——對川渝湘鄂贛豫粵黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)查研究
黨在農(nóng)村基層社會管理中起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，農(nóng)村基層社會格局呈現(xiàn)復(fù)雜化、多元化的特點，這對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制提出了新的考驗。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制如何適應(yīng)現(xiàn)代社會多元化發(fā)展的需求？進一步改進和完善黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制，是當前加強和完善農(nóng)村社會管理亟需解決的一個重要課題。為此，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“調(diào)查咨詢中心”組成課題組分赴廣東、河南、湖南、湖北、江西、四川、重慶等六省一市就“黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制”課題進行了專題調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當前黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制下，普遍存在以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替社會管理，以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替政府行政，政難入戶，黨難管人，干群關(guān)系疏遠等問題。如果簡單沿用過去的強制性方式領(lǐng)導(dǎo)和管理社會、經(jīng)濟活動，顯然行不通；如果不顧當?shù)貙嶋H，生搬硬套外地的新做法、新經(jīng)驗也難有成效。對此，課題組認為黨應(yīng)當明確“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”的宗旨，通過引領(lǐng)社會、組織社會、管理社會、服務(wù)社會，“在多元治理中樹主導(dǎo)，在主導(dǎo)治理中促多元”，始終保持黨在經(jīng)濟、社會事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。
一、黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的特點
從調(diào)研情況來看，當前黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制呈現(xiàn)“守”、“創(chuàng)”、“破”三大特點。大部分地區(qū)以“守”為主；部分地區(qū)嘗試“創(chuàng)”新；個別地區(qū)在探索突“破”。“守”的風險最低，但功效有限；“創(chuàng)”需要摒棄傳統(tǒng)，創(chuàng)新思維；“破”承擔的風險最大，需要改革勇氣與智慧。
（一）“守”
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的基層黨組織在工作中維持現(xiàn)有局面，守著現(xiàn)有機制。在加強活動場所建設(shè)、發(fā)展黨員隊伍、擴大黨組織覆蓋面等方面小打小鬧，在體制機制創(chuàng)新上鮮有動靜，處于“沒有發(fā)展的增長”、“沒有創(chuàng)新的改革”狀態(tài)。主要表現(xiàn)在以下三個方面：
1、守著硬件，忘了軟件。村委辦公大樓、黨員活動中心是黨員辦公、活動的重要場所。為此各地掀起了一股“辦公場所建設(shè)熱”，有場所的擴建改建，沒場所的高標準新建。如部分地方還提出將村級黨組織活動與辦公場所建設(shè)成集村干部議事、黨員活動、教育培訓(xùn)、信息交流與文化娛樂于一體的高檔次“星級化” 場所。然而高標準的硬件并不一定與現(xiàn)有軟件相匹配，并不一定帶來高成效。一方面，這些場所利用率極其有限。大多情況下，黨員群眾更習(xí)慣到干部家而非到辦公樓找干部；一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也談到，“在工資條件有限的情況下，讓村干部坐堂辦公幾乎不可能”。而對于一些現(xiàn)代化的辦公設(shè)備，如電腦、打印機、遠程教育系統(tǒng)等，許多基層黨員干部直呼“不會使用，只是擺設(shè)”。另一方面，高標準的辦公場所建設(shè)在很大程度上加重了村級財務(wù)負擔，成為村組織負債的又一重要原因。以江西某地村級辦公樓建設(shè)為例，縣級財政給每個行政村撥款2-3萬元，但實際上新建一處辦公樓需幾十萬元，資金缺口需要村組織自己解決。重慶一個組織部的干部感嘆：“真是奇怪，組織部門幫助村莊建房子，為了籌集資金，求爹爹，拜奶奶”。
2、守著隊伍，漏了群眾。調(diào)研過程中，大部分地方的基層黨組織在發(fā)展新黨員與提高黨員福利待遇方面做了許多工作。如提出一村一年培養(yǎng)一名入黨積極分子，給黨員提供政府擔保的貼息貸款、進行創(chuàng)業(yè)扶持；給離任老支書發(fā)放退休補貼、困難黨員發(fā)放“一卡通”、老黨員發(fā)放生活補助等；將黨的基本知識教育納入中小學(xué)課堂等。這些措施在激發(fā)黨員的服務(wù)熱情、增強黨員模范帶頭意識方面取得了一定成效。然而基層黨員隊伍不斷擴大與加強的同時，黨員與群眾的聯(lián)系卻并沒有得到明顯加強，特別是在農(nóng)村稅費改革后，黨群關(guān)系有疏遠的趨勢。當調(diào)研組詢問到基層黨組織如何加強與群眾的聯(lián)系時，一位湖南的基層干部回答到：“黨員無資金、無權(quán)力，何以聯(lián)系群眾”。此種狀況一方面加劇了“黨管不到人、政不到戶”的問題，如湖北省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所描述的，“現(xiàn)在很多政策只是留在我們干部這里，文件只是裝在村委的柜子里”；另一方面也導(dǎo)致黨群關(guān)系漸行漸遠，有村民代表反映，“以前每年還能見幾次干部，現(xiàn)在幾年都難得見到一次”。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憂心忡忡地對調(diào)研組談到，“依此形勢發(fā)展下去，黨很有脫離群眾的危險”。
3、守著組織，亂了職能。“農(nóng)村富不富，關(guān)鍵在支部；發(fā)展快不快，全靠干部帶”。在“黨組織是發(fā)展關(guān)鍵”的思維影響下，一些地方大力擴展黨組覆蓋面，把支部建在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、將黨組織建在理事會中、將支部覆蓋到樓棟里，形成“處處組織領(lǐng)導(dǎo)、事事黨員帶頭”的景象。可以說，黨組織基本已經(jīng)覆蓋到所有能覆蓋到的地方，深入到政治、經(jīng)濟、社會、文化等各大領(lǐng)域。從調(diào)研情況來看，雖然黨組織覆蓋面在逐漸擴大，但卻履行了許多本不該由黨組織履行的職能，管的越多越不容易管好，特別是在經(jīng)濟發(fā)展、合作社管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，黨組織發(fā)揮的作用非常有限。同時，黨組織的不斷擴展還給基層黨組織自身帶來巨大挑戰(zhàn)，如一位支部書記所反映的，“支部對業(yè)務(wù)經(jīng)營不熟悉，協(xié)會成員對黨務(wù)也不感興趣，黨支部起的作用有限，把支部建立在協(xié)會反倒使支部工作量加大了，經(jīng)費負擔加重了”。一位縣干部談到，“現(xiàn)在黨組織掌管所有領(lǐng)域，要求支部書記懂政治、會管理、善經(jīng)營，而要選一位這樣的支部書記猶如在矮子中選將軍，實在太難”。長期來看，黨組織掌管一切還可能不利于社會的成長和發(fā)育，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所言，“黨管一切，群眾與社會也就依賴于黨，黨的擔子會越來越重”，同時，“社會組織、人民群眾、基層自治跟不上，產(chǎn)生的社會矛盾就會直指黨委和政府”。更重要的是，黨管得太多、太寬，所有責任、所有問題都有黨來承擔，很多時候黨組織成了“替罪羊”。有干部說，“黨只有有限的權(quán)力，卻承擔無限的責任，基層黨組織往往成了罪魁禍手，擔了很多不該擔的責”。
（二）“創(chuàng)”
黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制，需要在創(chuàng)新中發(fā)展，在發(fā)展中創(chuàng)新，才能使老體制煥發(fā)新活力，取得“事半功倍”的效果。一些基層黨組織在實踐過程中，通過變革組織管理機制、轉(zhuǎn)變工作內(nèi)容、優(yōu)化工作方法等機制與制度的創(chuàng)新，發(fā)揮了現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制的最大功效。
1、創(chuàng)新內(nèi)容，重視服務(wù)。當前部分地方完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化黨組織的服務(wù)職能，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容由“政治”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“服務(wù)”，由“管理”轉(zhuǎn)為“治理”。主要有兩個方面的做法：一是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到村。如成都把社會管理和公共服務(wù)作為黨組織的重要職責之一，將國土、教育、社會保障等三十多項社會管理和公共服務(wù)職能整合下沉到村，提供政務(wù)服務(wù)和事務(wù)服務(wù)。二是黨員服務(wù)群眾，建立互促共幫機制。如重慶通過“三萬計劃”、“523工作法”選派優(yōu)秀的大學(xué)生村官、駐村干部、三支人員到基層服務(wù)，將黨員服務(wù)與職務(wù)晉升、工資待遇掛鉤，做到“有干部下村、有意愿下村、有保障下村”。又如成都地區(qū)建立起黨員公共服務(wù)積分制度，規(guī)定黨員、預(yù)備黨員每參加一次活動積累1分，黨員、預(yù)備黨員每年至少要完成12個積分。總體來看，黨從抓政治轉(zhuǎn)向了提供服務(wù)。正如一位基層干部所言：“雖然農(nóng)村接受黨的思想宣傳，但事實上多元化、多樣性已經(jīng)很明顯了，反復(fù)強調(diào)一個東西，群眾不會買帳”。但也要看到，只有職能定位的轉(zhuǎn)變，才能使黨組織實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型。如江西永興縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所感慨，“當前黨委書記、村支部書記，事事都是第一責任人，處處面臨一票否決，哪來時間提供服務(wù)”。湖北嘉魚一位縣干部也有類似看法，“黨支部疲于上面的任務(wù)和要求，真正為村莊服務(wù)的非常少”。重慶的干部認為，“現(xiàn)在天天在截訪，那來時間搞服務(wù)”。
2、創(chuàng)新管理，明晰職責。黨員干部是黨組織的支柱力量，是黨組織的生命。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方紛紛創(chuàng)新黨員干部管理機制，以此調(diào)動黨員的積極性，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。主要有三種類型：一是對農(nóng)村無職黨員“設(shè)崗定責”。如江西吉安地區(qū)、湖北嘉魚地區(qū)、重慶潼南縣、成都的溫江區(qū)等在村一級針對無職黨員設(shè)立了形勢政策宣傳員、鄰里糾紛調(diào)解員、社情民意報告員等崗位，使無職黨員聯(lián)農(nóng)戶、聯(lián)村務(wù)，使無職黨員有崗位認領(lǐng)，有責任服務(wù)。二是對村級黨組織干部進行激勵考核。如河南長葛地區(qū)通過建立“雙述雙評”機制、績效工資機制、退休金與工作成效掛鉤機制等，提高農(nóng)村黨支部的工作積極性。三是加強對縣鄉(xiāng)黨政干部的管理，如成都地區(qū)將縣干部的黨組織關(guān)系下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部黨組織關(guān)系下放到村一級，縣鄉(xiāng)干部既要向同級黨組織述職，又向下級黨組織述職，并由同級和下級黨組織對黨員干部進行評議，使縣鄉(xiāng)干部同時受到同級與下級黨組織的監(jiān)督。四川溫江的永寧鎮(zhèn)甚至將一些干部的辦公室都拆掉了，迫使其在村里辦公。廣東云安提出“服務(wù)不下干部下”，要求基層干部下鄉(xiāng)。通過創(chuàng)新黨員干部管理機制，更加突出和明晰了黨員干部的身份職責，調(diào)動其履行職責義務(wù)的積極性。但總體來看，這種創(chuàng)新還難以從根本上樹立起黨員干部的責任意識與服務(wù)意識。如一位干部坦言，“現(xiàn)在干部更關(guān)注權(quán)力，黨員關(guān)注私利，群眾關(guān)注經(jīng)濟利益，黨群關(guān)系日益疏遠”。
3、創(chuàng)新方法，上下聯(lián)動。近年來，各地紛紛通過引入民主機制、走訪機制促進組織與群眾互動，轉(zhuǎn)變基層黨組織“一言堂”、“家長制”的作風，使基層管理逐步走向公開管理和透明管理。主要有兩方面內(nèi)容：一是讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策過程中，如河南長葛地區(qū)通過建立“四議兩公開”機制，使村級重大事項按照支部會提議、兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會評議，將決議公開、實施結(jié)果公開的程序來決策。又如廣東云浮通過允許農(nóng)民列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級黨組織的黨委會、黨政聯(lián)席會議、黨支部會議等，讓普通農(nóng)民了解決策內(nèi)容，監(jiān)督?jīng)Q策過程。四川溫江邀請群眾代表列席區(qū)人大會、區(qū)委經(jīng)濟工作會、區(qū)黨代會。二是干部走訪群眾制度化、常態(tài)化。如重慶地區(qū)建立起“三項制度”，定期組織干部接待群眾、走訪群眾。又如廣東云安縣建立起“農(nóng)情研判制度”、重慶潼南縣建立起“群眾工作聯(lián)席會議制度”，讓黨員干部深入到農(nóng)民群眾中，體驗民情、匯集民意、感知民生。總體來看，這種“群眾上行、干部下行”的新方式，既溝通了民情民意，又密切了黨群關(guān)系。然而，這種體制內(nèi)的創(chuàng)新也有一定的限度，如一些基層組織擔心“群眾一旦發(fā)動起來將難以控制，容易對政府管理形成沖擊，引起失控問題”，一些村民認為 “干部下鄉(xiāng)、前呼后擁，最后還是干部見干部”。
（三）“破”
黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制需要“與時俱進”，隨經(jīng)濟社會的發(fā)展而變化，隨農(nóng)民需求變化而轉(zhuǎn)變。一些基層黨組織開始以農(nóng)民新需求、社會新需要為導(dǎo)向，創(chuàng)新甚至突破現(xiàn)有體制機制，實現(xiàn)了黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的重大轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在以下方面：
1、破職能，變“全能組織”為“核心組織”。黨是經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，但現(xiàn)實卻是“黨管一切，但難管一切”，這嚴重影響了黨的威信。一些基層黨組織在創(chuàng)新和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)體制過程中突破傳統(tǒng)思維，重塑黨組織職能。在政治上，把黨組織的功能定位在“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”上。如通過建立聯(lián)席會議等民主議事制度，使黨組織能及時掌握情況，用民主的方法和程序匯聚民意。在經(jīng)濟事務(wù)上，通過引進市場主體，剝離經(jīng)濟發(fā)展職能。如成都地區(qū)在村一級通過實施股份制改造，將集體經(jīng)濟交給股份經(jīng)濟合作社經(jīng)營管理；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，通過成立“政府平臺公司”負責資金、資源管理、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，通過“經(jīng)濟外包”，將招商引資的任務(wù)外包給了懂技術(shù)、懂操作的專業(yè)公司，使黨組織從經(jīng)濟建設(shè)中騰出了手腳。在社會事務(wù)上，通過購買服務(wù)，轉(zhuǎn)移社會管理和公共服務(wù)職能，使部分公共服務(wù)通過市場化形式運作，部分公共事務(wù)由社會組織與群眾實行自我管理、自我服務(wù)。總體而言，就是使黨組織由原來的對農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化等資源甚至個人生產(chǎn)、生活的全方位管理控制，轉(zhuǎn)變到對村莊發(fā)展實行思想政治引導(dǎo)和服務(wù)黨員、群眾等方面上來，使黨組織由“黨管一切”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“黨抓核心”，實現(xiàn)了“黨入民心”。
2、破格局，變“單一領(lǐng)導(dǎo)”為“多元協(xié)作”。隨著農(nóng)民對外交往的增多、社會化程度的加深，其對社會組織的需求也日益增多。黨作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，不可能包攬一切，因而必須充分發(fā)揮社會組織的作用。一些地方根據(jù)社會組織的發(fā)展程度不同、服務(wù)類型不同采取了不同做法：一是孵化和培育社會組織。如一些地區(qū)創(chuàng)造“社會組織孵化器”，對規(guī)模較小、不能登記注冊的社會組織進行備案培育。如成都建立起以“購買服務(wù)”、“資源換服務(wù)”為重點的扶持發(fā)展機制，通過訂立契約式合同，約定雙方的權(quán)利義務(wù)，由政府為社會組織搭建場地，提供基礎(chǔ)設(shè)施，社會組織只需提供一定額度的服務(wù)則可以免交場地、設(shè)施的使用費用。二是搭建平臺。如成都基層黨組織建設(shè)配套齊全的“四個服務(wù)中心”，通過服務(wù)外包的方式將服務(wù)中心的運轉(zhuǎn)交給公司，按照市場運作的原則保證四個中心的良性運轉(zhuǎn)。又如廣東云浮通過構(gòu)建“三級理事會”，使組民理事會、村民理事會、鄉(xiāng)民理事會在黨的引導(dǎo)下參與到社會管理過程中來。三是提供服務(wù)。如成都通過建立“慈善超市”，利用黨組織的組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，為社會組織收集群眾信息，搭建群眾與社會組織的信息橋梁。又如廣東云浮通過實施“以獎代補”項目，將村莊公共建設(shè)項目交給村民理事會來組織管理，使理事會有事做、能做事、會做事。概而言之，就是通過對社會組織的培育和服務(wù)，使黨對農(nóng)村的社會管理由“黨組織唱獨角戲”轉(zhuǎn)變?yōu)?span>“黨組織與社會組織大合唱”。
3、破權(quán)屬，變“權(quán)力集中”為“權(quán)力下放”。現(xiàn)有的權(quán)屬分配機制往往導(dǎo)致基層組織無權(quán)決策，決策權(quán)集中在組織的核心干部手中。為此，一些地方的基層黨組織打破現(xiàn)有的權(quán)能劃分，還權(quán)賦能，讓基層組織、普通農(nóng)民掌握更多決策權(quán)、參與權(quán)。主要體現(xiàn)在兩方面：一是權(quán)力下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織更多權(quán)力。如廣東云安大力推行以“權(quán)力下放”為核心的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，將14個縣直部門的72項職權(quán)向鎮(zhèn)級下放，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“沒權(quán)辦事、沒錢辦事和沒人辦事”的窘境。二是在村級組織中，通過對黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織的分離，保障村組織自治權(quán)。如成都通過“分類分步換屆”方式，即將農(nóng)村組織分為黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織、社會組織等，村民與不同的組織分開登記以明確關(guān)系，各個組織分管各自組織成員，同時各組織的選舉分開進行，由此界定和分開各組織的職責功能，以此破解“黨組織包攬、自治矮化”的困境。三是賦予群眾決策權(quán)。如成都永寧鎮(zhèn)推行“公推直選”制度，黨委書記和村社區(qū)黨組織書記實行“公推直選”、書記工作群眾考評，實現(xiàn)群眾的干部群眾“選”、群眾“評”。
二、黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的問題
正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中最為基礎(chǔ)，也是最為重要的部分。隨著農(nóng)村社會和經(jīng)濟形勢的發(fā)展，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制面臨著諸多挑戰(zhàn)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子不強、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順、領(lǐng)導(dǎo)職能不清和領(lǐng)導(dǎo)方式不活的問題比較突出，創(chuàng)新黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制迫在眉睫。
（一）基層領(lǐng)導(dǎo)班子力量弱化
“火車跑得快，全靠車頭帶”，黨對農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的著力點是黨支部班子，班子戰(zhàn)斗力的強弱直接影響著領(lǐng)導(dǎo)的力度。現(xiàn)階段，基層領(lǐng)導(dǎo)班子面臨著老齡化結(jié)構(gòu)、形式化作風和兼職化狀態(tài)等三大問題，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)班子力量弱化。
1、結(jié)構(gòu)偏老齡化。從黨員的年齡結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“調(diào)查咨詢中心”2011年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在270個村莊中，30歲以下的黨員占比為11.9%，30—40歲黨員占比19.1%，40—50歲黨員占比21.3%，50—60歲黨員占比22.1%，60歲以上黨員占比25.9%。可見，50歲以上黨員將近一半，60歲以上的農(nóng)村黨員約占所有黨員四分之一。從年輕人入黨情況來看，2011年每個村平均新增入黨人數(shù)約為3人，30歲以下入黨人數(shù)僅比2010年增長0.42個百分點，增幅極小。從黨支部書記的年齡來看，年齡最大的支部書記為70歲，平均年齡約為50歲，其中50歲以上的支部書記比重為46.4%，60歲以上支部書記約為10%。隨著中國人口老齡化趨勢的加快，農(nóng)村老年黨員的比例將會繼續(xù)增加，由此帶來的領(lǐng)導(dǎo)班子活動能力與知識水平偏低的困境，將會嚴重制約黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)力量，這是黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制遭遇的一大客觀制約因素。
2、作風偏形式化。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位必須有優(yōu)良的工作作風來保障。然而，部分農(nóng)村黨員干部思想觀念發(fā)生了變化，一方面，推崇實用主義，認為“理想是空的、政治是虛的”。當面臨多重任務(wù)時，往往選擇“談起來重要，忙起來忘掉”的避實就虛策略，使其在貫徹上級黨組織的政策和指令時，難以保證真正落實，只能應(yīng)付了事，虛而不實。另一方面，為群眾服務(wù)的意識弱化，不能有效發(fā)揮黨支部的先鋒模范作用。支部“該干什么、怎么干”不甚了了，以至于“什么也干不了”，責任意識逐漸淡化，最終與普通群眾沒有多大的區(qū)別。村民笑稱黨員干部：“黨員不黨員，就差兩角錢；干部不干部，都是混日子”。2011年調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在4760位農(nóng)戶中，28.3%的農(nóng)戶表示黨員干部工作表現(xiàn)一般，還有13.6%的農(nóng)戶不滿意黨員干部的工作。群眾看在眼里、記在心里的是黨員干部的作風，這種形式主義的作風是對黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的無形損傷。
3、狀態(tài)偏兼職化。支部隊伍是一支不脫產(chǎn)、非職業(yè)化的農(nóng)村最基層干部。這主要是因為村黨支部書記的經(jīng)濟待遇不高，除了統(tǒng)一核發(fā)的誤工補貼外，基本沒有固定的收入和補助，干部感言“在家當官不如出去打工”，重慶有一村干部算一筆帳，“農(nóng)民一周打工收入相當于一月的工作補貼”。所以，支部干部平時只能是黨務(wù)與農(nóng)務(wù)一起忙，還有的自辦實體帶頭創(chuàng)業(yè)，少數(shù)黨員干部階段性的跑些生意。因而，黨員干部不可能有足夠的時間和精力專心黨務(wù)工作，時常出現(xiàn)“電話辦公”、“口袋干部”的情形。干部經(jīng)常不在村，“走讀式干部”的情況也不在少數(shù)，更有甚者，黨員干部隊伍出現(xiàn)空殼化。在河南澠池縣天池鎮(zhèn)的29個行政村中，班子不健全的村14個，占48.3%，其中，5個村既沒有村支書又沒有村主任，8個村沒有支部書記，9個村沒有村委會主任，2個村沒有監(jiān)督委員會。領(lǐng)導(dǎo)班子不健全，工作無法開展，根本談不上發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。
（二）基層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯綜復(fù)雜
黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)是一個系統(tǒng)工程，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系如何理順是難題。現(xiàn)階段，基層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順主要體現(xiàn)在三個方面，兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同、干群關(guān)系不密切，使得黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)難以形成合力。
1、兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)。在村莊，黨支部能否實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵是實現(xiàn)兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)，發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。可是，一方面由于兩委對村莊都具有管理權(quán)限，但在法律上、實踐中職權(quán)劃分不清，造成兩委關(guān)系緊張，另一方面村支書和村主任職位和工作存在交叉和重疊，責任主體不明確，以致出現(xiàn)“好事爭著做，難事互相推”的消極局面。比如：湖南鳳凰縣火馬村支書認為支部書記是“一把手”，村主任是“小跟班”，“你牽馬來，我挑擔”；與之相反，廣東蕉嶺縣廣育村村主任表示村主任是“當家人”，書記是“小伙伴”，“我是村民選出來的，支書就是幾個黨員選出來的，我說的話當然更管用”。為此，部分村支兩委關(guān)系容易出現(xiàn)“一言堂”和“兩張皮”的現(xiàn)象，黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)缺乏有效載體而極易落空。所以，兩委關(guān)系自始自終是實現(xiàn)黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)必須謹慎處理的問題，既要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要保證群眾的主體地位，兩者缺一不可。
2、鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權(quán)，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的最重要的一環(huán)，只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村黨組織的協(xié)同，才能扎扎實實提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。從各地的經(jīng)驗來看，自從農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)村的關(guān)系逐漸淡化。鳳凰縣火馬村支書把鄉(xiāng)村關(guān)系形象地比喻為“上面打領(lǐng)帶，下面穿草鞋；外面穿西裝，里面穿背心；嘴上說著好，心里小九九”。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要成功開展工作，必須依仗村支書，特別是與支書的私人關(guān)系，借助的是正式權(quán)力的非正式運用。湖南龍?zhí)伶?zhèn)黨委書記對此深有體會“下鄉(xiāng)干工作，靠的是關(guān)系，憑的是酒量，用的是私交”，與之相對，龍?zhí)伶?zhèn)江口村支部書記則認為“上面千條線，下面一根針；上面動動嘴，下面跑斷腿”，“一票否決的工作得干，例行性的工作看著辦，臨時性的工作躲著看”。總之，鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)同讓黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)打折扣，部分農(nóng)村黨支部“不積極，不主動，支支動動，撥撥轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，只求過得去，不求過得硬”，致使黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)浮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，漂在村莊。
3、黨群關(guān)系不密切。黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)千條萬條有一條不能忘記，那就是密切聯(lián)系群眾，保持黨和群眾的血肉聯(lián)系，防止出現(xiàn)脫離群眾的危險。事實上，稅費改革以后，黨群關(guān)系出現(xiàn)明顯的疏遠傾向。有一財政局干部表示“以前，村民有矛盾糾紛，還想到直接找支部書記解決，不行就找大隊干部解決。現(xiàn)在的情況是，村民找書記難，有的幾年都見不到一次”。甚至有黨群關(guān)系惡化的情形，比如，河南農(nóng)村不少群眾對黨員干部當面“怕”，背后“罵”，說干部光吃飯不干活，干部對群眾見了“躲”，遇事“拖”，說群眾不講理最難纏，干部放不下“架子”，和群眾搭不起“膀子”，黨群難接觸、難交心、難融洽。為了融洽黨群關(guān)系，各地要求基層黨員干部下鄉(xiāng)走訪群眾，寫“走訪日記”、“干部接待日記”、“基層心得體會”等，可是部分黨員干部“坐在家里編”，下鄉(xiāng)成了“干部訪干部”，因為缺少制度化的渠道，密切黨群關(guān)系成了“空口號”和“賺吆喝”。根據(jù)2011年調(diào)查數(shù)據(jù)，在4794位農(nóng)民中，58.2%的農(nóng)民不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，56.9%的農(nóng)民不認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。凡此種種，無不說明加強黨群關(guān)系任重道遠。
（三）基層領(lǐng)導(dǎo)職能混淆不清
黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)的定位關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)幅度，間接制約領(lǐng)導(dǎo)力度，所以合理確定領(lǐng)導(dǎo)職能是加強黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展形勢的現(xiàn)實需要。黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制有全能型領(lǐng)導(dǎo)的傾向，黨政不分、黨經(jīng)不分、黨社不分的現(xiàn)象比較普遍。
1、黨政不分。黨政分開是基層黨政關(guān)系的一個改革取向，也是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的一個部分。雖然黨政分開取得了一定的成績，但是基層黨組織的職能中還涵蓋著行政管理的內(nèi)容，黨政不分的問題仍沒有完全解決。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作中，黨政不分的現(xiàn)象非常嚴重，一個必然的結(jié)果是，黨的基層組織自身被行政化而變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機器的一部分，形成了上自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，下至“七站八所”和村干部（主要是村黨支部書記）的“金字塔”型權(quán)力結(jié)構(gòu)。隨之，在“一肩挑”和“交叉任職”的村支兩委中，黨支部無形中承擔大量的行政任務(wù)。根據(jù)湖北嘉魚和秭歸兩縣的調(diào)研，逾八成行政村采取“村支兩委一肩挑”的方式，支部的工作任務(wù)除了黨員發(fā)展之外，還負責惠農(nóng)政策執(zhí)行、計劃生育、社會穩(wěn)定及其他臨時性委派任務(wù)，支部難堪重負。秭歸縣中壩子村的村支書坦言，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是腿，村級是腳，但是現(xiàn)在腳太小了，上面太重了”，支部書記成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“跑腿人”，黨支部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“派出機構(gòu)”。重慶潼南一個村干部說，“村莊就是支書、主任、文書三個人，任務(wù)少是三個人，任務(wù)多還是三個人”。
2、黨經(jīng)不分。黨經(jīng)關(guān)系隨著村莊集體經(jīng)濟的發(fā)展而日漸顯現(xiàn)，對于集體經(jīng)濟基礎(chǔ)好、實力強的村莊，黨支部涉足集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理的情況較為常見，黨支部變成公司董事會，支部書記變成董事長，由此引起基層黨組織重經(jīng)濟發(fā)展、輕組織建設(shè)，滑向黨經(jīng)不分的誤區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)的基層黨組織。在基層黨組織，支部書記誤認為，抓經(jīng)濟發(fā)展是“實”，抓服務(wù)是“虛”；有事找“生產(chǎn)組長”商量，而忽視“黨小組長”，不愿把精力放在黨務(wù)工作上。比如，秭歸縣圍繞基層黨組織轉(zhuǎn)型、拓展、提升的要求，通過5次大會部署和2次培訓(xùn)，在全縣各級黨組織中牢固樹立了“不抓集體經(jīng)濟，書記就不稱職；不發(fā)展集體經(jīng)濟，村級就沒活力”的發(fā)展意識，把發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟實力作為基層黨組織工作的重中之重。從鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)出發(fā)，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟以及專業(yè)合作社的黨建是必要的，可是由基層黨組織來代行經(jīng)濟組織的職能則是多余的。
3、黨社不分。黨社關(guān)系是針對當前社會管理與基層黨建而提出的，基層社會管理是整個社會管理大廈的基礎(chǔ)，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同和公眾參與的新格局，基層社會管理必須在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下積極推進。如何協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會協(xié)同及公眾參與是一次大的挑戰(zhàn)，避免過去那種黨管社會到底的狀況。具體而言，基層黨組織包攬村里大事小事，把社會管理中黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為黨的直接管理，偏離黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心定位，忽視了村自治組織和群眾組織的作用。為此，村民將村支書形容為“上管天文地理，下管雞毛蒜皮；左管生兒育女，右管油鹽柴米”，基層黨組織經(jīng)常出現(xiàn)“制定的多，落實的少；匯報的多，做到的少；墻上的多，地上的少”的狀況。普通黨員也認為“有些黨必須管，有些沒必要管”，最好的情況是“黨員帶頭，群眾做主；黨員支點，群眾杠桿”，充分發(fā)揮自治組織和群眾組織的效用。
（四）基層領(lǐng)導(dǎo)方式單一守舊
黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式一直以來強化集中領(lǐng)導(dǎo)，但是經(jīng)濟社會的發(fā)展，要求黨實施民主領(lǐng)導(dǎo)。因此，擴大民主領(lǐng)導(dǎo)是改進領(lǐng)導(dǎo)方式的必然趨勢，也是與黨內(nèi)民主和基層民主發(fā)展相適應(yīng)的取向。當前的問題是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式“在集中上有余，在民主上不足”，結(jié)果是“政難入戶”、“黨難管人”。
1、集中有余。黨的領(lǐng)導(dǎo)組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度是民主集中制，民主與集中不可偏廢也不可或缺。從集中的角度來說，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式是“集中有余”。一是兩委“一肩挑”和“交叉任職”強化了黨領(lǐng)導(dǎo)的集中制原則。根據(jù)中國農(nóng)村研究院2010年調(diào)查數(shù)據(jù)，在244個村莊中，“一肩挑”的村莊有98個，占比為40.2% ，近四成村莊選擇兩委“一肩挑”；從支委和村委的選舉順序來看，252個村莊中，191個先選支委，61個先選村委，75.8%的村莊先選支委后選村委，增加“一肩挑”和“交叉任職”的要求，黨的集中領(lǐng)導(dǎo)將進一步加強。二是基層黨組織習(xí)慣于傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式，不能適應(yīng)基層民主發(fā)展的新形勢，仍然采取“我說你聽，我逼你干”的方式來推動工作，眼睛盯著黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)，忽視集體領(lǐng)導(dǎo)原則、黨員民主權(quán)利和群眾主體地位，搞“家長制”、“一言堂”，以至于普通黨員感慨“什么事都是支部說了算，我們普通黨員放哪里”，群眾反感“什么事都是黨說了算，我們想提點意見都沒勁”。集中領(lǐng)導(dǎo)需要和黨內(nèi)民主與基層民主結(jié)合起來，避免過度的集中挫傷黨員、群眾的積極性。
2、民主不足。黨的領(lǐng)導(dǎo)的集中原則是在民主基礎(chǔ)上的集中，缺少民主的集中只能是無本之木，無源之水。從民主的角度來說，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式是“民主不足”。從基層黨代表來看，“開開會，舉舉手，畫畫圈”是其慣常的工作方式，在發(fā)揮作用方面還存在著黨代表認識不到位，權(quán)利意識薄弱，而“不愿”參與黨內(nèi)事務(wù)；黨代表信息渠道不暢，聯(lián)系群眾較少，而“不能”發(fā)揮代表作用；黨代表能力有限，知識水平較低，“不會”議事決策，從而普遍存在“關(guān)注局部的多，考慮全局的少；提出問題的多，有解決措施的少”的現(xiàn)象。從群眾的參與來看，2010年調(diào)查結(jié)果顯示，33%的農(nóng)戶沒有參加村民會議，即使是參加村民會議，在會上提意見的村民也僅為24.8%，約四分之三的農(nóng)戶在村民會議上沒有發(fā)聲，同時，47.4%的農(nóng)戶認為參與村莊管理作用較小或者沒有作用。群眾坦言“開會也討論不出什么來，在會上決定的事情大多落實不了，況且有的事情在開會前已經(jīng)決定了，拿到會上來只是走一下過場，沒什么意義，參不參加沒什么區(qū)別”。領(lǐng)導(dǎo)方式的民主化是推動領(lǐng)導(dǎo)方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑，對提高黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)水平意義重大。
3、政難到戶。近年來，黨和政府加大強農(nóng)支農(nóng)力度，出臺了一系列惠農(nóng)政策，按照政策貫徹落實的路徑來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把政策目標與要求傳達到村，再由村支兩委進行宣傳發(fā)動，實現(xiàn)政策進村入戶。從調(diào)研的情況看，黨和國家的政策基本上能夠宣傳到村，政不到村的現(xiàn)象基本消失，然而普遍的“政不入戶”卻讓人意外。原因在于農(nóng)村的政策落實仍以傳統(tǒng)渠道為主，村支兩委落實政策的渠道是通過開村民代表和小組長會議，然后由村民小組長或村民代表向村民宣傳，可是村民小組長或村民代表宣傳政策的動力和精力有限，時常出現(xiàn)“村民不問不說，村民不親不說，村民不近不說”。 根據(jù)2011年的調(diào)查，37.2%的農(nóng)民認為“惠農(nóng)政策宣傳太少，不知道有這回事”。對于村里包括惠農(nóng)政策在內(nèi)的大事情，52.8%的農(nóng)民了解村里大事的途徑是村干部或村民轉(zhuǎn)述，僅17.8%的農(nóng)民是通過村務(wù)公開欄的方式知道村里大事的。由此觀之，在黨的政策落實上，如果以前的問題是“政不到村”，那么現(xiàn)在突出的問題是“政難入戶”，政策落實缺乏群眾作為主體的知曉和參與。
三、完善黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的建議
黨對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系到黨在農(nóng)村社會管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用。加強和完善黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)體制是適應(yīng)當前農(nóng)村社會基本形勢，順應(yīng)中央精神的必然要求。針對現(xiàn)階段黨的農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷和不足，現(xiàn)提出以下建議，供中央決策參考。
（一）明晰職能定位，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體系
目前基層經(jīng)濟社會關(guān)系復(fù)雜多變，但黨對農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)的職能定位卻不甚清晰，導(dǎo)致黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體系呈現(xiàn)模糊狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：第一，領(lǐng)導(dǎo)的對象太廣，這難免造成領(lǐng)導(dǎo)力度減弱和領(lǐng)導(dǎo)效率降低；第二，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯雜，既插手經(jīng)濟事務(wù)，又插手社會事務(wù)，還要插手村民自治事務(wù)，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)量下降；第三，領(lǐng)導(dǎo)方式單一，常用的方法就是定指標、下任務(wù)，無法全方位調(diào)動積極性。因此，必須結(jié)合新形勢重新定位黨的職能，突出黨“把方向、議大事、聚民心、優(yōu)服務(wù)”的宗旨，使其“在多元治理中樹主導(dǎo)，在主導(dǎo)治理中促多元”。
1、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)對象。針對目前黨的領(lǐng)導(dǎo)對象雜、力度弱的問題。可嘗試從以下三個方面著力優(yōu)化：一是抓重點。經(jīng)濟發(fā)展是基層治理的重點，在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方面，黨應(yīng)改變過去直接干預(yù)的方式，可采用間接化的管理手段，將發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)交給專業(yè)公司。黨只管公司、管質(zhì)量、管監(jiān)督，從而減少管理對象、縮小管理幅度，提高領(lǐng)導(dǎo)力度，提升管理效能；二是抓難點。社會問題是基層治理的難點，在應(yīng)對社會問題的時候，黨不必事無巨細，面面俱到。一方面源頭上把控，比如針對當前日益突出的信訪類問題，黨需要及早發(fā)現(xiàn)、及早介入、及早解決，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。另一方面重點化處理，對難調(diào)解、影響大的問題，黨需要進行重點干預(yù)。比如針對老上訪戶的問題，黨應(yīng)查清原因，重點解決；三是抓熱點。民生問題是基層治理的熱點，在養(yǎng)老、醫(yī)療、慈善救助等關(guān)乎民生的重大事項方面，黨需要加大領(lǐng)導(dǎo)力度。對于新農(nóng)保、新農(nóng)合等國家惠農(nóng)政策，黨應(yīng)做好監(jiān)督工作，確保政策落實有效。在黨的服務(wù)方面，有條件的地區(qū)可建立“一站式服務(wù)平臺”，“黨員義工服務(wù)站”等服務(wù)機構(gòu)，著力改善群眾民生。
2、理順領(lǐng)導(dǎo)層次。針對目前黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系錯雜的現(xiàn)象，可從以下三方面進行理順：一是群眾的事情群眾辦。對于群眾能夠自己解決、自己處理的問題，放手讓群眾自己決定，遵循民主自治的原則，減少對村民事務(wù)的干預(yù)。促使基層自治組織依法辦事、依規(guī)辦事，實現(xiàn)自我管理，提供自我服務(wù)。而對于群眾自己解決不了的事情，黨可以提供指導(dǎo)和幫助；二是社會的事情社會辦。在社會活動開展，社會服務(wù)提供等方面，黨可以給予社會力量充分的自主空間，黨主要負責保障社會活動在制度內(nèi)有序開展，維護各社會主體合法權(quán)益。三是經(jīng)濟的事情市場辦。在經(jīng)濟領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)方面，黨應(yīng)充分按照市場規(guī)律辦事。在對集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)方面，可成立“政府平臺公司”，用公司化的手段來管理集體經(jīng)濟組織。而在領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方面，黨可采用指標式的市場化管理手段，將發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)外包，黨只負責“維民利、把方向”。
3、豐富領(lǐng)導(dǎo)方式。一是要吸納群眾參與共謀。可采用“走下去”和“拉上來”的方式，把群眾納入到黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體系中來。“走下去”，就是要黨員干部下基層，定期走訪。這方面，成都溫江經(jīng)驗值得借鑒，即將黨員組織關(guān)系下放到鎮(zhèn)村一級，并采用“一次擾民”的方式集中搜集群眾意見，處理農(nóng)民問題。“拉上來”可采用區(qū)鄉(xiāng)黨委會、人大常委會、政府常務(wù)會向群眾開放的“三會開放”制度，接受群眾監(jiān)督，吸納群眾意見；二是要吸收社會力量參與共管。社會組織是黨領(lǐng)導(dǎo)的重要補充力量。對此，一方面要積極培育社會組織。降低社會組織準入標準，采取“寬進嚴出”的方式為社會組織提供較為寬松的成長環(huán)境。大力引進社會組織，用“購買服務(wù)”的方式激發(fā)公益類、慈善類社會組織的積極性。有條件的地區(qū)可建立“慈善超市”。積極孵化社會組織。引進專業(yè)機構(gòu)對涉農(nóng)的、公益慈善性的社會組織進行重點扶持，促使其發(fā)展壯大；另一方面要加大對社會組織的引導(dǎo)。積極引導(dǎo)推動社會組織的信息公開、服務(wù)公開，不斷強化社會組織的責任意識，增強組織運作的透明度，提高服務(wù)能力。并可考慮在社會組織中靈活設(shè)立黨支部，寓黨建于社會組織發(fā)展中。
（二）加強隊伍建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力
黨對農(nóng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)能力首先取決于基層黨員干部的隊伍建設(shè)。當前農(nóng)村基層黨員干部隊伍存在兩大問題：一是干部難選。酬勞低造成有一定能力的人選大多外出務(wù)工經(jīng)商而不愿當村干部，沒有能力的人想當村干部，導(dǎo)致村干部隊伍后繼乏人。二是黨員難管理。隨著農(nóng)村流動性增大，大批農(nóng)民黨員外出務(wù)工，致使基層黨組織生活不正常，多流于形式，使黨支部與黨員的思想出現(xiàn)隔閡，增加了管理和教育黨員的難度。因此，要從源頭上加強黨員干部隊伍，以提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。
1、把關(guān)口。干部的好壞直接影響黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的成效。要在選拔任用鄉(xiāng)村干部時，從源頭上把好鄉(xiāng)村干部隊伍關(guān)口。雖然在調(diào)研中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對“直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提出種種疑慮，主要是擔心群眾的民主素養(yǎng)不夠，無法真正選出一個好干部，其中也不排除一些在職干部害怕通過“直選”威脅自身利益。其實，既然選擇了民主，就應(yīng)當接受民主的結(jié)果，即使是不甚理想的結(jié)果。只有通過不斷的試驗和實踐，群眾的民主能力才能提高。“人民的干部人民選”，建議國家在基層大力推廣“公推直選”。
2、穩(wěn)隊伍。當前農(nóng)村黨員干部普遍存在“四多四少”現(xiàn)象：老人多、年輕人少；學(xué)歷低的多、學(xué)歷高的少；兼業(yè)的多，專職的少；凡人多，能人少。這種結(jié)構(gòu)的隊伍極不穩(wěn)定，難以管理日益復(fù)雜的農(nóng)村社會。要改變這種情況，首先應(yīng)從發(fā)展黨員抓起。實行“一村一名入黨積極分子”的培養(yǎng)機制，報組織部門備案，建立跟蹤培養(yǎng)信息卡，即時掌握情況。同時建立入黨積極分子退出機制，對不符合標準的積極分子進行督辦。還可以借鑒成都永寧鎮(zhèn)的“兩推兩評三公示”制度，嚴把黨員入口關(guān)。其次，對流動黨員實行“屬地化管理”，將流動黨員納入流入地黨員服務(wù)和管理的范疇，讓其在當?shù)匕l(fā)揮作用。最后，通過優(yōu)化黨支部設(shè)置穩(wěn)住隊伍、凝聚人心。按照黨員“業(yè)緣、地緣、趣緣”靈活設(shè)置黨支部，讓黨支部重煥生機。
3、強教育。當前黨員干部出現(xiàn)了文化素質(zhì)不高、致富能力不強、先鋒模范作用不明顯的“三不”特征。歸根到底還是缺乏教育和培訓(xùn)。比如農(nóng)民群眾最迫切的愿望就是發(fā)家致富，而黨員干部隊伍中大多數(shù)都缺乏帶領(lǐng)群眾致富的能力，主要表現(xiàn)為“三多三少”，即懂農(nóng)業(yè)的多，懂產(chǎn)業(yè)的少；懂生產(chǎn)的多，懂市場的少；懂傳統(tǒng)技術(shù)的多，懂現(xiàn)代科技的少。開展工作憑老經(jīng)驗、用老辦法已無法應(yīng)對新時期出現(xiàn)的新情況、新問題。對此，一方面要建立黨員干部長效學(xué)習(xí)機制，定期舉辦黨的理論知識、領(lǐng)導(dǎo)方法和致富技能培訓(xùn)班，組織致富能手傳授致富經(jīng)驗。同時，針對他們對國家涉農(nóng)方針政策領(lǐng)會不及時、理解不準確的問題，及時組織學(xué)習(xí)黨和國家的最新政策，避免“政不入戶”的難題。另一方面，探索教育管理新方式。如江西瑞金通過在經(jīng)濟條件較好、交通較便利的村莊成立“村干部之家”，構(gòu)建“村與村、村干部與村干部”之間信息交流平臺、教育培訓(xùn)基地、外出辦事的“驛站”。
4、蓄后勁。要確保黨員干部隊伍的生命力，必須做好人才儲備工作。一是建立黨員創(chuàng)業(yè)孵化基地，到組織部和民政局備案，通過幫扶機制和優(yōu)惠政策將優(yōu)秀黨員培養(yǎng)和孵化成致富能手，為村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子預(yù)備“好苗子”。二是多渠道選人，為提高黨員干部的整體素質(zhì)，從致富能手、復(fù)員退伍軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、離退休老干部等人員中吸納人才，建立村級后備干部人才儲備庫，為其提供工作實踐的機會，按照優(yōu)勝劣汰、動態(tài)管理的原則，對工作能力強的后備人才予以重用。通過這一機制，構(gòu)建了村級選人用人的梯次隊伍，為選好配強村級黨員干部隊伍奠定了堅實的基礎(chǔ)，為村級事業(yè)發(fā)展儲備了后勁。
5、突專業(yè)。黨承擔了重要的任務(wù)，但是黨員、黨的基層干部也不是全才，不可能勝任各方面的工作，也很難找到“全才”。因此，要根據(jù)社會管理多元化、黨的領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的要求，不求“全才”，而求“專才”。一是擅長協(xié)調(diào)溝通、具有一定權(quán)威的黨員可以安排在自治組織工作；二是具有公益精神、服務(wù)意識的黨員可以安排社會管理工作，強化黨對群眾的服務(wù)和聯(lián)系；三是具有經(jīng)濟管理才能的黨員可以安排在集體經(jīng)濟組織或者其他的企業(yè)管理部門工作，發(fā)揮其企業(yè)管理才能；四是具有領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)馭才能的黨員可以讓其擔任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，做好領(lǐng)導(dǎo)工作。通過這些方式找到適合的人才，使其才盡其用、才具其位。
（三）建立保障機制，激發(fā)黨的領(lǐng)導(dǎo)活力
當前農(nóng)村基層黨員干部作用發(fā)揮得不好主要是激勵不夠、保障欠缺。農(nóng)村黨員干部普遍反映工作任務(wù)重，工作壓力大，但是工資待遇低、社會保障差，導(dǎo)致其無力辦事、無心辦事。因此，要栓心留人，必須要從制度上確保農(nóng)村黨員干部“有甜頭、有奔頭、暖心頭”。
1、經(jīng)濟上給予保障。村干部是黨的方針政策在農(nóng)村的傳達者、組織者和實施者。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全國各地村干部每月的基本補貼多為六、七百元，所得到的報酬與付出的勞動不成正比，導(dǎo)致部分村干部不愿任村干部。他們表示，每個月幾百元的工資，還不如一般打工的農(nóng)民收入高，工作起來積極性不高。鑒于此，國家應(yīng)該首先從經(jīng)濟上保障村干部，使其干了工作有甜頭。建立村干部基本補貼正常增長機制，在每個行政村在職干部基本補貼的基礎(chǔ)上，按照物價水平和上年度省內(nèi)農(nóng)村勞動力平均收入水平增長幅度遞增。同時，由于基層社會管理基本以“組”為單位進行，小組長為村干部分擔了許多工作。因此，建議將小組長納入補貼范疇。此外，應(yīng)當為全體在職和離任的村干部辦理養(yǎng)老保險。
2、政治上給予出路。村干部作為最基層的“干部”，過去他們的政治權(quán)利和從政的意圖并不明顯，但是隨著年輕村干部隊伍的壯大，其要求政治上進步的意愿越來越強烈。因此，應(yīng)該在政治上給予他們出路，讓其干好工作有奔頭。一是推薦提名政治素養(yǎng)好、參政議政能力強的村干部為各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員，為其提供建言獻策的舞臺。二是實行選聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度，每年選聘一定數(shù)額的優(yōu)秀村黨組織書記和村主任將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，并優(yōu)先推薦優(yōu)秀村干部參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員考錄。三是增加優(yōu)秀大學(xué)生村官晉升和升學(xué)的機會，建議將任滿三年且考核合格的大學(xué)生村官轉(zhuǎn)為基層公務(wù)員編制，對于特別優(yōu)秀、成績突出、有杰出貢獻的大學(xué)生村官給予免推讀研究生的機會。
3、生活上給予關(guān)懷。針對當前農(nóng)村黨員干部年齡偏大、文化水平偏低、青黃不接、后繼乏人等現(xiàn)狀，一方面要給老黨員和特殊黨員以生活上的關(guān)照，另一方面要為黨員提供政策優(yōu)惠，吸引年輕人入黨。具體來說，一是建立困難黨員幫扶機制。通過走訪慰問的形式定期在節(jié)假日給困難黨員“送溫暖”，建立困難黨員“一卡通”政策，對新農(nóng)合、新農(nóng)保、交通等生活方面進行補貼。二是建立關(guān)愛老黨員長效機制。雖然黨員是只講奉獻不求回報的，但是人到老年后國家對他們的關(guān)愛可以增加他們的歸屬感和光榮感，起到穩(wěn)定人心的作用。可以由縣市牽頭建立老黨員關(guān)愛基金，以黨齡劃分補貼標準，一視同仁地對城鄉(xiāng)的老黨員進行補助。三是為黨員創(chuàng)業(yè)提供金融扶持。一般來說，農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)者多是具有一定素質(zhì)的中青年，這正是農(nóng)村黨員隊伍需要補充的“新鮮血液”。因此，可以通過為創(chuàng)業(yè)者提供貼息貸款等優(yōu)惠的金融政策，一方面吸引他們?nèi)朦h，另一方面助推他們淘到“第一桶金”。
4、權(quán)利上給予保護。現(xiàn)在很多基層干部都覺得自己不快樂、不幸福，整天憂心忡忡、提心吊膽，害怕出事情。有干部反映：問題沒有處理完，干部自己完了。關(guān)鍵問題是干部自身的權(quán)益得不到保障。因此，除了要在經(jīng)濟社、政治上、生活上關(guān)心、關(guān)懷基層干部外，還要在權(quán)利上給予保護。一是保障干部處理問題的權(quán)利，要干部承擔責任，要干部干事，就要讓干部有處理問題的權(quán)利，不能隨意的指責和批評；二是不能搞秋后算帳，在處理干部問題時，只能就事論事，建議不算歷史帳；三是黨的監(jiān)督部門，如紀委、監(jiān)督部門在調(diào)查干部時，一定要依法進行，注意保護干部的個人權(quán)利、保護干部的隱私，不能讓干部流汗又流淚。
（四）創(chuàng)新考核理念，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)方向
當前的黨員干部考核機制，存在重經(jīng)濟輕社會、重上級考察輕下級意見、部分考核指標剛性化、考核手段有限等不足。為此，我們建議轉(zhuǎn)變考核體系側(cè)重點，優(yōu)化考核手段，使考核機制與黨組織職能定位相適應(yīng)，與地方發(fā)展相協(xié)調(diào)，與民意相符合。
1、轉(zhuǎn)方向。當前的黨員干部考核體系，重經(jīng)濟指標而輕社會發(fā)展，與黨的職責功能不相適應(yīng)，與部分地方發(fā)展不相協(xié)調(diào)。為此，我們建議改革考核側(cè)重點，調(diào)整引導(dǎo)黨組織發(fā)展方向。具體而言有兩方面建議：一是與黨的核心功能相適應(yīng)，從注重經(jīng)濟增長指標向注重綜合性指標轉(zhuǎn)變。將社會發(fā)展、民生改善、政治民主、環(huán)境保護等納入到考核體系中，降低經(jīng)濟發(fā)展所占比重，減小招商引資任務(wù)。二是與地方發(fā)展相適應(yīng)，從全國“一刀切”向“因地制宜”轉(zhuǎn)變。各地區(qū)可以以縣為單位，進行主體功能劃分，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展條件賦予不同功能，根據(jù)功能發(fā)揮進行考核評價。如對于沒有經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以劃分為“環(huán)境保護區(qū)”，考核指標將側(cè)重于環(huán)境保護、民生改善等方面，破除“以GDP大小論英雄”的局面。
2、分類型。對于不同類型的黨員，應(yīng)有不同的考核監(jiān)督機制，使考核機制更具針對性。對于縣鄉(xiāng)干部，可以優(yōu)化“雙述雙評”機制。將縣干部的黨組織關(guān)系下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部黨組織關(guān)系下放到村一級。縣鄉(xiāng)干部向同級和下級黨組織述職，并由同級和下級黨組織對黨員干部進行評議。干部的績效工資、升遷根據(jù)評議結(jié)果來決定。在部分條件成熟的地區(qū)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記可以考慮由黨員代表進行直選和罷免。對于村干部，建立公開承諾機制、黨員評議機制和群眾評議機制。每年初，由村干部在黨員大會上向黨員承諾計劃要辦的事項，并在年終黨員大會上予以述職，由黨員和群眾予以監(jiān)督和評定。對于無職黨員，可以建立優(yōu)秀黨員評選機制。每年年終，召開黨員代表大會，根據(jù)黨員發(fā)揮自身模范帶頭作用的大小來評選一定數(shù)量的優(yōu)秀黨員，并予以獎勵。
3、出新招。一是變硬性指標為軟性激勵。我們建議逐步弱化計生、維穩(wěn)等“一票否決制度”，而以化解多少社會矛盾，解決多少群眾問題，辦了多少實事為評價標準，解決問題越多，考核得分越高。二是變必選為多選。建立“基本職能+自選職能”考核體系，即推廣1+X管理辦法，由縣級黨委將政策宣傳等確定為黨組織基本職能，讓村級黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委等根據(jù)自身特點，在基本職能外再選擇一項或多項“自選職能”，年初制定計劃報上級黨委審批，上級黨委根據(jù)黨組織的“基本職能+自選職能”來進行考核。三是運用新技術(shù)進行考評。如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級支部書記評價版塊，在網(wǎng)絡(luò)上公布各干部的工作計劃，工作進度等，由社會成員通過網(wǎng)絡(luò)方式進行評議。又如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委建立對村支書的短信評價機制，定期利用短信平臺向所轄各村的黨員發(fā)送手機短信息，公布黨員所在村村支部的工作開展情況，并由黨員回復(fù)短消息予以評價。
（五）堅持群眾路線，夯實黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)
全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，立黨為公、執(zhí)政為民是我們黨的本質(zhì)要求。“水能載舟亦能覆舟”，只有堅持走群眾路線，服務(wù)群眾、依靠群眾，以人民群眾的利益為重、以人民群眾的盼望為念，才能夯實和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
1、聯(lián)系群眾。一是減少大院高墻，與群眾“零距離”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少群眾表示，黨群關(guān)系的疏遠感來自于越來越多的豪華高墻大院的隔閡感。對此，我們建議建設(shè)開放式的行政大院，以標準化而非豪華化為目標修建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會大樓，這有利于展現(xiàn)黨的質(zhì)樸和親和的形象，拉近與群眾的距離。二是推行常態(tài)走訪，與群眾“零接觸”。將各地推行如“大走訪”、“三進三同”、“三萬”、“三送”等活動制度化，實行“干部貼牌簽到”制，監(jiān)督干部的走訪使其落實到位。在有條件的地區(qū)可以考慮實施干部下訪IC卡制度，做到每次下訪都有記錄，每次要求都有回應(yīng)。三是利用現(xiàn)代工具，與群眾“零時差”。基層黨組織可充分運用 “QQ群”、“微博”、“手機報”等現(xiàn)代化的傳播方式展示黨組織最新的工作進展、介紹新增的服務(wù)項目、普及科學(xué)常識以及送上節(jié)日的問候，實現(xiàn)聯(lián)系群眾的“全天候、全覆蓋”。通過這些方式解決“政不到戶”、“策不到人”的問題
2、引導(dǎo)群眾。群眾工作離不開群眾的積極參與。一是引導(dǎo)離職卸任的老同志發(fā)揮余熱。根據(jù)老黨員老干部工作經(jīng)驗豐富、群眾基礎(chǔ)扎實等特點和優(yōu)勢，積極為他們設(shè)崗定責，采取“一幫一”、“一幫幾”的方式，組織資歷深、精力足的老干部、老同志與年輕干部、后備干部、入黨積極分子結(jié)成對子，傳授工作經(jīng)驗，加強思想教育，促進健康成長。二是引導(dǎo)積極向上的群眾建功立業(yè)。結(jié)合“掛包幫”活動，發(fā)動作風優(yōu)良、踏實做事的干部深入一線，幫助群眾排憂解難，指導(dǎo)發(fā)展生產(chǎn)，以實際行動影響和帶動群眾積極投身新村建設(shè)。三是引導(dǎo)能推動發(fā)展的帶頭人做強產(chǎn)業(yè)。始終將產(chǎn)業(yè)大戶作為引領(lǐng)群眾致富的重要群體，適時給予信息、資金、技術(shù)等方面的幫助和扶持，引導(dǎo)他們做大做強產(chǎn)業(yè)，進一步帶動群眾脫貧致富。
3、服務(wù)群眾。黨對農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)的重點就是解決民生問題，解決民生問題的關(guān)鍵是為群眾提供公共服務(wù)。創(chuàng)新黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)體制，必須實現(xiàn)服務(wù)群眾的均等化與常態(tài)化，以服務(wù)促進領(lǐng)導(dǎo)、以服務(wù)強化領(lǐng)導(dǎo)。一是搭建服務(wù)平臺。可通過孵化、引進和重組等方式，引進社會組織、社會慈善力量以及半公益半盈利性質(zhì)的企業(yè)，搭建市場化、社會化的服務(wù)平臺，實現(xiàn)服務(wù)群眾的常態(tài)化。二是服務(wù)機構(gòu)進村。將干部的工作場所設(shè)在基層，設(shè)立村級服務(wù)站，承擔行政服務(wù)工作和村級公共服務(wù)、自我管理和黨員教育管理工作，為村民提供全方位、立體化的服務(wù)。三是黨員服務(wù)入戶。實行黨員干部輪流值班制，為村民提供便捷式服務(wù)；推行黨員干部包戶制度，每個黨員干部包10-20戶村民，積極主動為村民排憂解難。還要善于發(fā)揮無職黨員服務(wù)群眾的作用。通過設(shè)崗定責，設(shè)置形勢政策宣傳員、社情民意報告員、科普知識輔導(dǎo)員、致富信息傳遞員等崗位，引導(dǎo)他們爭做人民群眾的“主心骨”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村研究院
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