今年兩會(huì)期間，關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出要“建立健全‘人地錢(qián)’掛鉤政策”。先前見(jiàn)諸《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的“人地錢(qián)”掛鉤，再次被“提名”。
何謂“人地錢(qián)”掛鉤？即通過(guò)“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤，財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤”，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶(hù)的“人”和“地”“錢(qián)”三者的關(guān)聯(lián)。
“前事不忘，后事之師。”其實(shí)，“人地錢(qián)”掛鉤并非橫空出世，而是經(jīng)歷了從“地地掛鉤”——“人地掛鉤”——“人地錢(qián)”掛鉤這樣一種演變。“地地掛鉤”，就是我們所熟悉的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。而“人地掛鉤”則是基于“地地掛鉤”又增添了“人”的考量，不但讓“土地”進(jìn)城，也讓土地上的“人”進(jìn)城。可以說(shuō)，“地地掛鉤”和“人地掛鉤”稱(chēng)得上是如今“人地錢(qián)”掛鉤的“前事之師”。三者，都是近年來(lái)我們?yōu)楦玫赝苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所作的探索。
“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)速度遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的速度，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)去三十多年進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題。“十三五”期間，要讓新型城鎮(zhèn)化運(yùn)行在健康的軌道上，我們就得盡快扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)，彌補(bǔ)“人口城鎮(zhèn)化”速度低的短板，讓 “人、地、錢(qián)”得以?xún)?yōu)化配置。
但光講速度是不夠的。正如“十三五”規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的要更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益那樣，城鎮(zhèn)化同樣得注重提質(zhì)增效，不能“撿了芝麻丟了西瓜”。“人地錢(qián)”掛鉤，其目的在于縮小城鄉(xiāng)收入差距、幫助農(nóng)村貧困人口盡快脫貧、整體改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等等，而這其中很關(guān)鍵的一點(diǎn)是要讓農(nóng)民有更多的獲得感。換而言之，即在加快農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)進(jìn)程的同時(shí)，為他們能夠享受到與城鎮(zhèn)“原住民”均等的公共服務(wù)提供保障和支撐。這既可以有效保障公民基本權(quán)益的平等，又有利于社會(huì)穩(wěn)定與和諧，減少和避免不必要的社會(huì)矛盾。
再回過(guò)頭看，“人地掛鉤”是“地地掛鉤”的延伸和拓展。“人地掛鉤”的核心是“人往城轉(zhuǎn)，地隨人走，錢(qián)從地出”。“人往城轉(zhuǎn)”，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民進(jìn)城到城鎮(zhèn)落戶(hù)；“地隨人走”，是指人口進(jìn)城后，土地的功能隨之轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模減少；“錢(qián)從地出”，指通過(guò)增減掛鉤形成的指標(biāo)交易獲得資金返還農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)取之于土、用之于農(nóng)。此外，國(guó)土資源部于今年2月出臺(tái)的《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，要求按照“錢(qián)隨人走、同等受益”的原則分配和使用結(jié)余指標(biāo)交易價(jià)款，對(duì)集中安置的，可將增減掛鉤收益返還集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民自主安排用于新居和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；對(duì)分散安置的，可以貨幣形式足額將增減掛鉤收益返還當(dāng)事農(nóng)戶(hù)。
其實(shí)，這些已經(jīng)暗含了“人、地、錢(qián)”三者的掛鉤。此次，國(guó)家從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政投資角度明確“人地錢(qián)”掛鉤，則是顯化了這一關(guān)系，從“收支兩條線(xiàn)”的角度規(guī)范了操作程序。
但是，要建立健全“人地錢(qián)”掛鉤政策，土地政策還需在國(guó)家層面謀求突破。當(dāng)前，“地地掛鉤”的結(jié)余指標(biāo)，除了支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷的可以在省域范圍統(tǒng)一使用外，一般只能在縣域范圍內(nèi)使用。但是，人口的流動(dòng)并不僅局限于縣，會(huì)跨縣、跨省，尤其是朝著北上廣、長(zhǎng)三角、珠三角聚集。這一矛盾該如何協(xié)調(diào)？是否可以用財(cái)政資金安排跨省流動(dòng)的農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)所需的建設(shè)用地空間及資金？此外，當(dāng)農(nóng)民不愿進(jìn)城，怎么辦？經(jīng)濟(jì)下行，新增建設(shè)用地需求減弱時(shí)，怎么辦？掛鉤過(guò)程中，指標(biāo)落不了地、資金難以收回，又該怎么辦？
方程已有，最優(yōu)解何在？我們需要一場(chǎng)有質(zhì)量的深透討論，燭照問(wèn)題的方方面面，讓“人地錢(qián)”掛鉤早日照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)中國(guó)
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