——基于四川省彭州市土地銀行實踐
黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”隨著中央土地改革政策信號的釋放，農地流轉將進入新的發展階段。農地流轉即農村土地使用權流轉是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權、轉讓使用權(謝文，2010)。農村家庭聯產承包責任制建立之后，20世紀80年代中后期農地流轉最先在沿海發達地區農村和大城市郊區自發實施，至今已有近30年歷史(張曙光等，2010)。國內研究農地流轉文獻相對較多，其理論體系較為成熟，主要集中在分析農地流轉的基本特征、影響農地流轉意愿的主要因素(李啟宇等，2010；許恒周等，2012)、農地流轉過程存在的問題及對策(黃祖輝等，2008)、農地流轉和規模經營的政策演變(張曙光等，2010)、農地流轉不暢的背后原因等(錢忠好，2002；謝冬水，2012；黃季焜等，2008；劉芬華，2011)。
關于農村土地銀行(以下簡稱“土地銀行”)的內涵界定，國內學者爭議較大，概括起來有土地流轉中介論、土地金融機構論、土地儲備機構論三種觀點(邵傳林等，2009)。我國實踐中的土地銀行發展較晚，其實質多是土地流轉中介，但實際名稱各異，如2003年在山東諸城枳溝鎮成立的“土地信托中心”，2006年在寧夏平羅成立的“土地信用合作社”，2008年在四川彭州興起的“農業資源經營專業合作社”。土地銀行的基本業務模式是農戶將所承包土地存入土地銀行、領取存地費，土地銀行對所存入土地統一規整后再貸給土地需求者并收取貸地費，以此賺取土地存貸利差(邵傳林等，2009)，這與銀行存貸經營類似，因此學術界形象地稱為“土地銀行”。諸多學者認同土地銀行能夠有效促進農地流轉(邵傳林等，2009；蔣勃芊等，2010；王樂等，2012)，但尚未有學者詳細闡述土地銀行促進農地流轉的作用機制，且鮮有學者關注到農地流轉對土地銀行的反作用，更少有將兩者結合起來分析其互動作用關系，探討兩者共同持續發展，由此本文選擇此獨特視角展開分析。四川彭州是我國五大商品蔬菜生產基地之一，農業現代化和規模經營發展迅速，以土地銀行為代表的土地經營模式創新走在全省乃至全國的前列，本文選取該地區作為分析樣本具有較強的代表意義。
二、農地流轉與土地銀行互動作用的理論分析
流轉效益高低是影響農地流轉主體是否參與流轉的關鍵因素，流轉效益由一系列因素決定，土地銀行通過作用于各因素，提高流轉效益，促進農地流轉；反過來，農地流轉帶動土地存貸規模擴大，促進土地銀行持續經營，兩者形成互動作用機制。
(一)影響農地流轉的關鍵因素
影響農地流轉的關鍵因素是什么？已有研究對此進行了諸多探討。錢忠好(2002)從產權角度指出農村土地承包經營權不完全性是導致農村土地市場發育緩慢的主要原因；黃季焜(2008)認為農地流轉不暢與我國城市化過程中農村勞動力轉移不完全及勞動力市場限制有關；謝冬水(2012)發現土地流轉滯緩是土地產權殘缺和勞動力轉移不完全相互作用的結果；劉芬華(2011)認為農地流轉速率緩慢由多種因素所致，其中農地社會保障功能以及農地流轉效益預期值是關鍵影響因素。結合已有研究，考慮到內因是問題的主要矛盾，本文認為流轉主體從農地流轉中可以獲得的流轉效益低下是導致農地流轉不暢的主要原因，下面從經濟學角度給出解釋。
在現代經濟社會中，微觀經濟主體的核心特征表現為逐利性，即一切經濟行為都以實現自身利益最大化為目標，體現在兩方面，一是自利性，經濟主體行為決策均以自身利益為出發點和歸宿；二是理性，經濟主體為實現自身利益的行為選擇都是最優的(劉詩白，2008)。在農地流轉過程中，流轉主體按其角色可分為農地轉出方(供給方)和農地轉入方(需求方)①。流轉雙方作為主要的微觀經濟主體，同樣具備逐利性，流轉雙方都將以利益最大化為目標導向，主要依據流轉效益高低決定是否參與流轉，若流轉雙方都能從農地流轉中獲得較高的效益，至少比未參與流轉時更高，則傾向于參與農地流轉，反之不愿意參與流轉②。因而，流轉效益低下是導致農地流轉不暢現象在我國農村地區廣泛存在的主要原因。通過農地流轉，農地轉出方獲得轉出效益，農地轉入方獲得轉入效益，轉出效益或是轉入效益低下，引起農地供給或需求不足，均將阻礙農地流轉。
(二)土地銀行作用于農地流轉
在以土地銀行為中介的農地流轉過程中，第一，轉出方(轉入方)直接將土地存入(貸出)土地銀行，而不需要花費額外成本去搜尋交易對手，大大降低了交易雙方的搜尋和信息費用。第二，單個轉入方可通過土地銀行實現一次性規模轉入，而無需和眾多分散轉出方依次交易，一份契約替代多份契約，簡化了合同履行的對象和路線，能有效降低談判和決策費用。第三，土地銀行作為專業化的流轉中介，通過制定規范統一的土地流轉合同，可以較大程度地降低監督費用和合約義務履行費用。第四，土地銀行作為土地余缺的調劑中心，促進流轉雙方建立起長期合作關系，以長期契約替代短期契約，有利于進一步降低各項交易費用。總之，土地銀行主要通過降低農地流轉雙方的交易成本，提高轉出效益及轉入效益，進而推動農地流轉。
另外，土地銀行集中大量細碎土地進行適度整理，有利于滿足規模經營者大面積轉入土地的需求。規模經營者在勞動力或生產資料市場上談判能力均較強，可節約生產資料購置成本，加之適度規模經營下勞動生產率更高，單位土地的規模經營收益一般高于分散經營。因此，土地銀行的出現能夠有效促進規模經營的實現及經營效益的提高，從而有益于促進農地流轉。
再者，土地銀行作為專業化的流轉中介，聯結起眾多分散的土地供求雙方，集合了分散的交易信息，有利于形成相對合理的存地費、貸地費，防止存地費過低而抑制轉出或是貸地費過高而抑制轉入，有利于提高流轉雙方參與積極性，進而促進農地流轉。
(三)農地流轉反作用于土地銀行
隨著土地改革政策的不斷落實，一方面，土地產權權能逐漸完善，承包地流轉的法律保障逐步健全；另一方面，土地承包經營權不斷向專業大戶、家庭農場、農民合作社等規模經營者流轉。農地流轉進程的日益加深將促使土地銀行加快發展。
其一，農地流轉構成了土地銀行存貸業務發展的基礎。由農地轉出衍生而來的存地業務是貸地業務開展的前提，土地銀行只有先通過存地業務集中土地，而后才能開展貸地業務重新配置土地。存地規模制約著貸地規模，存地期限及價格決定了貸地期限及價格，貸地業務則是保障土地銀行持續經營的主要利潤來源。
其二，農地流轉的推進衍生出對存貸業務的需求，推動存貸規模擴大。對農戶而言，農地流轉權益保障制度的健全使其轉出意愿增強，以土地銀行為中介的轉出交易成本較低，又可獲得較穩定的存地費，催生出對存地業務的需求，帶動存地規模擴大。對農業規模經營者而言，隨著規模經營普及，其轉入意愿日益強烈，而經由土地銀行轉入土地，可免去和眾多分散農戶談判的麻煩，節省大量轉入交易成本，極大提高規模經營收益，衍生出對貸地業務的巨大需求，帶動貸地規模擴大。
其三，農地流轉進程的加深及土地存貸規模的擴大，有利于土地銀行經營效益提高。土地銀行經營效益主要取決于營業收入和營業支出，營業收入主要指貸地費和其他收入(比如政府轉移支付)；營業支出則包括存地費和各項費用支出(職工工資和福利支出，房屋和設備折舊費，辦公費用等)。隨著土地存貸業務規模不斷擴大，在規模經濟的作用下，業務經營平均成本下降，經營效益提高，土地銀行得以實現持續經營和健康發展。
(四)農地流轉與土地銀行互動作用機制
綜上所述，土地銀行主要通過降低農地流轉雙方交易成本，提高雙方流轉效益，促進農地流轉；農地流轉進程的加深，帶動土地銀行存貸規模擴大，促進土地銀行持續健康發展，農地流轉與土地銀行之間的互動作用機制。
三、四川彭州實踐的調研分析
2008年四川成都啟動了農村產權制度改革工作，農村土地承包經營權確權頒證、農村集體經濟組織清產核資及股權量化工作順利完成，但是對于以彭州為代表的地震災區而言，在災后重建和新農村建設的推進過程中，農村地區出現了新情況和新問題，面臨一家一戶小而散的分散經營與組織化程度較高的現代農業發展的現實矛盾以及農民集中居住后耕作半徑擴大等一系列問題。農村集體經濟組織的發展面臨嚴峻考驗，彭州市高度重視，及時在磁峰鎮探索土地銀行模式以解決農戶在生產生活中遇到的難題。2008年底首家土地銀行即磁峰皇城農業資源經營專業合作社成立，自此以后，土地銀行模式在彭州各鎮推廣，截至2012年9月份已達20余家③。
2013年5—7月本課題組對彭州5個代表性行政村(皇城村、鹿坪村、滴水村、雙林村、白土河村)進行調研，各樣本村均在彭州土地銀行興起早期(2008—2009年)先后成立了土地銀行。課題組采取座談與問卷結合的方式展開實地調研，調研對象④中土地銀行工作人員5人，農戶160戶，農業規模經營者10戶，共發放調查問卷175份，收回有效問卷171份(其中4份農戶問卷無效)，問卷有效率為97.71%。
(一)農地流轉發展現狀及問題
1.農戶問卷調查分析。對農戶主要調查其土地轉出情況(見表1)，從土地流轉覆蓋程度看，共70戶家庭轉出農地，占樣本總數的44.87%，說明樣本地區土地流轉覆蓋面較大，但進一步分析發現流轉過程不規范問題嚴重。農戶轉出土地原因方面，38.57%的農戶感覺外出打工更賺錢，屬于自愿轉出農地；51.43%則表示村委會強制性安排土地轉出，農戶自身并沒有農地流轉決定權，其流轉權益受到嚴重損害。農地轉出方式上，68.57%的農戶通過本村土地銀行轉出土地，單從“量”上看土地銀行促進農戶轉出的效果明顯，但是以土地銀行為中介的農地流轉過程仍然存在諸多問題。調查發現，大部分農戶并不清楚土地銀行的內涵，由于樣本地區土地銀行管理層均由村委會干部兼任，辦公場所也在村委會，即使是對土地銀行有所了解的農戶也多認為土地銀行與村委會并無區別。通過土地銀行轉出土地的農戶中，81.25%反映沒有參與確定轉出價格，72.92%表示對當前轉出價格不滿意，認為定價偏低，這預示土地流轉雙方存在較大矛盾，若不妥善處理可能形成影響該地區經濟社會發展的隱患因素。總之，土地銀行在一定程度上促進了農地轉出，同時農地流轉可持續發展存在隱憂，農戶與土地銀行交易過程的規范性亟待加強。
針對未轉出土地的農戶，著重調查其未轉出原因，26.74%的農戶表示找不到別的活路，只能靠種地為生；23.26%表示對能夠得到的轉出價格不滿意因而放棄轉出土地；34.88%的農戶坦言由于土地自身條件限制，沒有轉入方愿意承租(轉入)；還有15.12%的農戶寧愿拋荒也要自己留著土地，不愿意參與流轉。對于前三類具備轉出意愿的農戶，若采取適當措施，不難促進其潛在轉出意愿轉化為實際參與，從而促進農地轉出、增加農地供給。
2.農業規模經營者問卷調查分析。針對農業規模經營者主要調查其土地轉入情況(見表2)。從轉入方式上看，9家農業規模經營者通過土地銀行轉入土地，單從“量”上看土地銀行在促進實現土地規模經營中也發揮了較大作用。但從對轉入價格的滿意程度上看，5家農業規模經營者認為土地轉入價格偏高，加劇了農業經營成本負擔。當問及“合同到期后是否愿意繼續轉入土地”時，4家農業規模經營者回答不愿意，并說明主要原因是農業經營收益波動幅度大，自身資金實力有限，抗風險能力較低，意味著土地轉入方對土地的需求存在不穩定性。
(二)土地銀行經營現狀
通過對5家代表性土地銀行的工作人員分別進行深入訪問，總結得出以下幾點：(1)所有土地銀行均與本村村委會實行一套領導班子且共用辦公場所，當問及土地銀行的性質定位，工作人員均表示土地銀行是盈利性企業法人。同時，村委會作為基層群眾性自治組織，承擔著辦理本村公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安等行政管理職責。由此可見，在土地銀行經營過程中，必然面臨著村委會非盈利性和土地銀行盈利性之間的矛盾沖突。(2)當問及土地銀行的存地費、貸地費定價依據，多數工作人員表示按照慣例確定，不能給出合理的解釋。(3)對于調查問題“當前土地銀行經營是否存在困難”，工作人員均回答當前土地銀行運行基本正常，其中4位表示土地存貸業務基本盈虧相抵，1位表示處于虧損狀態。另有3位反映有20%～30%的農民因不滿存地價格要求收回土地，2位表示存貸利差較低是當前土地銀行經營面臨的主要困難。
綜上，彭州土地銀行在一定程度上促進了農地流轉，但農地流轉過程存在諸多問題，農地流轉不暢現象仍然存在，進一步發展空間較大；農地流轉不暢又反作用于土地銀行，表現為其業務經營普遍存在隱憂，農地流轉與土地銀行互動作用的發展模式不可持續。
(三)調研情況總結
土地銀行自身的不足以及農地流轉過程的諸多制約因素均阻礙了農地流轉與土地銀行互動機制的運行，導致兩者不能實現共同持續發展。
農地流轉方面，農地流轉效益低下是阻礙農地流轉可持續發展的關鍵因素。具體而言，制約農民轉出農地的因素主要有轉出價格定價機制缺乏，農民對轉出價格不滿意；農民轉出土地后就業渠道狹窄，勞動力轉移收入不高；農村社會保障有待健全，農戶轉出土地存在后顧之憂。而影響農業規模經營者轉入農地的因素主要有農業經營風險較大，經營收益不足；農地轉入成本較高導致農業經營負擔重；土地流轉過程中金融支持不足，規模經營面臨資金約束，融資成本較高等。
土地銀行方面，一是成立土地銀行依據的《農民專業合作社法》，其部分條款已不適應土地銀行經營的現實需求，該法未將土地流轉納入經營范圍，導致土地銀行開展存貸業務缺乏有力的法律支持，也未明確賦予政府監管部門相應職能，因而土地銀行外部監管嚴重缺位⑤。二是土地銀行內部治理不規范，缺乏有效的監督制衡機制，村委會干部兼任土地銀行負責人，村委會非盈利性和土地銀行盈利性的目標直接沖突，并且村委會強制農戶轉出土地的現象普遍，農民權益被嚴重侵害。三是存貸費評估定價不合理，隨意性較大，沒有專業的參照標準和評估體系，難以形成存貸雙方都滿意的價格，土地銀行經營效益低下。
農地流轉與土地銀行互動持續發展，對于提高農村土地資源配置效率，助推農村經濟發展意義重大。為此既要加強土地銀行自身建設，也要注重完善外部相關發展環境及政策支持，具體可從以下方面入手：第一，修訂完善政策法規。修訂《農民專業合作社法》中限定合作社經營范圍的條款，將土地流轉納入合法經營范圍，使得土地銀行業務真正有法可依；增加明確賦予政府監管部門職能的條款，如規定注冊部門應對土地銀行進行年檢以有效監督和掌握土地銀行經營情況，通過外部監管督促土地銀行規范穩健運行。第二，完善土地銀行內部治理結構。注重構建清晰的內部治理框架，土地銀行股東大會、董事會、監事會三方各司其職，相互制衡；政府部門應該協助組建專業的土地銀行員工隊伍，著重培養土地存貸業務專業操作技能，盡量避免村委會工作人員兼任。第三，建立專業的農地價值評估機構。必須建立一套權威的農地價值評估體系，由此產生存地方、土地銀行、貸地方三方都接受的市場公允價格；待時機成熟時，探索建立統一發布信息的農地流轉交易平臺，實現公正、公開、公平的三公原則，讓農地真正以市場化方式流動起來。第四，擴展非農就業途徑，健全農村社會保障體系。政府要加強對農民的技能培訓，大力發展本土特色產業，在農民集中居住區要鼓勵發展第三產業的餐飲、商貿、居民生活服務業等吸納就業能力強的傳統服務業；逐步建立和完善農村低保制度、新農合制度、農村養老保險制度和社會救助制度，進一步做好農民工社會保障工作，解決農民土地流轉的后顧之憂。第五，加大金融支持，建立農業經營風險分散機制。各商業銀行應積極發展農村基層網點，適度充實從事農村小額貸款業務人員，在防范風險的同時積極探索擴大農村有效擔保物范圍，允許農戶以各類農村產權和農業生產資料抵押貸款，為農戶轉業、規模經營者引進先進技術設備等提供資金支持。另外，由于農業本身的高風險性導致銀行放貸積極性普遍較低，政府應盡快組建政策性農業巨災保險基金，提高農業經營者抗風險能力，促進土地銀行穩健經營。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2014年第6期
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