原題：從管理到治理:基層社會(huì)網(wǎng)格化管理的挑戰(zhàn)與變革
摘要：基層社會(huì)網(wǎng)格化管理興起于公共管理難題、基層維穩(wěn)壓力、管理技術(shù)革新等綜合推動(dòng)，并體現(xiàn)為劃分單元網(wǎng)格、配備管理團(tuán)隊(duì)、編碼城市部件、理順管理體制等做法。治理理論興起給基層社會(huì)網(wǎng)格化管理帶來(lái)治理理念、治理主體、治理方式、治理過(guò)程的多元挑戰(zhàn)，而多元主體出現(xiàn)、社會(huì)組織發(fā)展、公民意識(shí)覺(jué)醒，以及政府管理困局又為治理轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實(shí)條件。實(shí)現(xiàn)治理理念的服務(wù)化、治理主體的多元化、治理方式的協(xié)作化、治理機(jī)制的參與化是促進(jìn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型的必由之路。
關(guān)鍵詞：基層社會(huì)；網(wǎng)格化管理；治理；挑戰(zhàn)；變革
一、基層社會(huì)網(wǎng)格化管理興起的緣由及其主要做法
（一）基層社會(huì)網(wǎng)格化管理興起的緣由
所謂網(wǎng)格化管理，即是指“運(yùn)用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網(wǎng)格為區(qū)域范圍，以城市部件、事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過(guò)城市網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動(dòng)、資源共享的一種城市管理新模式。”[③]2004年，北京市東城區(qū)率先啟動(dòng)了基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐，并取得了突出的成效，隨后網(wǎng)格化管理便被作為基層社會(huì)管理創(chuàng)新的一種模式在全國(guó)進(jìn)行推廣。基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐普遍興起的原因可以從以下三方面探尋。
第一，現(xiàn)代社會(huì)中日益復(fù)雜的管理難題，為實(shí)施網(wǎng)格化管理提供了現(xiàn)實(shí)需要。在現(xiàn)代社會(huì)，基層社會(huì)面臨著越來(lái)越多的公共管理難題。一方面，基層社會(huì)的公共管理任務(wù)日趨復(fù)雜化，公共事務(wù)管理越來(lái)越依賴于管理責(zé)任的清晰明確與管理部門間的整體協(xié)作，而傳統(tǒng)管理體制責(zé)任分工不明、缺乏協(xié)作性。另一方面，基層社會(huì)管理過(guò)程中突發(fā)事件增多、公共危機(jī)頻發(fā)，而傳統(tǒng)管理體制過(guò)于偏重靜態(tài)管控和被動(dòng)管理，難以應(yīng)付公共危機(jī)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。鑒于此，在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，管理者采用城市部件管理法、萬(wàn)米單元格管理法將特定區(qū)域劃分為網(wǎng)格單元，以明確管轄的區(qū)域范圍以及管理者的具體責(zé)任，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，管理者還采用城市事件管理法明確特定事件的應(yīng)急處置流程，并采用相關(guān)管理部門聯(lián)動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)管理資源共享，從而變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)疏導(dǎo)，有效地化解了城市公共管理中的危機(jī)與沖突。
第二，壓力型體制下基層社會(huì)的維穩(wěn)壓力，為實(shí)施網(wǎng)格化管理提供了現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。基層社會(huì)管理中各類公共危機(jī)事件層出不窮，群體性事件易發(fā)多發(fā)。根據(jù)2014年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：2001年至2013年爆發(fā)的群體性事件中百人以上規(guī)模有871起，其中2010年至2012年爆發(fā)占到了百人以上群體性事件總數(shù)的62.4%。[④]為了有效化解基層社會(huì)的矛盾沖突，“構(gòu)建和諧社會(huì)”被逐步上升為一種國(guó)家戰(zhàn)略。在壓力型體制下，國(guó)家通過(guò)層層量化任務(wù)和明確考核指標(biāo)的形式分?jǐn)偂熬S穩(wěn)”任務(wù)，基層社會(huì)面臨著前所未有的維穩(wěn)壓力。于是，基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐之初便緊緊融入了“維穩(wěn)”目標(biāo)，通過(guò)明確職責(zé)權(quán)限和行政隸屬關(guān)系來(lái)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和精細(xì)管控，落實(shí)管理責(zé)任、細(xì)分任務(wù)指標(biāo)，并指派專門網(wǎng)格員去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和采取疏導(dǎo)措施，從而找到了一種化解基層社會(huì)矛盾沖突的有效手段。
第三，現(xiàn)代數(shù)字管理技術(shù)的不斷革新，為實(shí)施網(wǎng)格化管理提供了技術(shù)支撐。伴隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)悄然來(lái)臨。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，基層社會(huì)網(wǎng)格化管理更加注重現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，并將其作為網(wǎng)格單元設(shè)計(jì)與公共事務(wù)編碼的技術(shù)支撐，在此基礎(chǔ)上厘清每個(gè)人的責(zé)任分工和職責(zé)權(quán)限，為實(shí)施精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)；另一方面，在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為信息收集和事件監(jiān)督處置有效地銜接起來(lái)，從而簡(jiǎn)化基層社會(huì)中公共事件的應(yīng)急處理流程，提高公共危機(jī)處置的主動(dòng)性和有效性。毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)代信息技術(shù)的革新使得基層社會(huì)網(wǎng)格化管理過(guò)程中管理思維發(fā)生了劇烈變革，并為基層社會(huì)實(shí)施網(wǎng)格化管理提供了先進(jìn)的管理技術(shù)。
（二）基層社會(huì)網(wǎng)格化管理的主要做法
在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，各地立足實(shí)際進(jìn)行了多樣化的實(shí)踐探索，梳理各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐的基本做法，大體包括以下四方面。
第一，合理劃分單元網(wǎng)格，明確責(zé)任區(qū)域和職責(zé)分工。合理劃分社會(huì)管理的單元網(wǎng)格是有效實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社會(huì)單元網(wǎng)格是基層社會(huì)管理過(guò)程中根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)管理過(guò)程中的轄區(qū)范圍、人口分布、集散程度等綜合情況而重新劃定的管理單元區(qū)域。例如，北京市東城區(qū)采用“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法”劃定社區(qū)單元網(wǎng)格，即以一萬(wàn)米為基本單元重新劃分管理區(qū)域，將全區(qū)25.38平方公里的區(qū)域重新劃分為1652個(gè)網(wǎng)格單元，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)資源、管理資源以及信息資源的系統(tǒng)整合與充分共享。通過(guò)建立“橫向到邊、縱向到底”的基層社會(huì)單元網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理的無(wú)縫隙全覆蓋，為實(shí)施精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。
第二，合理配備網(wǎng)格管理人員，打造高效化的管理團(tuán)隊(duì)。單元網(wǎng)格的劃定僅僅是開展網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，網(wǎng)格化管理順利實(shí)施的重中之重還是管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。北京市東城區(qū)在合理劃定網(wǎng)格單元的基礎(chǔ)上，為每個(gè)網(wǎng)格都配備了以政府行政力量為主導(dǎo)的七類網(wǎng)格管理人員，即“網(wǎng)格黨支部書記、網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格督導(dǎo)員、網(wǎng)格助理員、網(wǎng)格警員、網(wǎng)格司法工作者、網(wǎng)格消防員。”[⑤]各類網(wǎng)格管理人員均經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩選和招聘，網(wǎng)格管理人員間通力協(xié)作，初步形成了“一格多員、一員多能”的管理人才隊(duì)伍格局。通過(guò)精心挑選與合理搭配網(wǎng)格管理人員，不斷打造高素質(zhì)、高效率、高水平的人才管理隊(duì)伍，為網(wǎng)格化社會(huì)管理的高效運(yùn)作提供充足的人才保證。
第三，精細(xì)化編碼城市部件，建立翔實(shí)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理過(guò)程中，翔實(shí)豐富的信息數(shù)據(jù)庫(kù)是基層社會(huì)網(wǎng)格化管理的技術(shù)支撐。北京市東城區(qū)充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，采用“城市部件管理法”對(duì)城市管理對(duì)象進(jìn)行拉網(wǎng)式調(diào)查，并進(jìn)行詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)編碼，最終建構(gòu)起“相互關(guān)聯(lián)的7大類、32小類、170項(xiàng)信息，2043項(xiàng)指標(biāo)項(xiàng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)群，通過(guò)與地理信息系統(tǒng)的無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)了‘人進(jìn)戶，戶進(jìn)房，房進(jìn)網(wǎng)格，網(wǎng)格進(jìn)圖’。”[⑥]舟山市則致力于打造一個(gè)功能完備的管理信息服務(wù)系統(tǒng)，涵蓋“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、服務(wù)辦事、短信互動(dòng)、工作交流和管理系統(tǒng)五個(gè)模塊。”[⑦]精細(xì)化的編碼城市部件為開展基層社會(huì)網(wǎng)格化管理提供了評(píng)判指標(biāo)，而功能完備的信息服務(wù)系統(tǒng)又為基層社會(huì)網(wǎng)格化管理提供了重要載體。
第四，創(chuàng)設(shè)網(wǎng)格化管理體制，優(yōu)化基層社會(huì)管理流程。理順管理體制是實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化基層社會(huì)管理的服務(wù)流程是實(shí)施網(wǎng)格化社會(huì)管理的應(yīng)有之義。北京市東城區(qū)分別建立了“區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、網(wǎng)格單元”四級(jí)管理層級(jí)，以及“區(qū)級(jí)綜合指揮中心、街道分中心、社區(qū)工作站”等三級(jí)信息化平臺(tái)，不斷理順城市管理的體制機(jī)制，順利實(shí)現(xiàn)管理重心下移。與此同時(shí)，東城區(qū)還建立起“城市管理監(jiān)督中心”和“城市管理調(diào)度指揮中心”，并逐步建立起了“發(fā)現(xiàn)上報(bào)——指揮派遣——處置反饋——任務(wù)核查——評(píng)價(jià)考核——結(jié)單歸檔”[⑧]的閉環(huán)事件處置辦法。通過(guò)不斷優(yōu)化網(wǎng)格化管理的體制機(jī)制和管理流程，為開展基層社會(huì)網(wǎng)格化管理提供了重要保障。
二、治理視域下基層社會(huì)網(wǎng)格化管理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
1995年全球治理委員會(huì)界定的治理概念較具代表性，它認(rèn)為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。”[⑨]可見，治理更加強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的服務(wù)性、主體的多元化、治理方式的協(xié)作性、治理過(guò)程的參與性，而這也都給基層社會(huì)網(wǎng)格化管理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
（一）治理目標(biāo)的挑戰(zhàn)：貫徹“服務(wù)導(dǎo)向”而非強(qiáng)調(diào)“管控思維”
在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理過(guò)程中，無(wú)論是網(wǎng)格化管理的組織層級(jí)設(shè)計(jì)、政府組織的職能機(jī)構(gòu)下派、亦或是信息技術(shù)的監(jiān)控手段革新，其背后都帶有暗藏著“維穩(wěn)”的隱性目標(biāo)與“管控”的行為邏輯。在現(xiàn)有網(wǎng)格化管理實(shí)踐過(guò)程中，不少地區(qū)仍然延續(xù)著“區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格”等科層化的行政層級(jí)設(shè)計(jì)和指令性的管理方式，政府組織在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理中仍然占據(jù)著絕對(duì)主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，基層政府通過(guò)下派管理人員和職能機(jī)構(gòu)的方式將“權(quán)力之手”下沉，以便更為準(zhǔn)確及時(shí)地監(jiān)控和化解社會(huì)矛盾沖突。
在治理與善治的理念下，政府理應(yīng)秉持“以人為本”的人文情懷和“服務(wù)社會(huì)”的價(jià)值取向，積極促成政府與公民間的良性合作與和諧互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化和社會(huì)的公平正義。可以說(shuō)，治理的終極價(jià)值是“服務(wù)”而非“管控”。然而，在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐過(guò)程中，由于缺乏“以人為本”的人文關(guān)懷和“服務(wù)為本”的價(jià)值追求，基層政府沒(méi)有能超越全能型政府時(shí)期“行政管控”的窠臼，沒(méi)有完全脫離“自上而下”的管理邏輯。此外，由于對(duì)工具理性和效率至上的片面追求，現(xiàn)代信息技術(shù)幾近淪為地方政府加強(qiáng)基層監(jiān)控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的工具，并沒(méi)有真正服務(wù)于社會(huì)民眾的差異化需求。
（二）治理主體的挑戰(zhàn)：強(qiáng)調(diào)“多元主體”而非僅靠“單一政府”
在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，各地區(qū)較為普遍地“區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格”的行政層級(jí)管理體制，社會(huì)組織發(fā)育遲緩、公民參與略顯不足，基層社會(huì)的獨(dú)立性、自治性嚴(yán)重缺失。單元網(wǎng)格僅僅是按照某種需要重新整合的區(qū)域單位，實(shí)質(zhì)上是基層政府社會(huì)管理職能的進(jìn)一步延伸和拓展，網(wǎng)格單元負(fù)責(zé)人員仍然以政府組織的行政力量為主，領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)民警、黨員代表占據(jù)著網(wǎng)格化管理的管理崗位，并執(zhí)行基層政府的行政指令、履行政府的管理職能。
在治理的語(yǔ)境下，公共事務(wù)治理的主體趨向多元化，它強(qiáng)調(diào)權(quán)威的來(lái)源不再局限于政府組織這個(gè)“單一中心”，而是一個(gè)來(lái)自政府又不局限于政府的，包括公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)，以及公共與私人合作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的邊界模糊又內(nèi)含豐富的集合體。可以說(shuō)，在治理理念下，公民、社會(huì)組織、政府組織等多元主體均應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與社會(huì)治理，而能否實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化則是善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的重要試金石。治理理念的興起給基層社會(huì)網(wǎng)格化管理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如何有效培育社會(huì)組織、積極引導(dǎo)公民有序參與，進(jìn)而構(gòu)建多元參與、協(xié)同治理的新格局，是擺在基層社會(huì)管理者面前的重要課題。
（三）治理方式的挑戰(zhàn)：促進(jìn)“多元協(xié)作”而非延續(xù)“單一管理”
在基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，作為權(quán)威中心和管理主體的政府組織主要運(yùn)用相對(duì)單一的行政管理方法來(lái)管理社會(huì)，即采取行政指令、政策規(guī)定等強(qiáng)制性的手段來(lái)規(guī)制和管控基層社會(huì)，防范和化解基層社會(huì)的矛盾沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐中都特別強(qiáng)調(diào)網(wǎng)格單元的無(wú)縫隙覆蓋和現(xiàn)代技術(shù)的充分運(yùn)用，然而，基層政府并未能把信息技術(shù)帶來(lái)的“精細(xì)化管理”及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬?xì)化服務(wù)”，以更好地造福于社會(huì)大眾。相反，在無(wú)所不包的單元網(wǎng)格和現(xiàn)代技術(shù)的登記管理交互作用之下，人們仿佛置身于政府組織的嚴(yán)密監(jiān)控之中，公民的隱私權(quán)等基本權(quán)益也面臨威脅。
在治理的理念指導(dǎo)下，基層社會(huì)的治理方式日益多元化，除了傳統(tǒng)公共部門的行政手段，還有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，以及社會(huì)協(xié)商等多元手段。在治理的境遇下，社會(huì)事務(wù)的治理過(guò)程更加關(guān)注多元主體間的協(xié)商互動(dòng)與良性協(xié)作，而不是只依賴傳統(tǒng)的行政規(guī)制。在各地網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，仍然延續(xù)著以剛性的行政權(quán)力為主的管理方式，試圖依靠傳統(tǒng)的行政管理方法來(lái)管控和應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜情況，來(lái)回應(yīng)和滿足多元化時(shí)代人們的差異化服務(wù)需求，毫無(wú)疑問(wèn)，這種努力的實(shí)效性是令人質(zhì)疑的。因此，應(yīng)當(dāng)打破“全能政府”、“全能網(wǎng)格”的思維定勢(shì)，積極引入社會(huì)組織和公民參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式由“單一管理”向“多元協(xié)作”的有序轉(zhuǎn)型。
（四）治理過(guò)程的挑戰(zhàn)：突出“公民參與”而非維系“被動(dòng)服從”
在各地區(qū)的網(wǎng)格化管理實(shí)踐中，政府與公民的關(guān)系依舊主要體現(xiàn)為“管理者與被管理者”的關(guān)系，基層政府通過(guò)剛性行政權(quán)力的逐步滲透和行政指派任務(wù)的量化考核來(lái)維系基層社會(huì)的有效管理。然而，這種以“管控”和“維穩(wěn)”為指導(dǎo)的管理實(shí)踐不僅帶來(lái)了行政層級(jí)的增多、管控成本的增加，更是壓縮了基層社會(huì)的自治空間以及公眾的參與熱情。利益表達(dá)渠道的不暢與政府回應(yīng)機(jī)制的匱乏，使得公眾參與社會(huì)治理過(guò)程更多是一種被動(dòng)參與，并未達(dá)到公眾參與應(yīng)有的廣度和深度。
“善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，沒(méi)有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會(huì)有善治。”[⑩]可見，在治理理念下，社會(huì)治理的過(guò)程不僅關(guān)注公民參與對(duì)改善基層社會(huì)治理的積極意義，更加關(guān)注公民參與本身的質(zhì)量與效果。在這樣的背景下，基層社會(huì)網(wǎng)格化管理過(guò)程中公眾參與的動(dòng)力不足、利益表達(dá)渠道不暢、政府回應(yīng)性偏低等問(wèn)題逐步顯化。因此，如何提高公民參與的動(dòng)力和意識(shí)，完善公民的利益表達(dá)渠道，并準(zhǔn)確回應(yīng)公眾的利益訴求，是擺在基層社會(huì)管理者面前的重要課題。
三、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件
改革開放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展催生了多元利益主體的大量出現(xiàn)、社會(huì)組織的快速發(fā)展以及公民意識(shí)的日益覺(jué)醒，并給傳統(tǒng)的政府公共管理帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這一切都為基層社會(huì)網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實(shí)條件。
(一)多元利益主體日漸顯現(xiàn)
改革開放以來(lái)，國(guó)家權(quán)力的釋放給予了社會(huì)和個(gè)人自主成長(zhǎng)的空間，單位體制的瓦解使得城市居民個(gè)人對(duì)國(guó)家的依附關(guān)系有所降低，而人民公社體制的解體以及包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立又使得農(nóng)村居民對(duì)村集體的依賴關(guān)系大大降低。在城鄉(xiāng)二元體制的背景下，戶籍制度的松動(dòng)與城鄉(xiāng)收入的差距促使大量農(nóng)村務(wù)工人員涌入城市，直接引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的階層分化，從此農(nóng)村社會(huì)不再是鐵板一塊，開始出現(xiàn)了兼業(yè)工人、全職工人、小商販等多種職業(yè)轉(zhuǎn)變。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展又促使基層社會(huì)分化程度進(jìn)一步拉大，利益訴求日益多元化，進(jìn)而催生了多元利益主體的大量涌現(xiàn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們的知識(shí)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、致富能力的差異進(jìn)一步顯化，地區(qū)收入、群體收入、職業(yè)收入的差距越來(lái)越大。陸學(xué)藝教授指出，改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)的階層分化日益顯化，大體形成了包含“國(guó)家與社會(huì)管理者、經(jīng)理人員、私營(yíng)企業(yè)主、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個(gè)體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)失業(yè)半失業(yè)者”[11]等在內(nèi)的10個(gè)階層。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，職業(yè)的分殊所引致的階層分化已經(jīng)帶來(lái)利益主體訴求的多元化，人們基于職業(yè)關(guān)聯(lián)而結(jié)成的業(yè)緣利益關(guān)系日益凸顯，基于職業(yè)分疏而表現(xiàn)出來(lái)的階層利益、群體利益不斷涌現(xiàn)與重組，基層社會(huì)中多元利益主體已然客觀存在，這為開展基層社會(huì)網(wǎng)格化治理提供了多元參與主體。
（二）公民參與意識(shí)不斷增強(qiáng)
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得公民的利益觀念和權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，公民不再只是冷漠對(duì)待自身利益訴求，而是謀求積極的公民參與。一是，政治領(lǐng)域的改革為公民參與拓寬了渠道和平臺(tái)，公民擁有了越來(lái)越多的合法參與和表達(dá)利益訴求的渠道和機(jī)制。例如，在地方人大代表?yè)Q屆選舉時(shí)節(jié)，出現(xiàn)了公民作為“獨(dú)立候選人”參選人大代表的情況。二是，在公共事務(wù)管理過(guò)程中，有序的公民參與已然成為推動(dòng)政治生態(tài)發(fā)展的重要因素。例如，2002年以來(lái)，不斷完善和拓展的聽證會(huì)制度為政府決策、社會(huì)治理過(guò)程中公民合法表達(dá)利益訴求提供了制度保障和機(jī)制平臺(tái)。
另一方面，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的革新，信息發(fā)布和信息傳遞更加便捷和迅速，網(wǎng)絡(luò)公民參與日益崛起為基層社會(huì)治理中一支不可忽略的力量。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2014年底，中國(guó)網(wǎng)民總規(guī)模達(dá)到6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率升至47.9%，其中手機(jī)網(wǎng)民高達(dá)5.57億。論壇、微博等交流平臺(tái)的出現(xiàn)，不僅給信息交流帶來(lái)便利，更使人人都可以成為公共話題的監(jiān)督者和評(píng)論者，從而搭建了社會(huì)力量參與網(wǎng)絡(luò)反腐的新陣地。公民以檢舉揭發(fā)、匿名舉報(bào)的形式參與到反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐中，“天價(jià)煙”、“天價(jià)表”事件經(jīng)微博發(fā)酵迅速匯聚成強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)民意，并引起紀(jì)檢部門的高度重視，最終促使官場(chǎng)政治生態(tài)的改變。
（三）社會(huì)組織規(guī)模逐漸壯大
1949～1978年，我國(guó)處于“國(guó)家全面控制社會(huì)，社會(huì)高度依賴國(guó)家”的總體性社會(huì)時(shí)期，社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間十分有限，規(guī)模數(shù)量也十分有限。改革開放以來(lái)，伴隨著政治領(lǐng)域改革的日漸深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，總體性社會(huì)逐漸走向解體，“國(guó)家與社會(huì)由一體走向分離，國(guó)家權(quán)力在退卻，社會(huì)權(quán)力在增長(zhǎng)。”[12]社會(huì)組織成長(zhǎng)的外部環(huán)境日益改善、組織規(guī)模不斷壯大。中國(guó)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：1988年中國(guó)民政部登記在冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量為4446個(gè)，截止到2015年3月底，中國(guó)民政部登記在冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量61.3萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體數(shù)量為31.2萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)數(shù)量為4190個(gè)，民辦非企業(yè)單位數(shù)量為29.7萬(wàn)個(gè)。
充分發(fā)揮社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用，是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理模式變遷的應(yīng)有之義。社會(huì)組織的類型日益多元、規(guī)模不斷壯大，為基層社會(huì)治理中轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮社會(huì)組織功能提供了重要的承接載體。在基層社會(huì)治理中，社會(huì)組織可以在志愿服務(wù)、慈善事業(yè)、公共服務(wù)、化解矛盾等多方面發(fā)揮功能和作用。為此，如何規(guī)范和發(fā)揮社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)和有效合作，是基層社會(huì)管理者面臨的重要課題。
（四）政府管控社會(huì)遭遇困境
當(dāng)前，我國(guó)正處于政治改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的劇烈變革時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題層出不窮、矛盾沖突易發(fā)多發(fā)。而信息化時(shí)代的來(lái)臨又使得政府在社會(huì)管理過(guò)程中面臨著越來(lái)越大的輿論監(jiān)督壓力，傳統(tǒng)的全能政府管理模式已經(jīng)遭到排斥和摒棄，而如何規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)卻未能有效解決。而基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐過(guò)程中將管理重心下移，以科層化的行政層級(jí)體制將政府的管理任務(wù)和管理職能下放到基層街道、社區(qū)、網(wǎng)格的做法，更是引起理論界對(duì)國(guó)家行政權(quán)力滲透基層，以及全能政府管理模式復(fù)興的擔(dān)憂。
在治理理念興起的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，基層社會(huì)網(wǎng)格化管理實(shí)踐中面臨著管理人員不足、管控成本增加、社會(huì)參與偏低、服務(wù)理念不強(qiáng)等復(fù)雜難題，基層社會(huì)治理的效果遠(yuǎn)未達(dá)到理想設(shè)計(jì)中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元治理格局，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)從“精細(xì)化管理”向“精細(xì)化服務(wù)”的轉(zhuǎn)型。基層政府所遭遇到的上述困境進(jìn)一步倒逼基層政府轉(zhuǎn)變政府職能，提升基層社會(huì)的治理能力與水平。
四、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型的路徑分析
基層社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的快速轉(zhuǎn)型，是一場(chǎng)深刻的管理模式變遷。為此，必須從以下幾方面不斷推進(jìn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理模式轉(zhuǎn)型。
（一）從管控到服務(wù)：大力培育基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的新理念
“網(wǎng)格以及信息技術(shù)的運(yùn)用必須服從于公共管理的核心理念和最高追求，就是人的全面而自由的發(fā)展。”[13]在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，首要任務(wù)是大力培育以人為本為核心、以服務(wù)為取向的治理理念。為此，必須從以下兩方面著手。
第一，以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機(jī)，重塑政府治理理念。治理的核心價(jià)值是服務(wù)，治理本身并不是目的，其真正的目的是保護(hù)人的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)人的自由而全面發(fā)展。在阿瑪?shù)賮啞ど磥?lái)，公共服務(wù)具有社會(huì)保障的功能，它能彌補(bǔ)因一些因素而導(dǎo)致的不平等現(xiàn)象，最大程度上保護(hù)弱勢(shì)群體。為此，政府要以構(gòu)建服務(wù)型政府為契機(jī)切實(shí)轉(zhuǎn)變治理理念，把人民群眾視為基層社會(huì)治理的主體，以服務(wù)和滿足社會(huì)公眾的多樣化需求為目標(biāo)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，從嚴(yán)控死守社會(huì)靜態(tài)秩序的“剛性穩(wěn)定觀”轉(zhuǎn)為滿足多樣服務(wù)的“柔性穩(wěn)定觀”轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，不斷完善政府的公共服務(wù)職能。
第二，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代技術(shù)及網(wǎng)格設(shè)計(jì)的功能，重拾人文精神關(guān)懷。福柯在《規(guī)訓(xùn)與懲罰》一書中闡釋了“全景敞視主義”的內(nèi)涵，即站在“塔尖”的監(jiān)控者通過(guò)嚴(yán)密的信息登記技術(shù)和科層化的政治權(quán)力微分，可以建構(gòu)起一套“具備持久的、洞察一切的、無(wú)所不在的監(jiān)控手段，這種手段能使一切隱而不現(xiàn)的事物變得昭然若揭。”[14]在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理實(shí)踐過(guò)程中，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用以及科層化網(wǎng)格單元的設(shè)計(jì)無(wú)疑與福柯“全景敞視主義”的做法有某種神似，并引發(fā)了人們的普遍擔(dān)憂。事實(shí)上，即便使用再優(yōu)越的現(xiàn)代信息技術(shù)，也無(wú)法超越其工具理性。為此，在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中，基層社會(huì)的管理者需要重新審視網(wǎng)格和現(xiàn)代技術(shù)的作用和功能，積極促成實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格設(shè)計(jì)和信息技術(shù)運(yùn)用中的觀念重塑，即實(shí)現(xiàn)以物為本的“管控取向”向以人為本的“服務(wù)取向”轉(zhuǎn)變，以效率至上的“工具理性”向以價(jià)值關(guān)懷為主的“價(jià)值理性”轉(zhuǎn)變，使其具備深切的人文關(guān)懷和價(jià)值追求。
（二）從單一到多元：積極建構(gòu)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的新格局
構(gòu)建多元主體參與治理的新格局是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵所在。在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)治理主體從單一到多元的轉(zhuǎn)變。
第一是科學(xué)定位多元主體的角色功能。在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理實(shí)踐中，治理主體應(yīng)當(dāng)包括政府組織、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多方力量，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)自上而下的政府管理與自下而上的社會(huì)自治的良性互動(dòng)與密切配合。為此，應(yīng)當(dāng)厘清政府與社會(huì)的職能邊界和職責(zé)權(quán)限，逐步擺脫全能型政府和全能型網(wǎng)格的陰影，正確發(fā)揮政府組織在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中的主導(dǎo)作用。同時(shí)，又要充分給予社會(huì)自治的空間和能力，保障社會(huì)組織、公民個(gè)人參與社會(huì)治理。
第二是著力提升多元主體的治理能力。在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理實(shí)踐中，多元治理主體的力量結(jié)構(gòu)失衡，是基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中的突出問(wèn)題，政府組織一家獨(dú)大，社會(huì)組織力量孱弱，公民參與能力和意識(shí)不足。為此，一方面必須加快政府組織的職能轉(zhuǎn)型，突出政府組織的服務(wù)功能；另一方面，又要不斷壯大社會(huì)組織，積極提高社會(huì)組織參與治理的能力。此外，還要健全公民參與社會(huì)治理的機(jī)制，激發(fā)公民參與社會(huì)治理的熱情。
第三是積極搭建多元主體間的互動(dòng)機(jī)制。“理想的合作治理主體間互動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含對(duì)話、信任、協(xié)商和共享四種機(jī)制。”[15]為此，在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)與社會(huì)組織、公民個(gè)人等治理主體的對(duì)話協(xié)商，著力增強(qiáng)公民、社會(huì)組織的公共精神和妥協(xié)意識(shí)。此外，政府還要通過(guò)規(guī)范權(quán)力行使重塑政府形象，通過(guò)“賦權(quán)予能”實(shí)現(xiàn)利益協(xié)商與權(quán)力共享，建立多元間主體的良性互動(dòng)機(jī)制，為構(gòu)建多元主體治理新格局奠定基礎(chǔ)。
（三）從規(guī)制到協(xié)作：不斷創(chuàng)建基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的新方式
推動(dòng)治理方式從“單一規(guī)制”向“多元協(xié)作”轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的應(yīng)有之義。為此，必須從以下幾方面展開：
第一，大力培育維系基層社會(huì)協(xié)作治理的社會(huì)資本，是推動(dòng)治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。社會(huì)資本內(nèi)在地包括社會(huì)信任、互惠規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個(gè)核心要素，并對(duì)推動(dòng)基層社會(huì)協(xié)作治理與治理方式轉(zhuǎn)型具有重要意義。為此，一方面，要不斷完善社會(huì)信任的激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制，促使社會(huì)信任由熟人關(guān)系維系的“倫理信任”向制度約束支撐的“契約信任”轉(zhuǎn)型。另一方面，大力推進(jìn)公民文化建設(shè)，深度挖掘傳統(tǒng)社會(huì)的互惠規(guī)范，積極培育現(xiàn)代社會(huì)的互惠規(guī)范。此外，積極壯大社會(huì)組織，不斷密集社會(huì)組織內(nèi)部與外部的人員交流互動(dòng)，努力編織橫向密集的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。
第二，積極推動(dòng)政府“賦權(quán)予能”釋放社會(huì)活力，是推動(dòng)治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。“協(xié)作治理范式更加傾向于多元主體共享公共權(quán)力與資源，將各個(gè)主體的力量整合起來(lái)，共同為實(shí)現(xiàn)公共利益努力。”[16][13]17為此，政府要努力打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃帶來(lái)的剛性約束，充分發(fā)揮治理網(wǎng)格單元在資源整合、資源共享中的積極作用。同時(shí)，還要真正做到“賦權(quán)予能”，給予社會(huì)組織、公民參與治理過(guò)程的權(quán)利和空間，并且提供相應(yīng)的支持條件以使這種權(quán)利能夠落到實(shí)處。
第三，不斷完善多元主體協(xié)作治理的體制機(jī)制，是推動(dòng)治理方式協(xié)作性轉(zhuǎn)型的重要保障。構(gòu)建完善的協(xié)作治理體制機(jī)制，可以從以下兩方面努力：其一，建立健全多元主體協(xié)作治理的法律保障機(jī)制。以法律條文的形式規(guī)范納入?yún)f(xié)作治理的內(nèi)容、程序與制度安排，充分保障協(xié)作治理的實(shí)施。其二，積極探索多元主體協(xié)作治理的監(jiān)督考核機(jī)制。明確多元主體協(xié)作治理的議題、步驟、目標(biāo)與考核指標(biāo)，根據(jù)協(xié)作治理的完成效果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并完善責(zé)任追究機(jī)制。
（四）從服從到參與：著力完善基層社會(huì)公民參與治理的新機(jī)制
不斷完善公民參與社會(huì)治理的機(jī)制，努力提高公民參與社會(huì)治理的水平，是完善基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的重要目標(biāo)。
第一，不斷完善公民參與基層社會(huì)治理的動(dòng)力機(jī)制，這是不斷優(yōu)化基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中公民參與機(jī)制的首要條件。公民的政治參與水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，為此，必須大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不斷夯實(shí)公民參與的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是公民參與基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的根本動(dòng)力。同時(shí)，公民參與社會(huì)治理的水平還與公民政治參與意識(shí)緊密相連，因而必須通過(guò)大力推行公民教育，不斷提升公民的參與精神，積極塑造主動(dòng)參與的積極公民，這是公民參與基層社會(huì)網(wǎng)格化治理的直接動(dòng)力。
第二，努力優(yōu)化公民參與基層社會(huì)治理的表達(dá)機(jī)制，這是不斷完善基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中公民參與機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中，政府與公民不再是單向的“管理者與被管理者”的關(guān)系，而是良性互動(dòng)的合作治理。為此，必須做到以下幾點(diǎn)：一是把公民的利益表達(dá)納入制度化渠道，不斷明確和規(guī)范公民、社會(huì)組織的權(quán)利與責(zé)任。二是充分發(fā)揮社會(huì)組織在公民的利益表達(dá)中的突出優(yōu)勢(shì)，不斷增強(qiáng)公民的利益表達(dá)能力。三是充分發(fā)揮輿論媒體在公民利益表達(dá)中的作用，不斷提高公民利益表達(dá)的效果。
第三，積極完善公民參與基層社會(huì)治理的回應(yīng)機(jī)制，這是積極構(gòu)建基層社會(huì)網(wǎng)格化治理中公民參與機(jī)制的必然要求。一方面，政府應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府為契機(jī)，積極樹立以人為本的治理理念，努力增強(qiáng)政府對(duì)公民參與的回應(yīng)性。另一方面，政府部門還可以通過(guò)努力踐行電子政務(wù)不斷優(yōu)化基層社會(huì)治理的業(yè)務(wù)流程，同時(shí)建立健全公民參與社會(huì)治理的績(jī)效考核機(jī)制，不斷提高回應(yīng)公民參與基層社會(huì)治理的能力和水平。
基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革與基層治理轉(zhuǎn)型研究”(11BZZ060)階段性成果。
作者簡(jiǎn)介：
1、吳曉燕（1969-），女，四川大竹人，重慶師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與政府治理研究；
2、關(guān)慶華（1987-），男，河南濮陽(yáng)人，西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，碩士研究生，主要從事基層社會(huì)治理研究。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《理論探討》 2016年第2期
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