我國城鎮(zhèn)化發(fā)展受到諸多因素影響，也存在諸多問題。如果僅就城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化，就可能陷入頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的窘境。鑒于此，本文擬從以下四個方面探討城鎮(zhèn)化發(fā)展的誤區(qū)。
一、理論預(yù)設(shè)誤區(qū)：城鄉(xiāng)二元分隔下的城鎮(zhèn)化實踐
一般地看，“化”，意味著從A狀態(tài)“化”為B狀態(tài)。這意味著，A、B兩個狀態(tài)即便不是對立的，也是分離的。那么，城鎮(zhèn)化這個概念就暗含著城市和鄉(xiāng)村的分離，而這種分離的本質(zhì)就是市民和農(nóng)民的劃分。
1．中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的緣起
20世紀50年代，我國開始了規(guī)模宏大的社會主義探索。為在中國這個農(nóng)業(yè)大國盡快實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化，國家逐步確立了計劃經(jīng)濟體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正是這一體制中的重要構(gòu)成。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實施手段，是在全國范圍內(nèi)推行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，即以居民所從事產(chǎn)業(yè)的差異性為標準劃分農(nóng)業(yè)戶口與城市戶口。這種城鄉(xiāng)二元劃分，并非在經(jīng)濟社會發(fā)展后，傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門的自然分離，而是依靠政府強力推動。這種行政推動導(dǎo)致城鄉(xiāng)劃分的一刀切，并形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和相應(yīng)體制，無法與當(dāng)時的經(jīng)濟社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。此外，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)為現(xiàn)代工業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門之間的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，還衍生出城市社會與鄉(xiāng)村社會的二元社會結(jié)構(gòu)。也就是說，農(nóng)村與城市的分離及二元化，是全方位的。由此導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)、落后農(nóng)村與先進城市之間的“雙二元結(jié)構(gòu)”。
2．二元體制下我國城鄉(xiāng)居民身份差異明顯，職業(yè)變動彈性大
在中國，農(nóng)民和市民都是一種身份，二者的差異是身份差異。當(dāng)代西方國家也有農(nóng)民、工人、醫(yī)生、教師、律師等，但是，這些都只是職業(yè)差異，而絕非身份差異。但在中國，這些群體不僅是職業(yè)差異，同時也是身份差異。城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民享受的待遇也完全不一樣，陸學(xué)藝稱此為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”。在某種意義上，這種身份差異甚至是幾千年封建等級制度的殘余。瞿同祖將中國古代社會概括為“法律不僅明文規(guī)定生活方式因社會和法律身份不同而有差異，更重要的是不同身份的人在法律上的待遇不同”。這一概括經(jīng)過適當(dāng)修改，似乎也適用于城鄉(xiāng)二元社會。
改革開放至今，國家逐步放寬了農(nóng)民進城務(wù)工的條件限制，農(nóng)村大量的“農(nóng)業(yè)零值勞動力”紛紛涌向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)或服務(wù)業(yè)。進城農(nóng)民獲得了一種新的、非制度化的，但又最真實和最重要的身份——農(nóng)民工，一種扭曲卻又真實存在的生產(chǎn)狀態(tài)和身份狀態(tài)。一方面，農(nóng)民工在法律和制度上是農(nóng)民，因為他們屬于農(nóng)業(yè)戶口。另一方面，農(nóng)業(yè)日漸成為副業(yè)，而工業(yè)和城市服務(wù)業(yè)成為他們的主業(yè)，這使他們越來越不像農(nóng)民，因為許多農(nóng)民工二代根本不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民工身份，積極地看，它使得農(nóng)民工可以在農(nóng)民與工人兩種身份之間自由切換，享有較大身份彈性；消極地講，農(nóng)民工身份具有巨大的不確定性，回農(nóng)村不愿意，到城市又無法安居樂業(yè)，廣大農(nóng)民工無法為自己的人生進行明確定位和規(guī)劃，進而無法將自己的整個人生資本進行長遠的規(guī)劃和投資，也就無法充分發(fā)揮其社會效應(yīng)。
3．城鄉(xiāng)二元向一元轉(zhuǎn)換的不徹底性不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展
20世紀80年代以來，國家陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、放寬農(nóng)民戶籍、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策，旨在逐步縮小城鄉(xiāng)居民的待遇差別。可見，國家致力于從體制機制層面破除城鄉(xiāng)二元，實現(xiàn)向城鄉(xiāng)一元轉(zhuǎn)換，但這只是抓住了二元體制呈現(xiàn)出的矛盾表象，而未能真正觸及其矛盾內(nèi)核——城鄉(xiāng)居民待遇均等化。
當(dāng)前，我國仍處于城鄉(xiāng)二元分割體制之下，這給學(xué)術(shù)研究、政策制定和制度實施都造成了嚴重的思維慣性。在討論如何解決“三農(nóng)”問題時，人們總是以城鄉(xiāng)二元為預(yù)設(shè)，將城市視作先進的，認為城市是用來“化”農(nóng)村的。但是，這一預(yù)設(shè)并不可靠，發(fā)達國家后工業(yè)化可以給我們許多參考和借鑒。在當(dāng)今歐美發(fā)達國家，與其說城鎮(zhèn)化已經(jīng)完成，不如說開始了新的一波城鎮(zhèn)農(nóng)村化。許多工業(yè)零散地分布在小鎮(zhèn)甚至鄉(xiāng)間，上層人士日益追求鄉(xiāng)村生活。而居住在大城市中心的，恰恰是普羅大眾。需要說明的是，當(dāng)代新型工業(yè)化日益呈現(xiàn)出取代傳統(tǒng)工業(yè)化的趨勢，以高科技為基礎(chǔ)的新型工業(yè)突破了大量集中勞動力、土地等生產(chǎn)要素的限制，使工業(yè)的分布更加自由，從而弱化了城市和鄉(xiāng)村的差異。在此背景下，如果繼續(xù)堅持以城市“化”農(nóng)村的預(yù)設(shè)，有可能錯失我國跨越式發(fā)展的良機。為什么？因為，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)具備相當(dāng)雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)、規(guī)模和技術(shù)，對于大多數(shù)企業(yè)而言，我國的信息技術(shù)能夠足以支持他們的生產(chǎn)尤其是信息交流，加之工業(yè)生產(chǎn)不斷細化與交通網(wǎng)絡(luò)的日益發(fā)達，這些都為新型工業(yè)突破空間限制創(chuàng)造了重要條件。這意味著，若繼續(xù)單方面強調(diào)以城市“化”農(nóng)村，很可能錯失我國產(chǎn)業(yè)跨越式升級、農(nóng)村和城市跨越式發(fā)展的良機。
二、發(fā)展規(guī)劃誤區(qū)：缺乏身份轉(zhuǎn)換后的長遠規(guī)劃
從人類歷史長河看，多數(shù)國家的城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，屬于自然城鎮(zhèn)化。與此不同，中國的城鎮(zhèn)化則是政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。誰主導(dǎo)，誰負責(zé)。在如此城鎮(zhèn)化下，政府應(yīng)為被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民負責(zé)。雖然這種負責(zé)不是包攬兜底，但為被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民提供發(fā)展規(guī)劃和基本保障，是政府的政治責(zé)任。因此，農(nóng)民進城之后怎么辦？成為了政府、學(xué)界和整個社會不得不思考的重大問題。
1．城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中的“人”與“物”
關(guān)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃誤區(qū)，無論在理論層面還是實踐層面，都對之缺乏關(guān)注。目前關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的討論主要集中在兩個方面：一是“人的城鎮(zhèn)化”表現(xiàn)為重“表象”輕“實質(zhì)”。當(dāng)前，多數(shù)國家通常將城鎮(zhèn)人口數(shù)量作為衡量城鎮(zhèn)化水平的重要指標，因而中國不少地區(qū)在不尊重農(nóng)村居民意愿前提下，不惜違規(guī)操作使農(nóng)民被“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。然而，人口在物理空間上向城鎮(zhèn)聚合，只是城鎮(zhèn)化的表征之一。真正的城鎮(zhèn)化，除了人口聚集外，更要堅持以發(fā)展生產(chǎn)力為基礎(chǔ)前提，以聚集現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素為重要保障，以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式為有力支撐，以增強社會交往能力與文化適應(yīng)性為目標導(dǎo)向。二是“物的城鎮(zhèn)化”表現(xiàn)為重“數(shù)量”輕“質(zhì)量”。大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口后，需要增強城市系統(tǒng)的承載能力以滿足其生產(chǎn)生活需求。這就要求城鎮(zhèn)建設(shè)要堅持數(shù)量與質(zhì)量并舉，但在實踐層面，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟運行、社會管理、環(huán)境優(yōu)化等方面都未能協(xié)同跟進，只是在形式上將農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，至于農(nóng)民進城后的發(fā)展規(guī)劃更是無從談及。
2．政府應(yīng)為行政主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化承擔(dān)規(guī)劃責(zé)任
在自然城鎮(zhèn)化中，農(nóng)民成為市民，是零星、分散的個體行為選擇，這是農(nóng)民基于對在農(nóng)村和城市生活與發(fā)展進行全面權(quán)衡后做出的理性選擇。雖然農(nóng)民的理性是有限的，但他們總會做一些“成本-—收益”分析，尤其會對進城后的發(fā)展機遇和生活風(fēng)險進行評估。盡管這種評估是非專業(yè)的，也可能欠科學(xué)，但總比在政府主導(dǎo)下隨大流更可靠。此外，在自然城鎮(zhèn)化中，進城是個體自愿的選擇，個人對自己的行為負責(zé)，所以，即便進城后的生活和發(fā)展不及從前，他也無法歸咎于政府。但是，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化則不同，新的市民有理由將生活不如意的責(zé)任歸咎于政府。因此，沒有后續(xù)發(fā)展規(guī)劃的城鎮(zhèn)化，有極大的盲目性和后遺癥。
三、價值導(dǎo)向誤區(qū)：以城鎮(zhèn)化為手段提振疲軟經(jīng)濟
將城鎮(zhèn)化作為提振經(jīng)濟的短期措施，這是不當(dāng)?shù)摹ｋm然城鎮(zhèn)化有促進經(jīng)濟增長的功能，但城鎮(zhèn)化不只是一個產(chǎn)業(yè)，甚至不僅是多個產(chǎn)業(yè)，而是綜合、復(fù)雜、全面的社會轉(zhuǎn)型。僅將城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟增長新熱點，是對城鎮(zhèn)化功能的大幅貶低。
1．由斯蒂格利茨關(guān)于中國城鎮(zhèn)化言論引發(fā)的思考
斯蒂格利茨曾說：“中國的城市化將是區(qū)域經(jīng)濟增長的火車頭，同時也將是中國在新世紀里面臨的第一大挑戰(zhàn)。”有人抓住斯蒂格利茨提及的經(jīng)濟“火車頭”，力圖將城鎮(zhèn)化作為推動經(jīng)濟增長的熱點，卻忽略了“第一大挑戰(zhàn)”。為什么城鎮(zhèn)化既是火車頭又是挑戰(zhàn)？因為城鎮(zhèn)化不是一個產(chǎn)業(yè)，甚至不是多個產(chǎn)業(yè)，而是綜合、復(fù)雜、全面的社會轉(zhuǎn)型。如果只看到城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟“火車頭”價值，而漠視其挑戰(zhàn)性，只顧一端而不及其余，后果會很嚴重。不可否認，城鎮(zhèn)化具有推動經(jīng)濟的功能，但是，城鎮(zhèn)化遠不只有經(jīng)濟功能，還有政治功能、文化功能、社會功能等多種功能，因而，應(yīng)科學(xué)衡量城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟功能在諸多功能中的權(quán)重，且城鎮(zhèn)化的諸多功能的權(quán)重不是固定的，而是動態(tài)的，必須遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律，不要刻意放大或縮小城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟功能，可以此來解釋“第一大挑戰(zhàn)”。
2．以城鎮(zhèn)化為手段提振經(jīng)濟增速是價值導(dǎo)向誤區(qū)
有觀點認為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展機遇可以促進中國經(jīng)濟保持長時間的中高速增長，但是，這種考慮無法回避如下幾點：第一，如果將城鎮(zhèn)化作為提振疲軟經(jīng)濟的重要手段，那么，城鎮(zhèn)化完畢后，又靠什么提振經(jīng)濟？因此，這種考慮即便不是殺雞取卵，也是寅吃卯糧。第二，如此考量下的城鎮(zhèn)化，仍然是粗放式的經(jīng)濟增長思維，屬于做大而不是做強，無法直接促進產(chǎn)業(yè)升級。甚至，即便表面的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)了，獲得了短期收益，若被城鎮(zhèn)化的農(nóng)民無法獲得市民待遇，或者即便獲得了市民待遇，但由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不成功，經(jīng)濟增長乏力，也容易陷入中等收入陷阱，市民生活水平?jīng)]有達到合理水平，反而會導(dǎo)致更多的城市病，甚至造成社會不穩(wěn)定。
四、產(chǎn)業(yè)布局誤區(qū)：城鄉(xiāng)問題的關(guān)鍵癥結(jié)
20世紀50年代以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是通過計劃經(jīng)濟和戶籍制度，最終以產(chǎn)業(yè)布局來實現(xiàn)。由于絕大多數(shù)工業(yè)和先進產(chǎn)業(yè)都集中在大中城市，大中城市聚集了各種稀缺的高端資源，從而使城鄉(xiāng)呈現(xiàn)為兩種差異巨大的社會，城市對農(nóng)村具有絕對的優(yōu)越性。在這種情形下，農(nóng)民極其渴望成為工人或城鎮(zhèn)居民。20世紀80年代以來，城市集中的人口越來越多，而城市本來的規(guī)劃根本沒有考慮這些農(nóng)民工的需求，以致出現(xiàn)了城市病，并且越來越嚴重。
1．產(chǎn)業(yè)分布失衡是城鄉(xiāng)問題的關(guān)鍵癥結(jié)
要解決中國城鄉(xiāng)問題，關(guān)鍵在于縮小城鄉(xiāng)差別。縮小城鄉(xiāng)差別的關(guān)鍵，又在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。中華人民共和國成立初期，要在落后的農(nóng)業(yè)國迅速實現(xiàn)工業(yè)化，而將工業(yè)及其他主要產(chǎn)業(yè)集中于大中城市，尚有相當(dāng)合理性。但如前所論，在當(dāng)代高科技條件下，隨著交通網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)的迅速發(fā)展和分工的日益細化，以前集中于城市的某些資源可以以很低的成本分布到鄉(xiāng)村，新型工業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移已具備較完備條件。在可預(yù)見的未來，新型工業(yè)化對空間的突破，很可能使傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，超越大城市。這本是解決“三農(nóng)”問題，甚至實現(xiàn)國家全面協(xié)調(diào)、健康持續(xù)且跨越式發(fā)展的大好時機，但是，政府缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)和政策鼓勵，產(chǎn)業(yè)布局仍然大幅向大中城市集中，使各種高端資源也大幅向大中城市匯集，造成產(chǎn)業(yè)分布極不均勻，城市病越來越嚴重，農(nóng)村越來越蕭條。
2．產(chǎn)業(yè)布局失衡加大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距
在今天的中國農(nóng)村，教育和醫(yī)療兩大基礎(chǔ)公共服務(wù)遠遠不如城市。只有這兩個問題解決了，農(nóng)村的生活環(huán)境和水平才可能達到甚至超過城市。但是，優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源不可能無條件到達農(nóng)村，因為這些資源本身是一種投資。這些資源投放在農(nóng)村要獲得合理的回報，就需要農(nóng)村具有足夠的消費能力。如果農(nóng)民就近就業(yè)不充分，實際在農(nóng)村生活的人就會大大少于戶籍統(tǒng)計的農(nóng)村人口，農(nóng)村的消費能力也隨之下降。顯然，優(yōu)質(zhì)的教育與醫(yī)療資源在農(nóng)村地區(qū)的回報率就會很低，就不會遵循市場機制而到農(nóng)村地區(qū)尋找市場。因此，要縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，需要從產(chǎn)業(yè)布局層面著力。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《思想戰(zhàn)線》
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