——基于四川省彭州市土地銀行實踐
黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”隨著中央土地改革政策信號的釋放，農(nóng)地流轉將進入新的發(fā)展階段。農(nóng)地流轉即農(nóng)村土地使用權流轉是指擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(使用權)轉讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權、轉讓使用權(謝文，2010)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制建立之后，20世紀80年代中后期農(nóng)地流轉最先在沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村和大城市郊區(qū)自發(fā)實施，至今已有近30年歷史(張曙光等，2010)。國內(nèi)研究農(nóng)地流轉文獻相對較多，其理論體系較為成熟，主要集中在分析農(nóng)地流轉的基本特征、影響農(nóng)地流轉意愿的主要因素(李啟宇等，2010；許恒周等，2012)、農(nóng)地流轉過程存在的問題及對策(黃祖輝等，2008)、農(nóng)地流轉和規(guī)模經(jīng)營的政策演變(張曙光等，2010)、農(nóng)地流轉不暢的背后原因等(錢忠好，2002；謝冬水，2012；黃季焜等，2008；劉芬華，2011)。
關于農(nóng)村土地銀行(以下簡稱“土地銀行”)的內(nèi)涵界定，國內(nèi)學者爭議較大，概括起來有土地流轉中介論、土地金融機構論、土地儲備機構論三種觀點(邵傳林等，2009)。我國實踐中的土地銀行發(fā)展較晚，其實質多是土地流轉中介，但實際名稱各異，如2003年在山東諸城枳溝鎮(zhèn)成立的“土地信托中心”，2006年在寧夏平羅成立的“土地信用合作社”，2008年在四川彭州興起的“農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社”。土地銀行的基本業(yè)務模式是農(nóng)戶將所承包土地存入土地銀行、領取存地費，土地銀行對所存入土地統(tǒng)一規(guī)整后再貸給土地需求者并收取貸地費，以此賺取土地存貸利差(邵傳林等，2009)，這與銀行存貸經(jīng)營類似，因此學術界形象地稱為“土地銀行”。諸多學者認同土地銀行能夠有效促進農(nóng)地流轉(邵傳林等，2009；蔣勃芊等，2010；王樂等，2012)，但尚未有學者詳細闡述土地銀行促進農(nóng)地流轉的作用機制，且鮮有學者關注到農(nóng)地流轉對土地銀行的反作用，更少有將兩者結合起來分析其互動作用關系，探討兩者共同持續(xù)發(fā)展，由此本文選擇此獨特視角展開分析。四川彭州是我國五大商品蔬菜生產(chǎn)基地之一，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展迅速，以土地銀行為代表的土地經(jīng)營模式創(chuàng)新走在全省乃至全國的前列，本文選取該地區(qū)作為分析樣本具有較強的代表意義。
二、農(nóng)地流轉與土地銀行互動作用的理論分析
流轉效益高低是影響農(nóng)地流轉主體是否參與流轉的關鍵因素，流轉效益由一系列因素決定，土地銀行通過作用于各因素，提高流轉效益，促進農(nóng)地流轉；反過來，農(nóng)地流轉帶動土地存貸規(guī)模擴大，促進土地銀行持續(xù)經(jīng)營，兩者形成互動作用機制。
(一)影響農(nóng)地流轉的關鍵因素
影響農(nóng)地流轉的關鍵因素是什么？已有研究對此進行了諸多探討。錢忠好(2002)從產(chǎn)權角度指出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不完全性是導致農(nóng)村土地市場發(fā)育緩慢的主要原因；黃季焜(2008)認為農(nóng)地流轉不暢與我國城市化過程中農(nóng)村勞動力轉移不完全及勞動力市場限制有關；謝冬水(2012)發(fā)現(xiàn)土地流轉滯緩是土地產(chǎn)權殘缺和勞動力轉移不完全相互作用的結果；劉芬華(2011)認為農(nóng)地流轉速率緩慢由多種因素所致，其中農(nóng)地社會保障功能以及農(nóng)地流轉效益預期值是關鍵影響因素。結合已有研究，考慮到內(nèi)因是問題的主要矛盾，本文認為流轉主體從農(nóng)地流轉中可以獲得的流轉效益低下是導致農(nóng)地流轉不暢的主要原因，下面從經(jīng)濟學角度給出解釋。
在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，微觀經(jīng)濟主體的核心特征表現(xiàn)為逐利性，即一切經(jīng)濟行為都以實現(xiàn)自身利益最大化為目標，體現(xiàn)在兩方面，一是自利性，經(jīng)濟主體行為決策均以自身利益為出發(fā)點和歸宿；二是理性，經(jīng)濟主體為實現(xiàn)自身利益的行為選擇都是最優(yōu)的(劉詩白，2008)。在農(nóng)地流轉過程中，流轉主體按其角色可分為農(nóng)地轉出方(供給方)和農(nóng)地轉入方(需求方)①。流轉雙方作為主要的微觀經(jīng)濟主體，同樣具備逐利性，流轉雙方都將以利益最大化為目標導向，主要依據(jù)流轉效益高低決定是否參與流轉，若流轉雙方都能從農(nóng)地流轉中獲得較高的效益，至少比未參與流轉時更高，則傾向于參與農(nóng)地流轉，反之不愿意參與流轉②。因而，流轉效益低下是導致農(nóng)地流轉不暢現(xiàn)象在我國農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的主要原因。通過農(nóng)地流轉，農(nóng)地轉出方獲得轉出效益，農(nóng)地轉入方獲得轉入效益，轉出效益或是轉入效益低下，引起農(nóng)地供給或需求不足，均將阻礙農(nóng)地流轉。
(二)土地銀行作用于農(nóng)地流轉
在以土地銀行為中介的農(nóng)地流轉過程中，第一，轉出方(轉入方)直接將土地存入(貸出)土地銀行，而不需要花費額外成本去搜尋交易對手，大大降低了交易雙方的搜尋和信息費用。第二，單個轉入方可通過土地銀行實現(xiàn)一次性規(guī)模轉入，而無需和眾多分散轉出方依次交易，一份契約替代多份契約，簡化了合同履行的對象和路線，能有效降低談判和決策費用。第三，土地銀行作為專業(yè)化的流轉中介，通過制定規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉合同，可以較大程度地降低監(jiān)督費用和合約義務履行費用。第四，土地銀行作為土地余缺的調(diào)劑中心，促進流轉雙方建立起長期合作關系，以長期契約替代短期契約，有利于進一步降低各項交易費用。總之，土地銀行主要通過降低農(nóng)地流轉雙方的交易成本，提高轉出效益及轉入效益，進而推動農(nóng)地流轉。
另外，土地銀行集中大量細碎土地進行適度整理，有利于滿足規(guī)模經(jīng)營者大面積轉入土地的需求。規(guī)模經(jīng)營者在勞動力或生產(chǎn)資料市場上談判能力均較強，可節(jié)約生產(chǎn)資料購置成本，加之適度規(guī)模經(jīng)營下勞動生產(chǎn)率更高，單位土地的規(guī)模經(jīng)營收益一般高于分散經(jīng)營。因此，土地銀行的出現(xiàn)能夠有效促進規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)及經(jīng)營效益的提高，從而有益于促進農(nóng)地流轉。
再者，土地銀行作為專業(yè)化的流轉中介，聯(lián)結起眾多分散的土地供求雙方，集合了分散的交易信息，有利于形成相對合理的存地費、貸地費，防止存地費過低而抑制轉出或是貸地費過高而抑制轉入，有利于提高流轉雙方參與積極性，進而促進農(nóng)地流轉。
(三)農(nóng)地流轉反作用于土地銀行
隨著土地改革政策的不斷落實，一方面，土地產(chǎn)權權能逐漸完善，承包地流轉的法律保障逐步健全；另一方面，土地承包經(jīng)營權不斷向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營者流轉。農(nóng)地流轉進程的日益加深將促使土地銀行加快發(fā)展。
其一，農(nóng)地流轉構成了土地銀行存貸業(yè)務發(fā)展的基礎。由農(nóng)地轉出衍生而來的存地業(yè)務是貸地業(yè)務開展的前提，土地銀行只有先通過存地業(yè)務集中土地，而后才能開展貸地業(yè)務重新配置土地。存地規(guī)模制約著貸地規(guī)模，存地期限及價格決定了貸地期限及價格，貸地業(yè)務則是保障土地銀行持續(xù)經(jīng)營的主要利潤來源。
其二，農(nóng)地流轉的推進衍生出對存貸業(yè)務的需求，推動存貸規(guī)模擴大。對農(nóng)戶而言，農(nóng)地流轉權益保障制度的健全使其轉出意愿增強，以土地銀行為中介的轉出交易成本較低，又可獲得較穩(wěn)定的存地費，催生出對存地業(yè)務的需求，帶動存地規(guī)模擴大。對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者而言，隨著規(guī)模經(jīng)營普及，其轉入意愿日益強烈，而經(jīng)由土地銀行轉入土地，可免去和眾多分散農(nóng)戶談判的麻煩，節(jié)省大量轉入交易成本，極大提高規(guī)模經(jīng)營收益，衍生出對貸地業(yè)務的巨大需求，帶動貸地規(guī)模擴大。
其三，農(nóng)地流轉進程的加深及土地存貸規(guī)模的擴大，有利于土地銀行經(jīng)營效益提高。土地銀行經(jīng)營效益主要取決于營業(yè)收入和營業(yè)支出，營業(yè)收入主要指貸地費和其他收入(比如政府轉移支付)；營業(yè)支出則包括存地費和各項費用支出(職工工資和福利支出，房屋和設備折舊費，辦公費用等)。隨著土地存貸業(yè)務規(guī)模不斷擴大，在規(guī)模經(jīng)濟的作用下，業(yè)務經(jīng)營平均成本下降，經(jīng)營效益提高，土地銀行得以實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營和健康發(fā)展。
(四)農(nóng)地流轉與土地銀行互動作用機制
綜上所述，土地銀行主要通過降低農(nóng)地流轉雙方交易成本，提高雙方流轉效益，促進農(nóng)地流轉；農(nóng)地流轉進程的加深，帶動土地銀行存貸規(guī)模擴大，促進土地銀行持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)地流轉與土地銀行之間的互動作用機制。
三、四川彭州實踐的調(diào)研分析
2008年四川成都啟動了農(nóng)村產(chǎn)權制度改革工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織清產(chǎn)核資及股權量化工作順利完成，但是對于以彭州為代表的地震災區(qū)而言，在災后重建和新農(nóng)村建設的推進過程中，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了新情況和新問題，面臨一家一戶小而散的分散經(jīng)營與組織化程度較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實矛盾以及農(nóng)民集中居住后耕作半徑擴大等一系列問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展面臨嚴峻考驗，彭州市高度重視，及時在磁峰鎮(zhèn)探索土地銀行模式以解決農(nóng)戶在生產(chǎn)生活中遇到的難題。2008年底首家土地銀行即磁峰皇城農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社成立，自此以后，土地銀行模式在彭州各鎮(zhèn)推廣，截至2012年9月份已達20余家③。
2013年5—7月本課題組對彭州5個代表性行政村(皇城村、鹿坪村、滴水村、雙林村、白土河村)進行調(diào)研，各樣本村均在彭州土地銀行興起早期(2008—2009年)先后成立了土地銀行。課題組采取座談與問卷結合的方式展開實地調(diào)研，調(diào)研對象④中土地銀行工作人員5人，農(nóng)戶160戶，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者10戶，共發(fā)放調(diào)查問卷175份，收回有效問卷171份(其中4份農(nóng)戶問卷無效)，問卷有效率為97.71%。
(一)農(nóng)地流轉發(fā)展現(xiàn)狀及問題
1.農(nóng)戶問卷調(diào)查分析。對農(nóng)戶主要調(diào)查其土地轉出情況(見表1)，從土地流轉覆蓋程度看，共70戶家庭轉出農(nóng)地，占樣本總數(shù)的44.87%，說明樣本地區(qū)土地流轉覆蓋面較大，但進一步分析發(fā)現(xiàn)流轉過程不規(guī)范問題嚴重。農(nóng)戶轉出土地原因方面，38.57%的農(nóng)戶感覺外出打工更賺錢，屬于自愿轉出農(nóng)地；51.43%則表示村委會強制性安排土地轉出，農(nóng)戶自身并沒有農(nóng)地流轉決定權，其流轉權益受到嚴重損害。農(nóng)地轉出方式上，68.57%的農(nóng)戶通過本村土地銀行轉出土地，單從“量”上看土地銀行促進農(nóng)戶轉出的效果明顯，但是以土地銀行為中介的農(nóng)地流轉過程仍然存在諸多問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶并不清楚土地銀行的內(nèi)涵，由于樣本地區(qū)土地銀行管理層均由村委會干部兼任，辦公場所也在村委會，即使是對土地銀行有所了解的農(nóng)戶也多認為土地銀行與村委會并無區(qū)別。通過土地銀行轉出土地的農(nóng)戶中，81.25%反映沒有參與確定轉出價格，72.92%表示對當前轉出價格不滿意，認為定價偏低，這預示土地流轉雙方存在較大矛盾，若不妥善處理可能形成影響該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的隱患因素。總之，土地銀行在一定程度上促進了農(nóng)地轉出，同時農(nóng)地流轉可持續(xù)發(fā)展存在隱憂，農(nóng)戶與土地銀行交易過程的規(guī)范性亟待加強。
針對未轉出土地的農(nóng)戶，著重調(diào)查其未轉出原因，26.74%的農(nóng)戶表示找不到別的活路，只能靠種地為生；23.26%表示對能夠得到的轉出價格不滿意因而放棄轉出土地；34.88%的農(nóng)戶坦言由于土地自身條件限制，沒有轉入方愿意承租(轉入)；還有15.12%的農(nóng)戶寧愿拋荒也要自己留著土地，不愿意參與流轉。對于前三類具備轉出意愿的農(nóng)戶，若采取適當措施，不難促進其潛在轉出意愿轉化為實際參與，從而促進農(nóng)地轉出、增加農(nóng)地供給。
2.農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者問卷調(diào)查分析。針對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者主要調(diào)查其土地轉入情況(見表2)。從轉入方式上看，9家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者通過土地銀行轉入土地，單從“量”上看土地銀行在促進實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營中也發(fā)揮了較大作用。但從對轉入價格的滿意程度上看，5家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者認為土地轉入價格偏高，加劇了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本負擔。當問及“合同到期后是否愿意繼續(xù)轉入土地”時，4家農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者回答不愿意，并說明主要原因是農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益波動幅度大，自身資金實力有限，抗風險能力較低，意味著土地轉入方對土地的需求存在不穩(wěn)定性。
(二)土地銀行經(jīng)營現(xiàn)狀
通過對5家代表性土地銀行的工作人員分別進行深入訪問，總結得出以下幾點：(1)所有土地銀行均與本村村委會實行一套領導班子且共用辦公場所，當問及土地銀行的性質定位，工作人員均表示土地銀行是盈利性企業(yè)法人。同時，村委會作為基層群眾性自治組織，承擔著辦理本村公共事務和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等行政管理職責。由此可見，在土地銀行經(jīng)營過程中，必然面臨著村委會非盈利性和土地銀行盈利性之間的矛盾沖突。(2)當問及土地銀行的存地費、貸地費定價依據(jù)，多數(shù)工作人員表示按照慣例確定，不能給出合理的解釋。(3)對于調(diào)查問題“當前土地銀行經(jīng)營是否存在困難”，工作人員均回答當前土地銀行運行基本正常，其中4位表示土地存貸業(yè)務基本盈虧相抵，1位表示處于虧損狀態(tài)。另有3位反映有20%～30%的農(nóng)民因不滿存地價格要求收回土地，2位表示存貸利差較低是當前土地銀行經(jīng)營面臨的主要困難。
綜上，彭州土地銀行在一定程度上促進了農(nóng)地流轉，但農(nóng)地流轉過程存在諸多問題，農(nóng)地流轉不暢現(xiàn)象仍然存在，進一步發(fā)展空間較大；農(nóng)地流轉不暢又反作用于土地銀行，表現(xiàn)為其業(yè)務經(jīng)營普遍存在隱憂，農(nóng)地流轉與土地銀行互動作用的發(fā)展模式不可持續(xù)。
(三)調(diào)研情況總結
土地銀行自身的不足以及農(nóng)地流轉過程的諸多制約因素均阻礙了農(nóng)地流轉與土地銀行互動機制的運行，導致兩者不能實現(xiàn)共同持續(xù)發(fā)展。
農(nóng)地流轉方面，農(nóng)地流轉效益低下是阻礙農(nóng)地流轉可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。具體而言，制約農(nóng)民轉出農(nóng)地的因素主要有轉出價格定價機制缺乏，農(nóng)民對轉出價格不滿意；農(nóng)民轉出土地后就業(yè)渠道狹窄，勞動力轉移收入不高；農(nóng)村社會保障有待健全，農(nóng)戶轉出土地存在后顧之憂。而影響農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者轉入農(nóng)地的因素主要有農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險較大，經(jīng)營收益不足；農(nóng)地轉入成本較高導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營負擔重；土地流轉過程中金融支持不足，規(guī)模經(jīng)營面臨資金約束，融資成本較高等。
土地銀行方面，一是成立土地銀行依據(jù)的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，其部分條款已不適應土地銀行經(jīng)營的現(xiàn)實需求，該法未將土地流轉納入經(jīng)營范圍，導致土地銀行開展存貸業(yè)務缺乏有力的法律支持，也未明確賦予政府監(jiān)管部門相應職能，因而土地銀行外部監(jiān)管嚴重缺位⑤。二是土地銀行內(nèi)部治理不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督制衡機制，村委會干部兼任土地銀行負責人，村委會非盈利性和土地銀行盈利性的目標直接沖突，并且村委會強制農(nóng)戶轉出土地的現(xiàn)象普遍，農(nóng)民權益被嚴重侵害。三是存貸費評估定價不合理，隨意性較大，沒有專業(yè)的參照標準和評估體系，難以形成存貸雙方都滿意的價格，土地銀行經(jīng)營效益低下。
農(nóng)地流轉與土地銀行互動持續(xù)發(fā)展，對于提高農(nóng)村土地資源配置效率，助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展意義重大。為此既要加強土地銀行自身建設，也要注重完善外部相關發(fā)展環(huán)境及政策支持，具體可從以下方面入手：第一，修訂完善政策法規(guī)。修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中限定合作社經(jīng)營范圍的條款，將土地流轉納入合法經(jīng)營范圍，使得土地銀行業(yè)務真正有法可依；增加明確賦予政府監(jiān)管部門職能的條款，如規(guī)定注冊部門應對土地銀行進行年檢以有效監(jiān)督和掌握土地銀行經(jīng)營情況，通過外部監(jiān)管督促土地銀行規(guī)范穩(wěn)健運行。第二，完善土地銀行內(nèi)部治理結構。注重構建清晰的內(nèi)部治理框架，土地銀行股東大會、董事會、監(jiān)事會三方各司其職，相互制衡；政府部門應該協(xié)助組建專業(yè)的土地銀行員工隊伍，著重培養(yǎng)土地存貸業(yè)務專業(yè)操作技能，盡量避免村委會工作人員兼任。第三，建立專業(yè)的農(nóng)地價值評估機構。必須建立一套權威的農(nóng)地價值評估體系，由此產(chǎn)生存地方、土地銀行、貸地方三方都接受的市場公允價格；待時機成熟時，探索建立統(tǒng)一發(fā)布信息的農(nóng)地流轉交易平臺，實現(xiàn)公正、公開、公平的三公原則，讓農(nóng)地真正以市場化方式流動起來。第四，擴展非農(nóng)就業(yè)途徑，健全農(nóng)村社會保障體系。政府要加強對農(nóng)民的技能培訓，大力發(fā)展本土特色產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)民集中居住區(qū)要鼓勵發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的餐飲、商貿(mào)、居民生活服務業(yè)等吸納就業(yè)能力強的傳統(tǒng)服務業(yè)；逐步建立和完善農(nóng)村低保制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和社會救助制度，進一步做好農(nóng)民工社會保障工作，解決農(nóng)民土地流轉的后顧之憂。第五，加大金融支持，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險分散機制。各商業(yè)銀行應積極發(fā)展農(nóng)村基層網(wǎng)點，適度充實從事農(nóng)村小額貸款業(yè)務人員，在防范風險的同時積極探索擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，允許農(nóng)戶以各類農(nóng)村產(chǎn)權和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料抵押貸款，為農(nóng)戶轉業(yè)、規(guī)模經(jīng)營者引進先進技術設備等提供資金支持。另外，由于農(nóng)業(yè)本身的高風險性導致銀行放貸積極性普遍較低，政府應盡快組建政策性農(nóng)業(yè)巨災保險基金，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者抗風險能力，促進土地銀行穩(wěn)健經(jīng)營。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第6期
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