也都加入了中國(guó)共產(chǎn)黨，黨員的素質(zhì)得到了明顯的提高，黨組織煥發(fā)出了新活力。
其次，在處理與兩委關(guān)系問(wèn)題上，W書(shū)記扮演了建議者的角色。雖然該村實(shí)行“一肩挑”，支部書(shū)記兼任村主任，但兩委矛盾并未完全消除，一則兩委成員并不完全重合，二則兩委的職能也并不相同，在很大程度上，村支部要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)、服從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生的，凡事都要維護(hù)村民的意見(jiàn)，在許多時(shí)候兩委代表了兩種不同的利益，矛盾是不可避免的。村支部書(shū)記的大權(quán)獨(dú)攬使得村委會(huì)所代表的村民利益明顯處于弱勢(shì)地位。
為了化解這一矛盾，W書(shū)記帶領(lǐng)兩委班子建章立制，建立了“四議兩公開(kāi)”制度。所謂“四議兩公開(kāi)”，即村莊重大公共決策，都必須在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“四議兩公開(kāi)”的既定程序做出。“四議”是指黨支部提議、村兩委商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議（村民大會(huì)）決議；“兩公開(kāi)”是指決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。“四議兩公開(kāi)”制度的實(shí)施，有效保證了支部決議、村委意見(jiàn)和村民利益的真正統(tǒng)一，兩委矛盾得到了有效的化解。
第三，打造“陽(yáng)光村務(wù)”是W書(shū)記消除干群隔閡的有力手段。干群之間的矛盾與隔閡幾乎都源自于干部處理村務(wù)活動(dòng)的隱密性。W書(shū)記入村工作第二天，S村就有一位村民哭著找到他，說(shuō)自己家里條件很不好卻沒(méi)有低保，懷疑是和自己有矛盾的村干部做了手腳。雖然經(jīng)過(guò)調(diào)查事實(shí)并非如此，但在調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，低保不公平、殘疾人福利不到位的問(wèn)題比較普遍。W書(shū)記以全縣低保整頓為契機(jī)帶領(lǐng)村干部本著“公平、公正、公開(kāi)”的原則，嚴(yán)格按照“審查—評(píng)估—確定—公示”的程序重新確立了低保名單，將“人情保”、“關(guān)系保”、“死人保”統(tǒng)統(tǒng)踢出了低保體系。通過(guò)該事件的處理，W書(shū)記將村務(wù)公開(kāi)的常態(tài)化作為化解矛盾、消除隔閡、建立信任的核心手段。在第一書(shū)記“領(lǐng)導(dǎo)”下，村兩委通過(guò)口頭解釋、定期的海報(bào)、黑板報(bào)、廣播等形式加強(qiáng)了與村民的溝通，村務(wù)公開(kāi)程度大大提高，村民與村兩委的摩擦明顯減少，村兩委的服務(wù)型組織形象也逐漸開(kāi)始明晰。制度完善了，程序規(guī)范了，公平、公正、公開(kāi)也就有了保障，干群矛盾大量減少，村兩委的凝聚力、公信力得以不斷強(qiáng)化。
3．樹(shù)立互助新風(fēng)，培育自治精神。
W書(shū)記調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S村留守農(nóng)民以婦老居多，精神生活匱乏，離散程度比較高。他們的精神狀態(tài)和19世紀(jì)法國(guó)農(nóng)民非常相似：“廣大群眾，便是由一些同名數(shù)簡(jiǎn)單相加形成的，就像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯匯集而成的那樣”。[6]看電視、拉家常是幾乎是農(nóng)民唯一的休閑娛樂(lè)方式，不但不利于村莊的精神文明建設(shè)，原子化的組織狀態(tài)對(duì)于村民自治也是一個(gè)制約因素。為了改變這種現(xiàn)狀，W書(shū)記決定從豐富農(nóng)民的精神生活著手改善農(nóng)民的精神面貌和組織狀況。為此，W書(shū)記提出了一攬子的實(shí)施方案：經(jīng)過(guò)各方努力籌集了50萬(wàn)元資金，建立了S村文化大院，設(shè)立農(nóng)家書(shū)屋供村民閱讀，修建體育及娛樂(lè)設(shè)施豐富農(nóng)民休閑方式；開(kāi)展了“好媳婦、好婆婆”評(píng)選活動(dòng)，該活動(dòng)為村民樹(shù)立了模范標(biāo)桿，引領(lǐng)村里形成了敬老愛(ài)老、和諧友善的鄉(xiāng)村文明風(fēng)尚；發(fā)動(dòng)成立“婦老舞蹈隊(duì)”等村民自己的娛樂(lè)組織。
這些活動(dòng)的開(kāi)展不但豐富了農(nóng)民的精神生活，樹(shù)立了新的文明風(fēng)尚，而且推動(dòng)了婦女和老人的主體意識(shí)與組織意識(shí)的覺(jué)醒，婦女和老人在村莊公共生活中發(fā)揮的作用越來(lái)越重要。W書(shū)記入村一年中沒(méi)有發(fā)生過(guò)一例治安事件，婆媳互敬、鄰里互助成為一種村莊生活的新常態(tài)。由于W書(shū)記的駐村幫扶成績(jī)突出，2013年S村被授予D縣文明村稱(chēng)號(hào)，2014年10月山東省N校駐村工作隊(duì)又獲得了“全國(guó)社會(huì)扶貧先進(jìn)集體”的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。
三、對(duì)第一書(shū)記幫扶工作的理論分析
經(jīng)過(guò)上述對(duì)W書(shū)記在S村的駐村工作調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)S村正在完成從經(jīng)濟(jì)落后、矛盾重重、精神離散的村民自治落后村向生活富裕、管理民主、鄉(xiāng)風(fēng)文明的先進(jìn)村轉(zhuǎn)變。這些變化說(shuō)明W書(shū)記的幫扶工作是卓有成效的，對(duì)此，我們嘗試進(jìn)行一個(gè)政治學(xué)解釋。
（一）村民自治不是獨(dú)立王國(guó)，外來(lái)幫扶力量可以為村民自治創(chuàng)造積極條件。
理論界有一種誤解，認(rèn)為村民自治就是徹底遠(yuǎn)離政府，完全由村民說(shuō)了算，拍板定舵是村民自己的事情，政府插手就會(huì)適得其反。[7]這種觀點(diǎn)雖然比較偏激，但卻也有合理性，這種合理性的依據(jù)就是在村民自治實(shí)施過(guò)程中，村支部權(quán)力的一元化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的頤指氣使形成了對(duì)村委會(huì)的巨大壓力；錯(cuò)誤之處就在于它過(guò)分夸大了村民自治的獨(dú)立性，事實(shí)上，來(lái)自政府和上級(jí)黨組織的外來(lái)幫扶力量完全有可能對(duì)村民自治產(chǎn)生推動(dòng)作用。
正確發(fā)揮功能的第一書(shū)記就是這樣一支健康的外來(lái)幫扶力量。第一書(shū)記在村莊公共生活中所發(fā)揮的與村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有所不同，根本區(qū)別就在于它與村莊沒(méi)有直接的利益瓜葛。第一書(shū)記不但不會(huì)對(duì)村民自治產(chǎn)生擠壓作用，反而可能會(huì)因其自身的巨大優(yōu)勢(shì)而幫助經(jīng)濟(jì)落后、組織渙散的“雙薄村”解決其迫切需要解決的問(wèn)題。首先，第一書(shū)記可以幫助村莊緩解村民自治的財(cái)政困難。免除農(nóng)業(yè)稅對(duì)于緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)來(lái)說(shuō)是利好政策，但對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給卻是一個(gè)巨大災(zāi)難，尤其是對(duì)那些經(jīng)濟(jì)落后并無(wú)多少集體經(jīng)濟(jì)收入的村莊來(lái)說(shuō)更是如此。由于財(cái)力不足，鄉(xiāng)村公共服務(wù)受到不同程度的沖擊[8]，“一事一議”也難以有效組織。第一書(shū)記的入駐基本上解決了以前由于資金短缺所產(chǎn)生的問(wèn)題，例如道路、灌溉設(shè)施的修建等。第一書(shū)記在駐村工作期間，不但可以得到該省最高決策者——省委、省政府在資金、項(xiàng)目及政策方面的全力支持，而且其所在工作單位也是駐村工作的堅(jiān)強(qiáng)后盾。正如河南省委書(shū)記盧展工所言，“一個(gè)機(jī)關(guān)干部到村里任黨支部第一書(shū)記，背后就會(huì)有一個(gè)單位的力量來(lái)支持這個(gè)干部的工作，支持這個(gè)村的發(fā)展”[9]。其次，第一書(shū)記往往具有較強(qiáng)的組織能力，中立地幫助村莊化解兩委矛盾、干群矛盾，在這一點(diǎn)上，第一書(shū)記要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一村莊的外部力量更具優(yōu)勢(shì)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)在化解矛盾時(shí)，由于其與村支部的上下級(jí)關(guān)系及與群眾的對(duì)立立場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往難以居中調(diào)和。第三，第一書(shū)記一般具有較高的文化修養(yǎng)和人格魅力，對(duì)于改善村民精神生活、培養(yǎng)自強(qiáng)互助的自治精神有顯著幫助作用。
“在現(xiàn)代國(guó)家體系中，自治不是孤立的，必須在與他治的互動(dòng)中尋求其空間。”[10]W書(shū)記在S村駐村活動(dòng)的成功本身就說(shuō)明，第一書(shū)記作為一種外來(lái)幫扶力量可以為村民自治提供積極的支持和幫助。
（二）外來(lái)幫扶力量在村民自治中發(fā)揮積極作用的前提是準(zhǔn)確的自我定位。
第一書(shū)記作為一種外來(lái)力量，要為村民自治提供積極的支持而非侵害，基本前提就是它必須有一個(gè)準(zhǔn)確的自我定位――其作用是“幫扶”而非領(lǐng)導(dǎo)。W書(shū)記在S村的實(shí)踐對(duì)此作出了最好的詮釋。
駐村第一書(shū)記的“第一”應(yīng)當(dāng)是對(duì)責(zé)任、能力和修養(yǎng)的更高要求。第一書(shū)記這一稱(chēng)謂由來(lái)已久，最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央軍委決定成立華北局，劉少奇任第一書(shū)記，薄一波任第二書(shū)記；解放后中央陸續(xù)在各地方局設(shè)立第一書(shū)記，比如胡耀邦就曾擔(dān)任過(guò)西北局第二書(shū)記兼任陜西省委第一書(shū)記。[1]時(shí)至今日，雖然地方黨委不再使用第一書(shū)記這一稱(chēng)謂，而是根據(jù)黨章規(guī)定使用書(shū)記和副書(shū)記，但有些場(chǎng)合仍在使用這一稱(chēng)謂，比如團(tuán)中央、全國(guó)總工會(huì)、科協(xié)等社會(huì)團(tuán)體仍有第一書(shū)記和書(shū)記的區(qū)分。早先地方黨委及目前社會(huì)團(tuán)體的第一書(shū)記與今天駐村第一書(shū)記中的“第一”顯然有不同的含義：前者具有座次先后、權(quán)力大小及是否主持工作的意味，第一書(shū)記意味著權(quán)力最大、排名靠前或主持日常工作；而后者顯然不具有這些含義。根據(jù)各地駐村干部對(duì)第一書(shū)記的理解，“第一”的主要含義是“思想境界的第一，要擔(dān)當(dāng)為民服務(wù)的第一責(zé)任；干事能力的第一，推動(dòng)發(fā)展的第一使命；作風(fēng)修養(yǎng)的第一，樹(shù)立務(wù)實(shí)清正的第一形象”。[11]W書(shū)記作為省委統(tǒng)一派駐的一名副處級(jí)干部，在駐村工作中堅(jiān)持“指導(dǎo)但不指責(zé)、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”的四不原則，在幫扶工作中堅(jiān)持平等協(xié)商的工作方法，都說(shuō)明他非常明確“第一”的含義：不是“權(quán)大位高”，而是“責(zé)任大、能力強(qiáng)和修養(yǎng)高”。也正因如此，W書(shū)記在駐村幫扶中與村兩委成員關(guān)系融洽，贏得了幫扶村莊的交口稱(chēng)贊。
（三）外來(lái)幫扶力量發(fā)揮積極作用的關(guān)鍵是培育村莊的自治能力。
外來(lái)幫扶力量在離開(kāi)村莊時(shí)，給村莊留下的是亮麗的“政績(jī)”還是長(zhǎng)效的“潛績(jī)”，這主要取決于第一書(shū)記所做的幫扶工作是否能夠在落地生根、開(kāi)花結(jié)果，完成從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，將第一書(shū)記的外來(lái)幫扶力量轉(zhuǎn)化為村莊的自治能力。“雙薄村”之所以需要外來(lái)幫扶力量的介入，正是因?yàn)檫@些村莊失去了自治的物質(zhì)基礎(chǔ)、缺乏行之有效的制度規(guī)范來(lái)約束兩委班子。第一書(shū)記的幫扶應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從這兩方面著手開(kāi)展幫扶工作。
經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是任何一個(gè)自治單位賴以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。十多年前，我國(guó)學(xué)習(xí)韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”時(shí)轟轟烈烈地開(kāi)展了許多新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)，非但沒(méi)有取得韓國(guó)的建設(shè)成就，反而造就了一批豆腐渣工程，給村莊造成了不小的財(cái)政窟窿：許多地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力，下硬指標(biāo)修路建房，不是雪中送炭，而是搞錦上添花，結(jié)果出現(xiàn)了村莊越富越添膘，越窮越貧困的現(xiàn)象。[12]這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于項(xiàng)目推動(dòng)者不了解農(nóng)村、農(nóng)民的需要，只是盲目地搞建設(shè)、上項(xiàng)目。對(duì)于貧困村來(lái)說(shuō)，貧困是限制當(dāng)?shù)卮迕褡灾伟l(fā)展的最大攔路虎。建設(shè)新農(nóng)村，首先要幫助村莊脫貧，最佳途徑是幫其造血而非輸血：輸血固然必要，但長(zhǎng)期限制村莊發(fā)展的，是它缺乏自我發(fā)展的能力，扶貧的著力點(diǎn)是幫助村莊建設(shè)一些符合村情、能夠落地生根、開(kāi)花結(jié)果的項(xiàng)目。唯有如此，才不至于出現(xiàn)“人走政息”的形象工程。W書(shū)記入村伊始走村串戶、了解村情，為村莊引進(jìn)了一批適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、人力資源和自然條件的生態(tài)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖項(xiàng)目和勞動(dòng)密集型企業(yè)，是有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的，符合變輸血為造血的要求。
制度建設(shè)是村民自治的核心內(nèi)容。制度不健全、決策不公開(kāi)、監(jiān)督不到位是村民自治的矛盾之源。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[13]S村村民對(duì)兩委的不信任大都源自村支書(shū)一肩挑之后的“一言堂”，村莊缺乏決策公開(kāi)、民主參與和民主監(jiān)督的制度化渠道。因此兩委的重大決策不容易得到村民支持，甚至遭遇村民抵制。W書(shū)記了解這一情況后，積極地與村兩委溝通，幫助村莊建立了“四議兩公開(kāi)”制度，為村民參與決策、進(jìn)行民主監(jiān)督打開(kāi)了制度之門(mén)，“一言堂”也就成為了過(guò)去式。
此外，村民的精神文明建設(shè)狀況，也對(duì)村民自治的實(shí)施有一定的制約作用。從W書(shū)記所帶來(lái)的文化大院、文化廣場(chǎng)、農(nóng)村書(shū)屋及好婆婆與好媳婦的評(píng)選等，都給農(nóng)民的精神風(fēng)貌帶來(lái)了積極的變化，為村民自治的順利實(shí)施帶來(lái)了的積極的推動(dòng)作用。
四、對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村幫扶工作的建議
從上述理論分析來(lái)看，外來(lái)幫扶對(duì)村民自治可以起到積極的推動(dòng)作用，關(guān)鍵看幫扶者能否準(zhǔn)確自我定位、如何開(kāi)展工作、開(kāi)展哪些工作。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三方面進(jìn)一步推進(jìn)幫扶工作：
首先，應(yīng)明確幫扶工作的目標(biāo)是推動(dòng)村民自治健康發(fā)展，完成從靠人幫扶到制度立村的轉(zhuǎn)變。盡管從全國(guó)各地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第一書(shū)記對(duì)于村莊發(fā)展大都起到了積極地推動(dòng)作用，但村莊發(fā)展仍然應(yīng)當(dāng)立足于村莊自身力量。畢竟第一書(shū)記是一種外來(lái)力量，哪些村莊能夠得到第一書(shū)記的幫扶、能夠得到哪位第一書(shū)記的幫扶、幫扶能夠在多大程度上起到推動(dòng)作用，都具有很大的偶然性。要真正消除這種偶然性，必須幫助村莊獨(dú)立發(fā)展、增強(qiáng)其自治能力。村民自治的最大特點(diǎn)是自組織，它來(lái)自于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，是一種群眾性的自我整合。這種整合所產(chǎn)生的后果首先就在于建構(gòu)農(nóng)民的主體性，農(nóng)民在自我整合中是“自治者”，而不是“他治者”。[14]來(lái)自村莊外部的幫扶作用，必須要內(nèi)化為村民自治的一部分，其幫扶效果才可能真正長(zhǎng)期持續(xù)下去。這個(gè)內(nèi)化的過(guò)程就是要完成村民自治能力的培育，由此完成靠人幫扶到制度立村的轉(zhuǎn)變。
其次，第一書(shū)記等幫扶干部的選拔和培訓(xùn)要重視其規(guī)則意識(shí)和民主意識(shí)。在組織推薦和黨委審批的環(huán)節(jié)，一定要注意選拔那些規(guī)則意識(shí)強(qiáng)、政治素質(zhì)高、具有民主意識(shí)的新型干部進(jìn)入村莊，那些習(xí)慣于下命令、善于用行政手段做事的“強(qiáng)人”干部并不適合進(jìn)村幫扶，他們的到來(lái)不但不會(huì)幫助村莊達(dá)到脫貧、緩和矛盾及制度建設(shè)的目標(biāo)，反而可能會(huì)給村莊帶來(lái)一批脫離村莊實(shí)際的“高大上”的形象工程，使本來(lái)就十分尖銳的村莊矛盾更加尖銳，帶來(lái)擾民、亂民的結(jié)果。在對(duì)幫扶干部培訓(xùn)時(shí)，最重要一點(diǎn)就是要讓幫扶干部進(jìn)一步明確農(nóng)民的主體地位，其自身的職責(zé)是幫助農(nóng)民而不是代替農(nóng)民。
第三，對(duì)第一書(shū)記等幫扶干部的考核要看數(shù)量更重質(zhì)量。績(jī)效考核是對(duì)第一書(shū)記進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)懲罰的主要依據(jù)，因此考核內(nèi)容成為第一書(shū)記駐村工作的重點(diǎn)，考核指標(biāo)的科學(xué)與否也直接決定了第一書(shū)記的工作效果。毫無(wú)疑問(wèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、基層組織建設(shè)應(yīng)當(dāng)是考核重點(diǎn)，但在考核時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，不應(yīng)只考核指標(biāo)數(shù)量，而更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)幫扶的質(zhì)量：幫助村莊引進(jìn)的企業(yè)或開(kāi)展的項(xiàng)目，能否符合村情？能否在當(dāng)?shù)芈涞厣渴欠袷鞘艽迕駳g迎？在為村莊建章立制的考核中，不只看有多少制度上墻，而應(yīng)看這些制度有多少被兩委和村民接受，有多少被有效實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中兩委關(guān)系、干群關(guān)系是否有所改善。
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中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年11月
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