石門縣地處湘鄂邊界，武陵山脈東北端。全縣總人口67.9萬，國土面積3970平方公里。“七山一水一份田，半份道路和莊園”是人們對全縣地貌的真實概括，除中南部幾塊小型沖積平原外，70%或為丘陵、或為高山，特別是西北山區，海拔多在600米以上，丘壑縱橫，道路崎嶇，不適宜進行農業生產。特殊的地理環境，使這里自古以來地瘠民貧。近年來，全縣大力推進脫貧攻堅，取得了顯著成效，僅2014年，就減少貧困人口2.1萬，但隨著扶貧工作的日益深入，進展也越來越慢，目前全縣仍有貧困人口6.8萬，其中邊遠山區貧困人口4.8萬，占總貧困人口的70%。如何使生存生活條件都極為艱苦的邊遠山區貧困人口早日脫貧，對石門縣來說仍是一大難題。
一、邊遠山區移民扶貧的客觀性調查
恩格斯曾經指出，“在國和國、省和省、甚至地方和地方之間總會有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低限度，但是永遠不可能完全消除。阿爾卑斯山的居民和平原上的居民的生活條件總是不同的。”在這里，恩格斯指出了自然因素對一個區域發展的重要影響。受區位、自然條件、資源等諸多因素的制約，邊遠山區扶貧脫貧的難度比平原地區更大。在力圖通過“雙手”在本地創造幸福幾乎不可能的情況下，能否靠“雙腳”邁向幸福，即通過移民搬遷脫貧致富，這是一個極值得思考與嘗試的問題。全面建成小康社會，對邊遠山區群眾而言，面臨至少以下幾個方面的難題，除了“移”之外，似乎很難用其它方法破解。
一是經濟收入難提高。一般來說，影響現代農業發展的因素。一是制度的創新，二是現代科技的應用，三是擁有的地理和氣候資源。在同一制度下，與平原比較，山區普遍海拔較高，坡度大，宜耕宜種土地少，坡度在70度以下即是良田，且分布零散，不利于集約化經營和現代科技的應用，勞動強度大，生產效益極低。惡劣的地理條件成了山區經濟發展不可逾越的屏障。以地處壺瓶山腹地的桐木山村為例，該村海拔675m—2098m，在籍人口408人，138戶，方圓21.2平方公里，耕地僅275畝。2014年人均年收入5400元，主要收入依次為外出務工勞務收入、國家農林補貼、種養收入、其它零星收入。全村僅6戶新建了磚瓦房，其他100多戶還住在土坯房或簡陋的木板房內，截止到2014年，全村有42個40歲以上成年男子沒有成家，這種貧困被石門縣前縣委書記痛心地概括為“無后的貧困”。按《湖南全面建成小康社會監測評價指標體系（三類）》（石門縣適用），農村居民人均純收入至少要達9000元（《全面建設小康社會統計監測指標體系》提出的標準更高）。受自然條件制約，這類地區經濟增長的空間極其有限，農民增收的渠道十分狹窄，要脫貧致富，實現小康，經濟收入這道關卡首先就難以跨越。要改變這一現狀，“移”不失為一種途徑——不論大“移”小“移”，以“移”求“變”，以“變”求富。
二是民生問題難改善。《全面建設小康社會統計監測指標體系》提出的小康指標，不僅包括經濟發展，還包括社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境等方面的內容，僅有經濟發展的小康絕不是全面的小康，而生活質量的小康、文化教育的小康往往比經濟的小康更難。對很多邊遠山區來說，經濟其實還不是最難的。更難的還有飲水、出行、醫療、教育、文化娛樂等民生方面的問題。石門縣維新鎮鳳凰尖村，海拔在1200米以上，每到天旱少雨時節，往往要到10多里外的河溝里挑水，90年代后期，經濟條件稍好的村民便建起蓄水池，靠積聚雨水解決飲水問題。對平區人來說一個極其簡單的飲水問題，對山里人來說卻包含有太多的辛酸。同樣的一座小橋，桐木山村建成的代價可能比平原地區高出幾十倍，一段涵管，在石門縣易家渡鎮的價格是400元，運到桐木山村僅運費就要1500元，因為地處壺瓶山自然保護區腹地，不能在本地碎砂，沙漿要從14.3公里外的南坪集鎮運來，成本又多出一倍以上。據保守估算，要解決桐木山村現有400多人基本出行問題，至少還需投入上千萬元，人均估計在2.5萬元以上。這在我們同期調研的壺瓶山村、爐巖村也得出了同樣的結果。投資效率姑且不說，更有可能是，十年二十年后，人們發現，這些巨額投資最終以人去路廢、人去路棄收場，帶來的是資源嚴重浪費。但不管怎么說，這些困難歸根結底還只是“錢”的困難，只要有錢終歸能夠解決。然而還有一些問題，比如醫療、教育、養老、文化娛樂等問題，就不只是錢的問題，即使有錢，也不一定能從根本上解決。石門縣壺瓶山鎮南坪片在上世紀90年代以前是一個鄉政府的所在地，政府、學校、醫院、郵局、信用社等機構一應俱全，90年代中期撤區并鄉，并入今天的壺瓶山鎮，成了一個片。現在全片約6000人，只有一所小學，醫院沒有了，只在原醫院舊址上留下了一個破落的衛生室。為給南坪的小孩一個良好的受教育環境，上級有關部門沒有吝惜，從2008年至2014年的6年間持續投入200多萬元，對南坪完小的教學樓進行了維修，新建了食堂、宿舍，添置了教學儀器設備，極大地改善了辦學條件。但整個南坪片僅此一所學校，小孩上學仍極不方便，70%學生家庭離校20公里以上。為確保安全，學校不接收三年級以下學生寄宿，所以不少家長不得不在學校附近租住，送孩子上學，年租金從300元到1000元不等，同時還意味著一個勞動力全年無任何收入。全校從幼兒班至六年級共109名學生，其中租住學生多達64人，占到60%以上，年租金約33000多元。學生少，教師少，教師課節多、兼崗多是這類學校的普遍特點，南坪完小全校14名教師，除幼兒班外無復式班，四年級僅7名學生，每名教師每天五到六節課，無專職音樂、美術老師，除本鄉本土的老師外，外地老師尤其是年輕老師留不住。一方面是學生的上學難，一方面是學校后續發展的岌岌可危，都在進一步沖擊著眾多邊遠山區本就十分脆弱的教育供給。醫療、教育如此，更不用說屢屢發生在留守兒童、空巢老人身上的人倫悲劇一次次觸痛人們所能承受的心理底線了。所有這些，并不是簡單的建幾所醫院、學校、養老院就能解決的。且不說富與不富，山區農戶即使富裕起來，向小康邁進還必須跨過這樣一道道民生的高坎，讓人不無擔憂的是，不少山區還未富裕，而像這樣的民生問題卻異常突出起來。對多數山區而言，要從根本上解決這類問題，“移”不失為一種思路——不論大“移”小“移”，以“移”求“聚”，以“聚”便“醫”，以“聚”便 “學”，以“聚”便“養”。
三是生態環境難保護。古人說“靠山吃山，靠水吃水”，又說“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。現代人權理論認為，生存權是人的第一權利。山區既往往是惡劣的生存生產環境之所在，也往往是脆弱的生態環境之所在，更是生態涵養功能區之所在。山區不僅有發展的問題，還有保護的問題。石門縣境內的壺瓶山自然保護區，是國家級自然保護區，總面積66568公頃，國家一級、二級保護野生植物57種，國家一級、二級保護野生動物57種，總人口3.2萬，其中核心區23291公頃，居民4600多人。其實過去生物物種不論是種類還是數量都比現在多得多，過去20多年人類的活動已經對區內的物種造成了深刻的影響，許多過去常見的物種現在差不多已近絕跡。現在，保護區實行嚴厲的保護措施，嚴禁砍伐、嚴禁捕獵、嚴禁開山取石，有幾個村因處核心區，至今沒有通公路，村民過著幾近原始人的生活。為了保護生態，他們不能靠山，不能靠水，反過來還要常受自然（包括野生動物）的危害。用他們自己的話說：“我們為全縣人民提供了良好的生態，可誰為我們的落后、貧困買單？”發展與保護是一對矛盾統一體，既相依存，又相對立，要緩解二者間的矛盾，發展好而且真正保護好，“移”不失為一種選擇。
二、邊遠山區移民扶貧的艱難性舉要
對許多地區而言，移民扶貧既是上上之選，卻也是無奈之選，是充滿風險和挑戰的艱難之選。
一是政府作為難。因為大型工程如水庫建設等，石門縣在歷史上有過幾次有組織的大規模移民。從2002年開始的皂市水庫移民搬遷人口多達4萬余人，由于對拆遷補償不滿意等多方面原因，自搬遷之日起，這部分移民的群訪事件不斷，動輒圍堵黨政機關，靜坐請愿。歷史上這些大規模的工程移民留下的后遺癥，讓許多基層干部至今心有余悸，談“移”色變，不愿再與“移”字沾邊。客觀上說，移民工作確實是一項復雜的工作，優質資源稀缺、分布不均衡，移民人口數量大，搞不好會影響幾十上百乃至更多人世世代代的幸福，能否合理安置，極大考驗著我們政府的動員組織能力。移民工作又是一項極講奉獻的工作，看不到光鮮的政績，不像修路架橋，既很實在，又有面子，既贏民意，又留政聲，它們需要的是無盡的服務，稍有不慎，就會以德招怨，費力不討好。不是人們認識不到“移”的積極意義，而是移民工作的復雜性、艱巨性、風險性使得很多基層干部不敢為，不愿為。
二是社會支持難。首先，良田難置。土地是農民的命根子。農村地區移民，關鍵是土地資源。在壺瓶山鎮桐木山村調研時，有村民就表示，如果在皂市、新關、夾山、易市等交通比較方便的地區能有兩到三畝地，即使要花上兩到三萬元錢，要自己建房，那他也毫不猶豫地搬。土地的難題主要表現在兩方面：一是土地資源稀缺。大凡生產生活條件好的地方，人口密度也大，人均耕地面積少，良田難覓。二是土地流轉困難。按我國法律，我國農村土地屬集體所有，城鎮土地屬國家所有，土地不得買賣，所能轉移的僅僅是土地的承包權、使用權。而在承包權、使用權與所有權相分離的情況下，承包權、使用權的轉移又不能不經所有者認可。這就使得我國土地流轉的程序變得很復雜，除了新舊承包者要達成協議之外，還要征得所有者即相關村民的同意。實際操作中，后者比前者更麻煩，需要付出的財力和精力更多，稍有差池，便會留下永難消除的矛盾。其次，戶口難遷。遷移落戶是移民在遷入地正常生產生活的先決條件，落戶后才能申請建房，同時落戶又意味著享有和遷入地村民同等權利，絕不只是遷入地居民人口數的簡單增加。在某種意義上，對遷入者和遷入地來講都是件大事。但和土地流轉一樣，自由移民的戶口遷移沒有一個規范統一的標準，地方經辦者“自由裁量”的空間很大，移民的平等村民待遇缺乏保障。這既造成了權力尋租的灰色空間，又給移民落戶帶來許多顯性與隱性的困難，給移民今后的生產生活帶來許多確定與不確定的干擾。再次，職業難求。農民要增收奔小康，除了要向農業要效益外，還必須從第二產業、第三產業找出路，解決多數農民實際存在的就業不充分問題，這也是解決土地剛性約束和農民對土地依附的良好途徑。原桐木山村村民向衛國，從100多公里外的皂市找到商機，堅定地“脫農下山”，現定居皂市，把苞谷粑粑經營得十分火爆，常年請三四人幫忙，每日進賬上千元，半個月便超過原來在桐木山一年的收入。像向衛國這樣脫農從商，下決心不要“后方根據地”的移民在石門縣城和郊區還有很多，他們中間許多人不在意有無土地，只在乎能否就業，這類移民的成功，要求社會能夠提供充足的就業機會，也要求個人有相當的從業能力。目前從兩方面看，都有不小的難度，并非人人都可以效仿。
三是自我突破難。首先，心障難破。我國的傳統社會是一個熟人社會，故土情結很濃，“窮家難舍，故土難離”。“熟人社會”中的每一個成員不僅靠公認的社會準則生活，更靠血緣、姻親、人情生活。在“熟人社會”中，人們可以“一家有難大家幫”，而在“陌生人社會”中卻又“一羽之不舉”，所以人們常言“金窩銀窩不如自己的土窩”，“在家千日好，出門時時難”。遠離“熟人社會”，處于同樣習慣于“熟人社會”的陌生人群體中，便如斬斷了樹根，割斷了血脈，生機頓萎。調查中，我們發現，60歲以上的人多數都不愿搬遷，究其原因，這是主要方面。如果成片搬遷，他們表示尚可考慮，如果個別搬遷，他們則表示斷不可為。同樣的心理因素，對中青年的影響或多或少也存在著，往往這使他們在權衡“移”與“不移”利弊得失時作出了保守選擇。其次，基業難創。《漢書?元帝紀》：“安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”馮夢龍《東周列國志》說：“離鄉背井，哪一個不怕的？”這既有依戀故土的心理作用，也有對異地創業艱辛的畏懼。多數移民搬遷，不可避免有一個基業重建過程，重建基業苦，遠離故土，異地重建基業更苦。現在的夾山鎮孫家崗村天鵝山居住有原壺瓶山鎮三合村32戶108名村民，從1998年搬來至今，近20年過去，他們已成為通過搬遷改變命運典型樣本。然而，近20年來他們所經歷的艱辛也遠非一般人可以想像。原來的天鵝山，是一片荒廢的樅樹林和老油茶林，由夾山鎮政府以每畝200元的價格從部分原住村民手中征收過來，無電、無路、無飲用水，遠徙幾百里，背井離鄉，要在這樣一座荒山重建家園談何容易。沒房子住，他們只好先搭個塑料棚，遇到風雨交加的晚上，渾身上下只能被淋得濕透。十多年里，除了98年得到民政部門給予的人均100余斤大米、幾件衣服的救助外，他們從未向政府、社會、其他任何個人要過一分錢。2010年，他們還經歷了與原住村民的產權糾紛，咬牙為他們一鋤一鋤開墾的荒山每畝支付2000多元的林權轉讓費。創業之難，在這30多個移民戶心中留下了深刻印記。即便如此，每當有人問起“吃這種苦，后不后悔”的時候，他們毫不猶豫的回答“不后悔”，然后就給你歷數不后悔的種種理由。由此看來，搬遷創業再難，也難不過一輩子蜇伏在大山深處的苦熬。
三、邊遠山區移民扶貧的可行性思考
實踐證明，山區移民扶貧，“宜”行不“易”行，難行卻可行。推動山區移民扶貧，關鍵在政府要敢為勤為，但又要慎為巧為，其可行性主要表現在以下方面。
一是只要積極引導，就可讓群眾愿“移”。與大型工程建設導致的移民不同，山區扶貧移民完全由政府主導確實不可取，搞不好就是自尋煩惱，且后患無窮。但這不是說在移民扶貧的問題上政府只能無所作為，聽之任之。政府既掌握了公共資源，就應責無旁貸地主動作為。其實，不論政府有無作為，農村人口轉移一直在進行中并將繼續下去，只不過先移走的不是貧困者而是先富人，不是老弱者而是少壯派，不是蒙昧者而是精明士。正像一位村支書講的，“秀才留不住，蠢才流不出”。政府聽之任之，只會使農村人口結構性失衡和農村“空心化”的現象越來越嚴重，失去更多的發展機會。當然，政府的主動作為并不是要代老百姓做出選擇，更多的應該是主動謀劃，超前思考，幫老百姓認清形勢、分析利弊，善于把自己的判斷變成老百姓自覺自愿的行動。要摸清貧困人口具體情況和致貧原因，對人居環境極差、增收脫貧空間不大的貧困人口要鼓勵其“走出去”，以“移”求富；要加強組織領導，在摸清情況的基礎上制定好科學的移民幫扶計劃，定準移民幫扶對象，對愿“移”想“移”對象給予必要指導；要做好移民地規劃，加強集中居民點的建設。引導農民逐步向居民點聚居，完善各種配套功能，一攬子解決好教育、醫療等民生問題。加大招商引資力度，大力發展第二、第三產業，鼓勵全社會創業，優化經濟結構，為從業人員提供更多更好就業機會。要提高資金使用效益，收緊對生產生活條件惡劣、不適合人居地區的基礎建設的投入，運用經濟、文化等多種調節手段，引導貧困人口向優勢地區轉移。
二是只要破除障礙，就可讓群眾想“移”。要破除懼“移”恐“移”心理，激發求變求富斗志；破除“等靠要”的思想，激發自力更生、艱苦創業的熱情；破除各種體制機制障礙，讓立志脫貧人口搬得出、留得住、無紛擾、安得身；要破除“熟人社會”對陌生人的習慣性排斥態度，讓移住戶享有同等村民權利，要營造起全社會關心、幫助移民群體的氛圍。
三是只要創新機制，就可讓群眾樂“移”。首先，要建立遷出、遷入地結對幫扶制度，加強兩地的銜接與溝通。其次，要按照兼顧各方利益、依法依規的原則建立并完善公開、透明、規范、標準的土地流轉制度和移民落戶制度，對移民扶貧對象要簡化程序、降低門坎，免收基礎設施配套費，電力增容入戶等費用，嚴禁索拿卡要，從中作梗，故意刁難。再次，要建立健全各種補償激勵機制。對移民扶貧對象接收地按人頭給予獎勵，對接收集中安置移民的村組優先安排農業綜合開發項目、扶貧開發項目和以工代賑項目，改善接收地的生產生活條件，以調動接收地干部群眾安置移民的積極性。
四是只要提供幫助，就可讓群眾能“移”。首先，提供信息幫助。及時發布搬遷移民需求信息和土地、住房出讓信息。對中南部丘陵地區閑置拋荒土地及可開墾荒山進行盤點，厘清產權關系，借鑒“天鵝山”的成功經驗，鼓勵優先為移民扶貧對象“擠”出土地資源。其次，提供資金幫助。制定合理的移民扶貧資助標準，整合能夠利用的各種扶貧資金，嚴格依照程序，對適合移民搬遷對象在住房、水電路的建設等方面給予必要的資助。鼓勵退宅還耕，對退宅還耕農戶給予相應補助。優先為移民扶貧對象提供貸款支持。再次，提供從業幫助。加強對適合對象的從業指導，技能培訓，提高其從業能力，改善其從業條件。
作者單位：中共石門縣委黨校
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心公眾微信號“HNDRC_GOV”
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