國外農(nóng)村金融立法的特點
盡管各國的農(nóng)村金融制度都是根據(jù)其自身的國情尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)展情況、金融業(yè)的市場化狀況等而在具體規(guī)定上有所差異，但因為農(nóng)村金融本身的特性使然，國外發(fā)達國家的農(nóng)村金融立法體現(xiàn)以下幾個特點：
（一）法治性，以法律來規(guī)范和保障農(nóng)村金融。通過考察美國、英國、法國、日本的農(nóng)村金融制度，無一例外的以立法形式對農(nóng)村金融進行規(guī)范。如美國自政府開始介入農(nóng)村金融之時，作為其政府行為的合法性依據(jù)，于1916年制定了《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》。英國農(nóng)村金融立法始于19世紀末至20世紀初，國家頒布《土地改良法》和《小農(nóng)地法》。早在19世紀，法國就頒布了《土地銀行法》，以通過建立農(nóng)村金融法制來促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。日本在1900年就出臺了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。
（二）區(qū)別性，建設(shè)綜合的農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)。縱觀各主要國家的農(nóng)村金融制度，可能在模式上有所區(qū)別，如美國是集中大農(nóng)業(yè)的模式，日本是農(nóng)協(xié)模式，法國重視政策主導，但農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)都綜合采用政策性金融和合作金融、商業(yè)金融。如即使是商業(yè)金融最為發(fā)達，重視自由化的美國，在經(jīng)濟危機后也非常重視構(gòu)建政策性金融和合作金融；日本和法國也都構(gòu)建系統(tǒng)的政策性和合作金融制度。1.區(qū)別性首先體現(xiàn)為分別立法。如美國有《聯(lián)邦農(nóng)場信貸法》和《聯(lián)邦信用合作社法》，分別根據(jù)兩個法案建立了政策性銀行體系和信用合作社體系。英國也有專門的信用合作社法案。日本則針對農(nóng)協(xié)出臺了大量的配套法規(guī)。農(nóng)業(yè)保險方面，考察的各個國家也有專門的立法，區(qū)別于一般的商業(yè)保險予以規(guī)定。2.區(qū)別性還體現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)村需求采取不同的金融策略。此外，在市場準入和金融監(jiān)管、信用體系等方面，各國對于政策金融、合作金融和商業(yè)金融都會有所區(qū)別。
（三）政策性，明確政府的引導和財政扶持。農(nóng)村金融的高風險、低收益，以及農(nóng)村信用形式與商業(yè)活動相比也存在差異，使得商業(yè)金融一般不愿意介入或者僅按照效益優(yōu)先選擇性地提供金融產(chǎn)品。農(nóng)村金融市場供給不足，農(nóng)村的金融需求得不到滿足。要促進農(nóng)村金融繁榮、實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，政府就需要進行干預。在調(diào)控的手段上，多采取政策引導和財政扶持的方式。如各國都通過政策性銀行的方式提供低息貸款，彌補金融市場空白，對于合作金融都有財政和稅收的鼓勵政策。如美國為鼓勵合作社銀行的發(fā)展，在聯(lián)邦信用法案中明確規(guī)定其為非盈利性的合作互助組織，免征聯(lián)邦所得稅，且對其社員的受益也免征個人所得稅。英國對信用社的利息收入免稅。日本對農(nóng)協(xié)有大量的財政資金支持。農(nóng)業(yè)保險方面同樣體現(xiàn)了較強的政府引導和扶持特點。
（四）合作性，鼓勵共同參與和發(fā)展。農(nóng)村金融法律制度的合作性根源于農(nóng)村合作金融的內(nèi)生性和有效性。首先合作制能克服信息不對稱所帶來的監(jiān)管成本以及信用風險。其次，合作制更符合農(nóng)村社會的形態(tài)。合作金融組織與其成員之間既是借貸關(guān)系又是風險共擔、利益共享的合作關(guān)系。基于此，體現(xiàn)在農(nóng)村金融法制化的國際實踐中，各國都把合作制作為農(nóng)村金融法律制度的基礎(chǔ)，在制度設(shè)計上注重導引合作機制，激勵并促進農(nóng)村合作金融的有效發(fā)展。
（五）有限性和有效性，合理處理政府與市場的關(guān)系。如美國的政策性農(nóng)村金融建立前期都是政府出資，發(fā)展起來之后，政府資金退出，在農(nóng)業(yè)保險方面，在經(jīng)過政府的引導政策，商業(yè)保險機構(gòu)能夠提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品后，政府隨之退出。
對我國農(nóng)村金融立法的啟示
（一）明確政府支持的方式與途徑
政府的支持是各國建立農(nóng)村金融制度的普遍做法。一是直接出資支持，如美國聯(lián)邦土地銀行主要由政府出資發(fā)起成立，日本農(nóng)林漁業(yè)所需的長期資金主要來源于日本政府的有償撥付。二是在財政稅收等方面給予優(yōu)惠措施，如美國對信用社不征收營業(yè)稅和所得稅；三是政府提供擔保幫助籌集資金；四是實行有差別的存款準備金制度，日本農(nóng)村金融機構(gòu)上交的存款準備金比例均低于城市商業(yè)銀行上交的比例，美國的信用社可免交存款準備金。五是實行利息補貼、損失補償。美國和日本對農(nóng)業(yè)貸款普遍實行貼息制度。
（二）堅持農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村合作金融和農(nóng)村商業(yè)性金融等多元主體共同發(fā)展
發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，農(nóng)村合作性金融和商業(yè)性金融的發(fā)展需要政策性金融的長期引導、扶持和配合。以法律的形式穩(wěn)定規(guī)范農(nóng)村政策性金融機構(gòu)的性質(zhì)、地位、功能、經(jīng)營目標、業(yè)務范圍等，明確界定其與政府、財政、中央銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與外部主體的關(guān)系，以正常穩(wěn)定地發(fā)揮農(nóng)村政策性金融誘導培育功能。要立足于法制建設(shè)與政策設(shè)計的有效配合，充分發(fā)揮政策性金融的窗口效應和引導作用，鼓勵民間資本進入農(nóng)村金融市場，逐步培育新型農(nóng)村金融機構(gòu)等新興市場力量的成長，進而推動農(nóng)村金融發(fā)展環(huán)境的根本改變。
與此同時，農(nóng)村合作性金融的發(fā)展，必須依法強化法人治理結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換內(nèi)部經(jīng)營機制，使農(nóng)村合作金融成為名副其實的合作金融組織，真正體現(xiàn)為社區(qū)服務、為社員服務的宗旨。
（三）合理設(shè)計農(nóng)村金融組織法律制度
合理的金融組織法律制度不僅是防范金融組織風險、提高金融服務效率的基礎(chǔ)和前提，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的重要保證。通過域外考察和理論分析,可以發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家農(nóng)地金融、合作金融與政策性金融的立法嫁接機制,運用“三位一體化”的分析框架,將有助于整合我國農(nóng)村信用合作社、資金互助社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等現(xiàn)有資源，優(yōu)化我國農(nóng)地金融組織體系的構(gòu)建和風險分擔機制的設(shè)計。
（四）建立農(nóng)村金融市場準入制度,規(guī)范農(nóng)村金融市場的經(jīng)營行為
我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)的設(shè)立原則是核準主義,抑制了農(nóng)村金融新政“寬準入”制度效應的發(fā)揮。我國可以借鑒國外經(jīng)驗，并結(jié)合實際，對不同的農(nóng)村金融機構(gòu)實行不同的設(shè)立原則。現(xiàn)行農(nóng)村金融機構(gòu)市場準入制度對非銀行資本入股商業(yè)性金融機構(gòu)存在一些歧視性限制，產(chǎn)生一些消極效果。消除對非銀行資本的歧視，應當建立與隨之而來的風險相對應的化解機制，即建立主體資格限制機制、差異化的最低資本額制度、關(guān)聯(lián)貸款控制機制、商業(yè)銀行向農(nóng)村金融機構(gòu)的融資機制、創(chuàng)新監(jiān)管機制以及農(nóng)村金融機構(gòu)富余資金流出限制機制等。
（五）保障農(nóng)村金融市場的監(jiān)管
在農(nóng)村金融監(jiān)管制度的設(shè)計上要按照因地制宜、區(qū)別對待的原則，建立一套符合農(nóng)村經(jīng)濟運行規(guī)律，增加有效金融供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟市場發(fā)展的監(jiān)管制度。改變現(xiàn)行“大一統(tǒng)”金融監(jiān)管模式，變自上而下、標準統(tǒng)一的監(jiān)管模式為分類指導、差別監(jiān)管的模式。
（六）農(nóng)業(yè)保險法律制度
國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的實踐證明，作為農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展的保障，農(nóng)業(yè)保險是準公共物品，對相關(guān)法律法規(guī)具有很強的依賴性，法律法規(guī)的制訂與完善是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的前提和保障。應明確農(nóng)業(yè)保險的保障性及其在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、保險機構(gòu)和運行方式；明確政府的職能作用，農(nóng)民的參與方式等，為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供法律依據(jù)和制度保障。
本文系全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會承擔的農(nóng)業(yè)部軟科學專題“農(nóng)村金融立法研究”階段性研究成果
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報 2016年4月9日
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