原題：從管理到治理:基層社會網(wǎng)格化管理的挑戰(zhàn)與變革
摘要：基層社會網(wǎng)格化管理興起于公共管理難題、基層維穩(wěn)壓力、管理技術(shù)革新等綜合推動，并體現(xiàn)為劃分單元網(wǎng)格、配備管理團隊、編碼城市部件、理順管理體制等做法。治理理論興起給基層社會網(wǎng)格化管理帶來治理理念、治理主體、治理方式、治理過程的多元挑戰(zhàn)，而多元主體出現(xiàn)、社會組織發(fā)展、公民意識覺醒，以及政府管理困局又為治理轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實條件。實現(xiàn)治理理念的服務(wù)化、治理主體的多元化、治理方式的協(xié)作化、治理機制的參與化是促進基層社會網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型的必由之路。
關(guān)鍵詞：基層社會；網(wǎng)格化管理；治理；挑戰(zhàn)；變革
一、基層社會網(wǎng)格化管理興起的緣由及其主要做法
（一）基層社會網(wǎng)格化管理興起的緣由
所謂網(wǎng)格化管理，即是指“運用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以城市部件、事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過城市網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式。”[③]2004年，北京市東城區(qū)率先啟動了基層社會網(wǎng)格化管理實踐，并取得了突出的成效，隨后網(wǎng)格化管理便被作為基層社會管理創(chuàng)新的一種模式在全國進行推廣。基層社會網(wǎng)格化管理實踐普遍興起的原因可以從以下三方面探尋。
第一，現(xiàn)代社會中日益復(fù)雜的管理難題，為實施網(wǎng)格化管理提供了現(xiàn)實需要。在現(xiàn)代社會，基層社會面臨著越來越多的公共管理難題。一方面，基層社會的公共管理任務(wù)日趨復(fù)雜化，公共事務(wù)管理越來越依賴于管理責(zé)任的清晰明確與管理部門間的整體協(xié)作，而傳統(tǒng)管理體制責(zé)任分工不明、缺乏協(xié)作性。另一方面，基層社會管理過程中突發(fā)事件增多、公共危機頻發(fā)，而傳統(tǒng)管理體制過于偏重靜態(tài)管控和被動管理，難以應(yīng)付公共危機的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。鑒于此，在基層社會網(wǎng)格化管理實踐中，管理者采用城市部件管理法、萬米單元格管理法將特定區(qū)域劃分為網(wǎng)格單元，以明確管轄的區(qū)域范圍以及管理者的具體責(zé)任，進而為實現(xiàn)精細化管理創(chuàng)造條件。與此同時，管理者還采用城市事件管理法明確特定事件的應(yīng)急處置流程，并采用相關(guān)管理部門聯(lián)動的方式實現(xiàn)管理資源共享，從而變被動應(yīng)付為主動疏導(dǎo)，有效地化解了城市公共管理中的危機與沖突。
第二，壓力型體制下基層社會的維穩(wěn)壓力，為實施網(wǎng)格化管理提供了現(xiàn)實動因。基層社會管理中各類公共危機事件層出不窮，群體性事件易發(fā)多發(fā)。根據(jù)2014年中國社會科學(xué)院數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：2001年至2013年爆發(fā)的群體性事件中百人以上規(guī)模有871起，其中2010年至2012年爆發(fā)占到了百人以上群體性事件總數(shù)的62.4%。[④]為了有效化解基層社會的矛盾沖突，“構(gòu)建和諧社會”被逐步上升為一種國家戰(zhàn)略。在壓力型體制下，國家通過層層量化任務(wù)和明確考核指標的形式分攤“維穩(wěn)”任務(wù)，基層社會面臨著前所未有的維穩(wěn)壓力。于是，基層社會網(wǎng)格化管理實踐之初便緊緊融入了“維穩(wěn)”目標，通過明確職責(zé)權(quán)限和行政隸屬關(guān)系來加強組織領(lǐng)導(dǎo)和精細管控，落實管理責(zé)任、細分任務(wù)指標，并指派專門網(wǎng)格員去主動發(fā)現(xiàn)問題和采取疏導(dǎo)措施，從而找到了一種化解基層社會矛盾沖突的有效手段。
第三，現(xiàn)代數(shù)字管理技術(shù)的不斷革新，為實施網(wǎng)格化管理提供了技術(shù)支撐。伴隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)悄然來臨。在大數(shù)據(jù)時代背景下，基層社會網(wǎng)格化管理更加注重現(xiàn)代信息技術(shù)的運用，并將其作為網(wǎng)格單元設(shè)計與公共事務(wù)編碼的技術(shù)支撐，在此基礎(chǔ)上厘清每個人的責(zé)任分工和職責(zé)權(quán)限，為實施精細化管理奠定基礎(chǔ)；另一方面，在基層社會網(wǎng)格化管理實踐中，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為信息收集和事件監(jiān)督處置有效地銜接起來，從而簡化基層社會中公共事件的應(yīng)急處理流程，提高公共危機處置的主動性和有效性。毫無疑問，現(xiàn)代信息技術(shù)的革新使得基層社會網(wǎng)格化管理過程中管理思維發(fā)生了劇烈變革，并為基層社會實施網(wǎng)格化管理提供了先進的管理技術(shù)。
（二）基層社會網(wǎng)格化管理的主要做法
在基層社會網(wǎng)格化管理實踐中，各地立足實際進行了多樣化的實踐探索，梳理各地網(wǎng)格化管理實踐的基本做法，大體包括以下四方面。
第一，合理劃分單元網(wǎng)格，明確責(zé)任區(qū)域和職責(zé)分工。合理劃分社會管理的單元網(wǎng)格是有效實施網(wǎng)格化社會管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社會單元網(wǎng)格是基層社會管理過程中根據(jù)當?shù)厣鐣芾磉^程中的轄區(qū)范圍、人口分布、集散程度等綜合情況而重新劃定的管理單元區(qū)域。例如，北京市東城區(qū)采用“萬米單元網(wǎng)格管理法”劃定社區(qū)單元網(wǎng)格，即以一萬米為基本單元重新劃分管理區(qū)域，將全區(qū)25.38平方公里的區(qū)域重新劃分為1652個網(wǎng)格單元，并實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫資源、管理資源以及信息資源的系統(tǒng)整合與充分共享。通過建立“橫向到邊、縱向到底”的基層社會單元網(wǎng)格，實現(xiàn)基層社會管理的無縫隙全覆蓋，為實施精細化管理奠定基礎(chǔ)。
第二，合理配備網(wǎng)格管理人員，打造高效化的管理團隊。單元網(wǎng)格的劃定僅僅是開展網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，網(wǎng)格化管理順利實施的重中之重還是管理團隊的建設(shè)。北京市東城區(qū)在合理劃定網(wǎng)格單元的基礎(chǔ)上，為每個網(wǎng)格都配備了以政府行政力量為主導(dǎo)的七類網(wǎng)格管理人員，即“網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格司法工作者、網(wǎng)格消防員。”[⑤]各類網(wǎng)格管理人員均經(jīng)過嚴格的篩選和招聘，網(wǎng)格管理人員間通力協(xié)作，初步形成了“一格多員、一員多能”的管理人才隊伍格局。通過精心挑選與合理搭配網(wǎng)格管理人員，不斷打造高素質(zhì)、高效率、高水平的人才管理隊伍，為網(wǎng)格化社會管理的高效運作提供充足的人才保證。
第三，精細化編碼城市部件，建立翔實的信息數(shù)據(jù)庫。在基層社會網(wǎng)格化管理過程中，翔實豐富的信息數(shù)據(jù)庫是基層社會網(wǎng)格化管理的技術(shù)支撐。北京市東城區(qū)充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，采用“城市部件管理法”對城市管理對象進行拉網(wǎng)式調(diào)查，并進行詳細的標準編碼，最終建構(gòu)起“相互關(guān)聯(lián)的7大類、32小類、170項信息，2043項指標項的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫群，通過與地理信息系統(tǒng)的無縫銜接，實現(xiàn)了‘人進戶，戶進房，房進網(wǎng)格，網(wǎng)格進圖’。”[⑥]舟山市則致力于打造一個功能完備的管理信息服務(wù)系統(tǒng)，涵蓋“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、服務(wù)辦事、短信互動、工作交流和管理系統(tǒng)五個模塊。”[⑦]精細化的編碼城市部件為開展基層社會網(wǎng)格化管理提供了評判指標，而功能完備的信息服務(wù)系統(tǒng)又為基層社會網(wǎng)格化管理提供了重要載體。
第四，創(chuàng)設(shè)網(wǎng)格化管理體制，優(yōu)化基層社會管理流程。理順管理體制是實施網(wǎng)格化社會管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化基層社會管理的服務(wù)流程是實施網(wǎng)格化社會管理的應(yīng)有之義。北京市東城區(qū)分別建立了“區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會、網(wǎng)格單元”四級管理層級，以及“區(qū)級綜合指揮中心、街道分中心、社區(qū)工作站”等三級信息化平臺，不斷理順城市管理的體制機制，順利實現(xiàn)管理重心下移。與此同時，東城區(qū)還建立起“城市管理監(jiān)督中心”和“城市管理調(diào)度指揮中心”，并逐步建立起了“發(fā)現(xiàn)上報——指揮派遣——處置反饋——任務(wù)核查——評價考核——結(jié)單歸檔”[⑧]的閉環(huán)事件處置辦法。通過不斷優(yōu)化網(wǎng)格化管理的體制機制和管理流程，為開展基層社會網(wǎng)格化管理提供了重要保障。
二、治理視域下基層社會網(wǎng)格化管理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
1995年全球治理委員會界定的治理概念較具代表性，它認為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”[⑨]可見，治理更加強調(diào)治理目標的服務(wù)性、主體的多元化、治理方式的協(xié)作性、治理過程的參與性，而這也都給基層社會網(wǎng)格化管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。
（一）治理目標的挑戰(zhàn)：貫徹“服務(wù)導(dǎo)向”而非強調(diào)“管控思維”
在基層社會網(wǎng)格化管理過程中，無論是網(wǎng)格化管理的組織層級設(shè)計、政府組織的職能機構(gòu)下派、亦或是信息技術(shù)的監(jiān)控手段革新，其背后都帶有暗藏著“維穩(wěn)”的隱性目標與“管控”的行為邏輯。在現(xiàn)有網(wǎng)格化管理實踐過程中，不少地區(qū)仍然延續(xù)著“區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格”等科層化的行政層級設(shè)計和指令性的管理方式，政府組織在基層社會網(wǎng)格化管理中仍然占據(jù)著絕對主導(dǎo)地位。與此同時，基層政府通過下派管理人員和職能機構(gòu)的方式將“權(quán)力之手”下沉，以便更為準確及時地監(jiān)控和化解社會矛盾沖突。
在治理與善治的理念下，政府理應(yīng)秉持“以人為本”的人文情懷和“服務(wù)社會”的價值取向，積極促成政府與公民間的良性合作與和諧互動，努力實現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化和社會的公平正義。可以說，治理的終極價值是“服務(wù)”而非“管控”。然而，在基層社會網(wǎng)格化管理實踐過程中，由于缺乏“以人為本”的人文關(guān)懷和“服務(wù)為本”的價值追求，基層政府沒有能超越全能型政府時期“行政管控”的窠臼，沒有完全脫離“自上而下”的管理邏輯。此外，由于對工具理性和效率至上的片面追求，現(xiàn)代信息技術(shù)幾近淪為地方政府加強基層監(jiān)控、維護社會穩(wěn)定的工具，并沒有真正服務(wù)于社會民眾的差異化需求。
（二）治理主體的挑戰(zhàn)：強調(diào)“多元主體”而非僅靠“單一政府”
在基層社會網(wǎng)格化管理實踐中，各地區(qū)較為普遍地“區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格”的行政層級管理體制，社會組織發(fā)育遲緩、公民參與略顯不足，基層社會的獨立性、自治性嚴重缺失。單元網(wǎng)格僅僅是按照某種需要重新整合的區(qū)域單位，實質(zhì)上是基層政府社會管理職能的進一步延伸和拓展，網(wǎng)格單元負責(zé)人員仍然以政府組織的行政力量為主，領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)民警、黨員代表占據(jù)著網(wǎng)格化管理的管理崗位，并執(zhí)行基層政府的行政指令、履行政府的管理職能。
在治理的語境下，公共事務(wù)治理的主體趨向多元化，它強調(diào)權(quán)威的來源不再局限于政府組織這個“單一中心”，而是一個來自政府又不局限于政府的，包括公共機構(gòu)、私人機構(gòu)，以及公共與私人合作機構(gòu)在內(nèi)的邊界模糊又內(nèi)含豐富的集合體。可以說，在治理理念下，公民、社會組織、政府組織等多元主體均應(yīng)當有權(quán)參與社會治理，而能否實現(xiàn)治理主體的多元化則是善治目標實現(xiàn)與否的重要試金石。治理理念的興起給基層社會網(wǎng)格化管理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，如何有效培育社會組織、積極引導(dǎo)公民有序參與，進而構(gòu)建多元參與、協(xié)同治理的新格局，是擺在基層社會管理者面前的重要課題。
（三）治理方式的挑戰(zhàn)：促進“多元協(xié)作”而非延續(xù)“單一管理”
在基層社會網(wǎng)格化管理實踐中，作為權(quán)威中心和管理主體的政府組織主要運用相對單一的行政管理方法來管理社會，即采取行政指令、政策規(guī)定等強制性的手段來規(guī)制和管控基層社會，防范和化解基層社會的矛盾沖突，進而實現(xiàn)基層社會的和諧穩(wěn)定。在各地網(wǎng)格化管理實踐中都特別強調(diào)網(wǎng)格單元的無縫隙覆蓋和現(xiàn)代技術(shù)的充分運用，然而，基層政府并未能把信息技術(shù)帶來的“精細化管理”及時轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬毣?wù)”，以更好地造福于社會大眾。相反，在無所不包的單元網(wǎng)格和現(xiàn)代技術(shù)的登記管理交互作用之下，人們仿佛置身于政府組織的嚴密監(jiān)控之中，公民的隱私權(quán)等基本權(quán)益也面臨威脅。
在治理的理念指導(dǎo)下，基層社會的治理方式日益多元化，除了傳統(tǒng)公共部門的行政手段，還有經(jīng)濟手段、法律手段，以及社會協(xié)商等多元手段。在治理的境遇下，社會事務(wù)的治理過程更加關(guān)注多元主體間的協(xié)商互動與良性協(xié)作，而不是只依賴傳統(tǒng)的行政規(guī)制。在各地網(wǎng)格化管理實踐中，仍然延續(xù)著以剛性的行政權(quán)力為主的管理方式，試圖依靠傳統(tǒng)的行政管理方法來管控和應(yīng)對現(xiàn)代社會的復(fù)雜情況，來回應(yīng)和滿足多元化時代人們的差異化服務(wù)需求，毫無疑問，這種努力的實效性是令人質(zhì)疑的。因此，應(yīng)當打破“全能政府”、“全能網(wǎng)格”的思維定勢，積極引入社會組織和公民參與，實現(xiàn)社會治理方式由“單一管理”向“多元協(xié)作”的有序轉(zhuǎn)型。
（四）治理過程的挑戰(zhàn)：突出“公民參與”而非維系“被動服從”
在各地區(qū)的網(wǎng)格化管理實踐中，政府與公民的關(guān)系依舊主要體現(xiàn)為“管理者與被管理者”的關(guān)系，基層政府通過剛性行政權(quán)力的逐步滲透和行政指派任務(wù)的量化考核來維系基層社會的有效管理。然而，這種以“管控”和“維穩(wěn)”為指導(dǎo)的管理實踐不僅帶來了行政層級的增多、管控成本的增加，更是壓縮了基層社會的自治空間以及公眾的參與熱情。利益表達渠道的不暢與政府回應(yīng)機制的匱乏，使得公眾參與社會治理過程更多是一種被動參與，并未達到公眾參與應(yīng)有的廣度和深度。
“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。”[⑩]可見，在治理理念下，社會治理的過程不僅關(guān)注公民參與對改善基層社會治理的積極意義，更加關(guān)注公民參與本身的質(zhì)量與效果。在這樣的背景下，基層社會網(wǎng)格化管理過程中公眾參與的動力不足、利益表達渠道不暢、政府回應(yīng)性偏低等問題逐步顯化。因此，如何提高公民參與的動力和意識，完善公民的利益表達渠道，并準確回應(yīng)公眾的利益訴求，是擺在基層社會管理者面前的重要課題。
三、實現(xiàn)基層社會網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實條件
改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展催生了多元利益主體的大量出現(xiàn)、社會組織的快速發(fā)展以及公民意識的日益覺醒，并給傳統(tǒng)的政府公共管理帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，這一切都為基層社會網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實條件。
(一)多元利益主體日漸顯現(xiàn)
改革開放以來，國家權(quán)力的釋放給予了社會和個人自主成長的空間，單位體制的瓦解使得城市居民個人對國家的依附關(guān)系有所降低，而人民公社體制的解體以及包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立又使得農(nóng)村居民對村集體的依賴關(guān)系大大降低。在城鄉(xiāng)二元體制的背景下，戶籍制度的松動與城鄉(xiāng)收入的差距促使大量農(nóng)村務(wù)工人員涌入城市，直接引發(fā)了農(nóng)村社會的階層分化，從此農(nóng)村社會不再是鐵板一塊，開始出現(xiàn)了兼業(yè)工人、全職工人、小商販等多種職業(yè)轉(zhuǎn)變。
社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展又促使基層社會分化程度進一步拉大，利益訴求日益多元化，進而催生了多元利益主體的大量涌現(xiàn)。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，人們的知識結(jié)構(gòu)、資源稟賦、致富能力的差異進一步顯化，地區(qū)收入、群體收入、職業(yè)收入的差距越來越大。陸學(xué)藝教授指出，改革開放以來中國社會的階層分化日益顯化，大體形成了包含“國家與社會管理者、經(jīng)理人員、私營企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者和城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者”[11]等在內(nèi)的10個階層。社會主義市場經(jīng)濟條件下，職業(yè)的分殊所引致的階層分化已經(jīng)帶來利益主體訴求的多元化，人們基于職業(yè)關(guān)聯(lián)而結(jié)成的業(yè)緣利益關(guān)系日益凸顯，基于職業(yè)分疏而表現(xiàn)出來的階層利益、群體利益不斷涌現(xiàn)與重組，基層社會中多元利益主體已然客觀存在，這為開展基層社會網(wǎng)格化治理提供了多元參與主體。
（二）公民參與意識不斷增強
社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使得公民的利益觀念和權(quán)利意識不斷覺醒，公民不再只是冷漠對待自身利益訴求，而是謀求積極的公民參與。一是，政治領(lǐng)域的改革為公民參與拓寬了渠道和平臺，公民擁有了越來越多的合法參與和表達利益訴求的渠道和機制。例如，在地方人大代表換屆選舉時節(jié)，出現(xiàn)了公民作為“獨立候選人”參選人大代表的情況。二是，在公共事務(wù)管理過程中，有序的公民參與已然成為推動政治生態(tài)發(fā)展的重要因素。例如，2002年以來，不斷完善和拓展的聽證會制度為政府決策、社會治理過程中公民合法表達利益訴求提供了制度保障和機制平臺。
另一方面，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新，信息發(fā)布和信息傳遞更加便捷和迅速，網(wǎng)絡(luò)公民參與日益崛起為基層社會治理中一支不可忽略的力量。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底，中國網(wǎng)民總規(guī)模達到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率升至47.9%，其中手機網(wǎng)民高達5.57億。論壇、微博等交流平臺的出現(xiàn)，不僅給信息交流帶來便利，更使人人都可以成為公共話題的監(jiān)督者和評論者，從而搭建了社會力量參與網(wǎng)絡(luò)反腐的新陣地。公民以檢舉揭發(fā)、匿名舉報的形式參與到反腐敗斗爭實踐中，“天價煙”、“天價表”事件經(jīng)微博發(fā)酵迅速匯聚成強大的網(wǎng)絡(luò)民意，并引起紀檢部門的高度重視，最終促使官場政治生態(tài)的改變。
（三）社會組織規(guī)模逐漸壯大
1949～1978年，我國處于“國家全面控制社會，社會高度依賴國家”的總體性社會時期，社會組織的成長空間十分有限，規(guī)模數(shù)量也十分有限。改革開放以來，伴隨著政治領(lǐng)域改革的日漸深入和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，總體性社會逐漸走向解體，“國家與社會由一體走向分離，國家權(quán)力在退卻，社會權(quán)力在增長。”[12]社會組織成長的外部環(huán)境日益改善、組織規(guī)模不斷壯大。中國民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：1988年中國民政部登記在冊的社會組織數(shù)量為4446個，截止到2015年3月底，中國民政部登記在冊的社會組織數(shù)量61.3萬個，其中社會團體數(shù)量為31.2萬個，基金會數(shù)量為4190個，民辦非企業(yè)單位數(shù)量為29.7萬個。
充分發(fā)揮社會組織在基層社會治理中的作用，是實現(xiàn)基層社會管理模式變遷的應(yīng)有之義。社會組織的類型日益多元、規(guī)模不斷壯大，為基層社會治理中轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮社會組織功能提供了重要的承接載體。在基層社會治理中，社會組織可以在志愿服務(wù)、慈善事業(yè)、公共服務(wù)、化解矛盾等多方面發(fā)揮功能和作用。為此，如何規(guī)范和發(fā)揮社會組織在基層社會治理中的作用，實現(xiàn)政府與社會組織的良性互動和有效合作，是基層社會管理者面臨的重要課題。
（四）政府管控社會遭遇困境
當前，我國正處于政治改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的劇烈變革時期，社會問題層出不窮、矛盾沖突易發(fā)多發(fā)。而信息化時代的來臨又使得政府在社會管理過程中面臨著越來越大的輿論監(jiān)督壓力，傳統(tǒng)的全能政府管理模式已經(jīng)遭到排斥和摒棄，而如何規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府與社會的良性互動卻未能有效解決。而基層社會網(wǎng)格化管理實踐過程中將管理重心下移，以科層化的行政層級體制將政府的管理任務(wù)和管理職能下放到基層街道、社區(qū)、網(wǎng)格的做法，更是引起理論界對國家行政權(quán)力滲透基層，以及全能政府管理模式復(fù)興的擔(dān)憂。
在治理理念興起的時代背景下，實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，基層社會網(wǎng)格化管理實踐中面臨著管理人員不足、管控成本增加、社會參與偏低、服務(wù)理念不強等復(fù)雜難題，基層社會治理的效果遠未達到理想設(shè)計中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的多元治理格局，遠未實現(xiàn)從“精細化管理”向“精細化服務(wù)”的轉(zhuǎn)型。基層政府所遭遇到的上述困境進一步倒逼基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，提升基層社會的治理能力與水平。
四、實現(xiàn)基層社會網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型的路徑分析
基層社會管理實現(xiàn)從“管理”到“治理”的快速轉(zhuǎn)型，是一場深刻的管理模式變遷。為此，必須從以下幾方面不斷推進基層社會網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型。
（一）從管控到服務(wù)：大力培育基層社會網(wǎng)格化治理的新理念
“網(wǎng)格以及信息技術(shù)的運用必須服從于公共管理的核心理念和最高追求，就是人的全面而自由的發(fā)展。”[13]在基層社會網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型過程中，首要任務(wù)是大力培育以人為本為核心、以服務(wù)為取向的治理理念。為此，必須從以下兩方面著手。
第一，以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機，重塑政府治理理念。治理的核心價值是服務(wù)，治理本身并不是目的，其真正的目的是保護人的權(quán)益，實現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展。在阿瑪?shù)賮啞ど磥恚卜?wù)具有社會保障的功能，它能彌補因一些因素而導(dǎo)致的不平等現(xiàn)象，最大程度上保護弱勢群體。為此，政府要以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機切實轉(zhuǎn)變治理理念，把人民群眾視為基層社會治理的主體，以服務(wù)和滿足社會公眾的多樣化需求為目標切實轉(zhuǎn)變政府職能，從嚴控死守社會靜態(tài)秩序的“剛性穩(wěn)定觀”轉(zhuǎn)為滿足多樣服務(wù)的“柔性穩(wěn)定觀”轉(zhuǎn)變，不斷強化服務(wù)意識和責(zé)任意識，不斷完善政府的公共服務(wù)職能。
第二，正確認識現(xiàn)代技術(shù)及網(wǎng)格設(shè)計的功能，重拾人文精神關(guān)懷。福柯在《規(guī)訓(xùn)與懲罰》一書中闡釋了“全景敞視主義”的內(nèi)涵，即站在“塔尖”的監(jiān)控者通過嚴密的信息登記技術(shù)和科層化的政治權(quán)力微分，可以建構(gòu)起一套“具備持久的、洞察一切的、無所不在的監(jiān)控手段，這種手段能使一切隱而不現(xiàn)的事物變得昭然若揭。”[14]在基層社會網(wǎng)格化治理實踐過程中，現(xiàn)代信息技術(shù)的運用以及科層化網(wǎng)格單元的設(shè)計無疑與福柯“全景敞視主義”的做法有某種神似，并引發(fā)了人們的普遍擔(dān)憂。事實上，即便使用再優(yōu)越的現(xiàn)代信息技術(shù)，也無法超越其工具理性。為此，在基層社會網(wǎng)格化治理中，基層社會的管理者需要重新審視網(wǎng)格和現(xiàn)代技術(shù)的作用和功能，積極促成實現(xiàn)網(wǎng)格設(shè)計和信息技術(shù)運用中的觀念重塑，即實現(xiàn)以物為本的“管控取向”向以人為本的“服務(wù)取向”轉(zhuǎn)變，以效率至上的“工具理性”向以價值關(guān)懷為主的“價值理性”轉(zhuǎn)變，使其具備深切的人文關(guān)懷和價值追求。
（二）從單一到多元：積極建構(gòu)基層社會網(wǎng)格化治理的新格局
構(gòu)建多元主體參與治理的新格局是實現(xiàn)基層社會網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵所在。在基層社會網(wǎng)格化治理過程中，必須實現(xiàn)治理主體從單一到多元的轉(zhuǎn)變。
第一是科學(xué)定位多元主體的角色功能。在基層社會網(wǎng)格化治理實踐中，治理主體應(yīng)當包括政府組織、社會組織、公民個人等多方力量，應(yīng)當實現(xiàn)自上而下的政府管理與自下而上的社會自治的良性互動與密切配合。為此，應(yīng)當厘清政府與社會的職能邊界和職責(zé)權(quán)限，逐步擺脫全能型政府和全能型網(wǎng)格的陰影，正確發(fā)揮政府組織在基層社會網(wǎng)格化治理中的主導(dǎo)作用。同時，又要充分給予社會自治的空間和能力，保障社會組織、公民個人參與社會治理。
第二是著力提升多元主體的治理能力。在基層社會網(wǎng)格化治理實踐中，多元治理主體的力量結(jié)構(gòu)失衡，是基層社會網(wǎng)格化治理中的突出問題，政府組織一家獨大，社會組織力量孱弱，公民參與能力和意識不足。為此，一方面必須加快政府組織的職能轉(zhuǎn)型，突出政府組織的服務(wù)功能；另一方面，又要不斷壯大社會組織，積極提高社會組織參與治理的能力。此外，還要健全公民參與社會治理的機制，激發(fā)公民參與社會治理的熱情。
第三是積極搭建多元主體間的互動機制。“理想的合作治理主體間互動機制應(yīng)當包含對話、信任、協(xié)商和共享四種機制。”[15]為此，在基層社會網(wǎng)格化治理實踐中，政府應(yīng)當積極加強與社會組織、公民個人等治理主體的對話協(xié)商，著力增強公民、社會組織的公共精神和妥協(xié)意識。此外，政府還要通過規(guī)范權(quán)力行使重塑政府形象，通過“賦權(quán)予能”實現(xiàn)利益協(xié)商與權(quán)力共享，建立多元間主體的良性互動機制，為構(gòu)建多元主體治理新格局奠定基礎(chǔ)。
（三）從規(guī)制到協(xié)作：不斷創(chuàng)建基層社會網(wǎng)格化治理的新方式
推動治理方式從“單一規(guī)制”向“多元協(xié)作”轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)基層社會網(wǎng)格化治理的應(yīng)有之義。為此，必須從以下幾方面展開：
第一，大力培育維系基層社會協(xié)作治理的社會資本，是推動治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。社會資本內(nèi)在地包括社會信任、互惠規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個核心要素，并對推動基層社會協(xié)作治理與治理方式轉(zhuǎn)型具有重要意義。為此，一方面，要不斷完善社會信任的激勵機制和懲罰機制，促使社會信任由熟人關(guān)系維系的“倫理信任”向制度約束支撐的“契約信任”轉(zhuǎn)型。另一方面，大力推進公民文化建設(shè)，深度挖掘傳統(tǒng)社會的互惠規(guī)范，積極培育現(xiàn)代社會的互惠規(guī)范。此外，積極壯大社會組織，不斷密集社會組織內(nèi)部與外部的人員交流互動，努力編織橫向密集的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
第二，積極推動政府“賦權(quán)予能”釋放社會活力，是推動治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。“協(xié)作治理范式更加傾向于多元主體共享公共權(quán)力與資源，將各個主體的力量整合起來，共同為實現(xiàn)公共利益努力。”[16][13]17為此，政府要努力打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃帶來的剛性約束，充分發(fā)揮治理網(wǎng)格單元在資源整合、資源共享中的積極作用。同時，還要真正做到“賦權(quán)予能”，給予社會組織、公民參與治理過程的權(quán)利和空間，并且提供相應(yīng)的支持條件以使這種權(quán)利能夠落到實處。
第三，不斷完善多元主體協(xié)作治理的體制機制，是推動治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的重要保障。構(gòu)建完善的協(xié)作治理體制機制，可以從以下兩方面努力：其一，建立健全多元主體協(xié)作治理的法律保障機制。以法律條文的形式規(guī)范納入?yún)f(xié)作治理的內(nèi)容、程序與制度安排，充分保障協(xié)作治理的實施。其二，積極探索多元主體協(xié)作治理的監(jiān)督考核機制。明確多元主體協(xié)作治理的議題、步驟、目標與考核指標，根據(jù)協(xié)作治理的完成效果進行獎懲，并完善責(zé)任追究機制。
（四）從服從到參與：著力完善基層社會公民參與治理的新機制
不斷完善公民參與社會治理的機制，努力提高公民參與社會治理的水平，是完善基層社會網(wǎng)格化治理的重要目標。
第一，不斷完善公民參與基層社會治理的動力機制，這是不斷優(yōu)化基層社會網(wǎng)格化治理中公民參與機制的首要條件。公民的政治參與水平與經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)，為此，必須大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，不斷夯實公民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是公民參與基層社會網(wǎng)格化治理的根本動力。同時，公民參與社會治理的水平還與公民政治參與意識緊密相連，因而必須通過大力推行公民教育，不斷提升公民的參與精神，積極塑造主動參與的積極公民，這是公民參與基層社會網(wǎng)格化治理的直接動力。
第二，努力優(yōu)化公民參與基層社會治理的表達機制，這是不斷完善基層社會網(wǎng)格化治理中公民參與機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在基層社會網(wǎng)格化治理中，政府與公民不再是單向的“管理者與被管理者”的關(guān)系，而是良性互動的合作治理。為此，必須做到以下幾點：一是把公民的利益表達納入制度化渠道，不斷明確和規(guī)范公民、社會組織的權(quán)利與責(zé)任。二是充分發(fā)揮社會組織在公民的利益表達中的突出優(yōu)勢，不斷增強公民的利益表達能力。三是充分發(fā)揮輿論媒體在公民利益表達中的作用，不斷提高公民利益表達的效果。
第三，積極完善公民參與基層社會治理的回應(yīng)機制，這是積極構(gòu)建基層社會網(wǎng)格化治理中公民參與機制的必然要求。一方面，政府應(yīng)當以構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府為契機，積極樹立以人為本的治理理念，努力增強政府對公民參與的回應(yīng)性。另一方面，政府部門還可以通過努力踐行電子政務(wù)不斷優(yōu)化基層社會治理的業(yè)務(wù)流程，同時建立健全公民參與社會治理的績效考核機制，不斷提高回應(yīng)公民參與基層社會治理的能力和水平。
基金項目：國家社科基金一般項目“農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究”(11BZZ060)階段性成果。
作者簡介：
1、吳曉燕（1969-），女，四川大竹人，重慶師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟與政府治理研究；
2、關(guān)慶華（1987-），男，河南濮陽人，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事基層社會治理研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《理論探討》 2016年第2期
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