一、城市化的三個維度及對錢納里定律的補充
城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果，它體現(xiàn)為一個綜合性的變化過程，涉及人口統(tǒng)計、空間形態(tài)、經(jīng)濟結構、價值觀念、生活方式等諸多領域。工業(yè)革命以來，尤其是十九世紀末以來，城市人口數(shù)量與占比呈現(xiàn)快速上升趨勢，目前世界上有超過一半的人生活在城市。
(一)城市化的三個維度：工業(yè)化、人口城市化和土地城市化
對于城市化的內(nèi)涵，不同學科研究的側(cè)重點有所差異。經(jīng)濟學主要從產(chǎn)業(yè)結構和人口福利的角度出發(fā)，研究各類生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市、從農(nóng)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)生的影響；其中，包括農(nóng)業(yè)勞動人口的轉(zhuǎn)移。科林·克拉克(Colin G.Clark)在1940年著作《經(jīng)濟進步的條件》中提出，城市化是第一產(chǎn)業(yè)人口不斷減少，第二、第三產(chǎn)業(yè)人口逐漸增加的過程。[1]蔡繼明等(2012)認為，城市化初步表現(xiàn)為城市區(qū)域的空間擴張和人口數(shù)量增長，進而衍生出城市社會關系問題和社會福利公平分配問題。[2]最為經(jīng)典并廣為接受的城市化定義來自人口學，指的是人口的城市化。具體包括城市數(shù)量和城市人口兩個方面，而人口增長的途徑又有農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移性增長和城市新出生人口的自然增長。[3]地理學家更關注城市所帶來的空間格局變化，提出城市化是居民聚集方式和經(jīng)濟布局空間形態(tài)的調(diào)整過程，其變化趨勢是日益集中化。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟和人文關系中，城市的中心和樞紐地位日益突出，成為第二、第三產(chǎn)業(yè)的集聚地和消費、生活的集中區(qū)。陳勝昌等(2005)指出，城市化未來方向?qū)⑹且源蟪鞘袨辇堫^，城市圈、城市群和城市帶同步發(fā)展。[4]
此外，其他一些學科也對城市化做出了不同的解釋。例如，人類學家對城市化的關注集中于社會規(guī)范的調(diào)整，歷史學家則將城市化視為世界文明發(fā)展史的重要組成部分。社會學家認為城市化是城市生活方式不斷成為主體、鄉(xiāng)村生活方式逐漸邊緣化的過程，對城市化的研究則聚焦于社群網(wǎng)絡的密度、深度和廣度。
由于本文的研究主題所限，我們主要從城市化的產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵(工業(yè)化)、人口內(nèi)涵(人口城市化)和空間內(nèi)涵(空間城市化或土地城市化)三方面進行分析。事實上，這是同一城市化歷史過程的不同側(cè)面，彼此之間聯(lián)系緊密。
(二)錢納里定律及其空間維度補充
自錢納里和塞爾奎(Chenery和Syrquin，1975)利用1950-1970年的數(shù)據(jù)構造了一個“世界發(fā)展模型”，并據(jù)此得出了經(jīng)濟發(fā)展的標準結構(見表1)。[5]他們依據(jù)人均GDP水平，將工業(yè)化進程劃分為工業(yè)化前、工業(yè)化和后工業(yè)化三個大的階段，并對每個階段進行了細分，在此基礎上分析了經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、人口城市化的關系。
錢納里定律側(cè)重分析經(jīng)濟發(fā)展與人口城市化問題，它并沒有分析經(jīng)濟發(fā)展中的城市空間擴張與土地非農(nóng)化。如果將空間維度納入該分析框架，我們就可以得出關于工業(yè)化階段、人口城市化率和空間城市化的一般性假說。也就是說，雖然在資源稟賦不同的國家和地區(qū)、在城市化的不同階段，土地擴張和空間布局的特征會有所不同，但總體而言，都呈現(xiàn)以下基本規(guī)律：
在前工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)是主導產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟驅(qū)動下，農(nóng)用地會得到大范圍開發(fā)，從而帶動耕地數(shù)量的增長和農(nóng)業(yè)發(fā)展。與此同時，人口城市化開始緩慢啟動，城市空間也開始擴張，但其所帶來的土地非農(nóng)化速度普遍滯后于農(nóng)地開發(fā)速度。
工業(yè)化初期階段，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎上，第二產(chǎn)業(yè)逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力，城市人口也開始較快增長，進而帶來用地需求的上升和土地非農(nóng)化，耕地數(shù)量增速會逐步放緩乃至出現(xiàn)負增長。
進入到工業(yè)化中期，在工業(yè)化的強力帶動下，人口城市化進程加快，土地非農(nóng)化問題變得特別突出，城市空間會快速擴張，耕地數(shù)量會快速減少。
進入到工業(yè)化中后期和后工業(yè)化時期，人口城市化速度減緩，土地非農(nóng)化矛盾也會稍有緩和，但這一趨勢仍會持續(xù)，以支撐城市化的持續(xù)推進和服務業(yè)的發(fā)展，如果政府不科學規(guī)劃、嚴加管控，土地非農(nóng)化問題甚至會更加突出。
二、中國的工業(yè)化定位與階段劃分
如何認識中國的現(xiàn)有發(fā)展水平，中國大致處于工業(yè)化的哪一階段呢？對此，國內(nèi)外存在廣泛爭論。下面介紹三種不同的估計方法，它們雖對我國城市化所處的階段有些認識差別，但總體而言，差別在5年-10年之間。
(一)麥迪森估計：中國在2015年前后進入后工業(yè)化時期
安格斯·麥迪森采用購買力平價方法，以1990年美元(即國際元②)為基礎，對中國的GDP及人均值進行了估算。[6]估算的基本結果是：1952年中國的人均GDP為538國際元(按2000年美元計算為661美元)；改革開放之初的1978年，中國的人均GDP為978國際元(按2000年美元計算為1201美元)；2003年為4803國際元(按2000年美元計算為5900美元)；2015年中國的人均GDP預測值為8807國際元(按2000年美元計算為10818美元)；2030年中國的人均GDP預測值為15763國際元(按2000年美元計算為19362美元)。③
基于上述分析，我們對中國的工業(yè)化階段進行了大致如下劃分：計劃經(jīng)濟時期為前工業(yè)化時期；改革開放到1992年社會主義市場經(jīng)濟的提出，為工業(yè)化初期；1993-2002年為工業(yè)化中期；2003-2013年為工業(yè)化后期；在2014年以后我國將進入后工業(yè)化時期(見表2)。
(二)社科院估計：中國2010年以后進入工業(yè)化后期
2012年底，中國社會科學院發(fā)布了《中國工業(yè)化進程報告(1995-2010)》(工業(yè)化藍皮書)，采用錢納里的工業(yè)化衡量指標(人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)結構、制造業(yè)增加值占總商品增加值比重、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比、人口城市化率)，選擇階段閾值法去除了指標量綱，在此基礎上，用加權合成工業(yè)化水平和進程的綜合指數(shù)。這一指數(shù)考慮多方面因素，應該說更為客觀全面，但在一些具體的評價方面也存在一定缺陷。[7]
依據(jù)該指數(shù)，社科院課題組對全國四個時點、四大板塊、七大區(qū)域和31個省(自治區(qū)、直轄市)的工業(yè)化水平進行了評價(見表3)。從這份報告的結果來看，中國整體上在2010年以后開始進入工業(yè)化后期，并且從所評價的四個時點(1995、2000、2005、2010年)來看，普遍比“麥迪森估計”晚一個時期。但是，由于我國的區(qū)域發(fā)展差距巨大，我國不同地區(qū)的發(fā)展水平涵蓋了從工業(yè)化初期后半階段到后工業(yè)化時期。④
(三)基于世界銀行和OECD數(shù)據(jù)的再評估
作者參照OECD對中國2011年真實人均GDP估計值(購買力評價法)，利用世界銀行的美元系數(shù)進行了換算，然后根據(jù)中國的人均GDP指數(shù)(不變價)進行倒算，得出的基本結論是中國在2009年前后已經(jīng)進入工業(yè)化后期。⑥
按照OECD的購買力平價(PPP)計算結果，2011年，我國的人均GDP為7518美元(現(xiàn)價美元)，大約為美國的17%。[8]據(jù)此測算，按照購買力平價，我國的人均GDP約為5890美元(2000年美元)。這個結果表明，我國已經(jīng)超越了5280美元(2000美元)的劃分標準，進入到工業(yè)化后期。按照人均GDP年均增長6%推算，我國進入工業(yè)化后期的時點大致為2010年。
在此基礎上，作者又做了兩項工作：
第一，向前倒推。根據(jù)麥迪森關于中國不同階段的人均GDP增速(購買力平價值)分析，將改革開放以來不同年份的GDP值進行了還原，得到的結果是：1978年我國人均GDP為784美元(2000年美元，以下同)，介于660美元～1320美元之間，處于前工業(yè)化階段；1988年我國人均GDP超過1320美元，進入工業(yè)化初期；1999年超過2640美元，進入工業(yè)化中期；2010年超過5280美元，進入工業(yè)化后期。
第二，向后預測。那么，中國的工業(yè)化后期會持續(xù)多久，什么時候進入后工業(yè)化時期呢？為此，需要對中國的人均GDP增長做出簡單預測。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2012》，按不變價格計算，1978至2011年我國人均GDP年均增速約為6.15%。考慮到世界經(jīng)濟形勢以及中國經(jīng)濟的結構性調(diào)整特征，我們將2013-2020年的人均GDP增速調(diào)整為5.5%。以2011年我國人均GDP(PPP，2000年美元)5890美元為計算基點，2020年我國人均GDP將達到10013美元，首次超過9910美元，進入后工業(yè)化時期。
根據(jù)上述計算結果，作者對中國的工業(yè)化階段重新進行了劃分，并對不同階段的城市化規(guī)模和城市化率進行了總結(詳見表4)。對比這一分析可以發(fā)現(xiàn)，相比基于麥迪森估計的階段劃分，中國的工業(yè)化進程相對推后了5至8年；相比社科院的估計，這一分析提前了3至5年，但對于中國已經(jīng)在2010年前后進入工業(yè)化后期的評價是一致的。在階段劃分的基礎上，作者對中國的工業(yè)化、人口城市化和土地城市化的關系進行了分析，得出了兩個滯后的基本結論。
三、中國的人口城市化滯后于工業(yè)化
將中國的城市化進程與錢納里標準(代表工業(yè)化國家城市化發(fā)展一般規(guī)律)進行比較可以發(fā)現(xiàn)，中國的人口城市化明顯滯后于工業(yè)化。從中可以看出，進入到工業(yè)化初期以后，中國的城市化率普遍比錢納里標準低10個百分點以上。這一結論也可以通過中國與近鄰韓國的城市化進程比較得到進一步驗證。
對比韓國的城市化進程我們可以發(fā)現(xiàn)另外一個現(xiàn)象：雖然人口城市化率提升最快的階段都是工業(yè)化中期，但相比韓國，中國的人口城市化率提升“次快”的階段不是工業(yè)化初期，而是工業(yè)化后期，并具有某種長期“延滯”特征。對此，一種可能的解釋是中國是一個幅員遼闊的大國，不同地區(qū)的發(fā)展差距巨大，涵蓋了從工業(yè)化初期到后工業(yè)化時期的各個階段。這種解釋有一定道理，但可能更重要的原因還在于我國存在著對城市化的各種“制度性壓抑”(城鄉(xiāng)二元分割的一系列制度，如土地、戶籍、社保、福利等)，這很可能是主因。
實際上，與韓國類似，除了前工業(yè)化、工業(yè)化初期階段外，日本在工業(yè)化中期以來的人口城市化率也普遍比同階段的中國高10個百分點以上(如表5所示)。
上述特征意味著，在城市化一般規(guī)律的作用下，中國在工業(yè)化后期和后工業(yè)化時期的城市人口增長壓力，將會明顯大于韓國、日本及其他先發(fā)工業(yè)化國家。
四、中國的人口城市化滯后于土地城市化
改革開放以來，我國在城市人口增長、城市化率提高的同時，城市空間范圍也在不斷擴大。并且，人口城市化的速度明顯滯后于土地城市化。這點可以通過中韓兩國的比較來驗證：在進入工業(yè)化后期之前，中國就出現(xiàn)了大規(guī)模的耕地占用和土地城市化；韓國是進入工業(yè)化后期、后工業(yè)化時期，才出現(xiàn)了最大規(guī)模耕地占用。由于城市化占用農(nóng)地的“不可逆性”，土地城市化快于人口城市化意味著，為了實現(xiàn)同等規(guī)模的人口進入城市，我們需要占用更大面積的農(nóng)地。土地城市化快于人口城市化導致了兩個相互關聯(lián)的結果，即城市用地增長彈性系數(shù)過高和人均占地面積過大。
(一)城市用地增長彈性系數(shù)超出合理范圍
在衡量土地城市化與人口城市化關系的協(xié)調(diào)性方面，有一個指標就是城市用地增長彈性系數(shù)(城市用地增長率/城市人口增長率)，這個指標的所謂國際公認標準為1.12。
無論是用建成區(qū)面積，還是用城市建設用地面積來衡量，我國城市用地增長彈性系數(shù)都超出了合理范圍。從年均增速來看，2000年以后我國的土地城市化速度大約高于人口城市化速度2個百分點。
雖然從趨勢上看，近年來似乎有向合理水平回歸的趨勢，但考慮到以下兩點，我們應該審慎客觀地看待這一結果：第一，如前所述，我國的人口城市化率是有“水分”的，統(tǒng)計上的城市人口包含了“半城市化”或“被城市化”的鎮(zhèn)區(qū)人口和農(nóng)民工，按照戶籍人口城市化率重新計算，問題會更加突出；第二，我國存在大量違規(guī)用地和建設，肯定會有一部分未納入建成區(qū)面積或城市建設用地統(tǒng)計。由于第二個問題統(tǒng)計起來比較復雜，作者在此針對第一個問題進行分析。
在此，我們采用“非農(nóng)業(yè)人口”標準計算城市戶籍人口規(guī)模，考慮到絕大多數(shù)非農(nóng)業(yè)人口生活在城市，因此，這一替代應該不會影響基本判斷。我國的非農(nóng)業(yè)人口從1981年的2.02億增加到1996年的2.91億，到2011年這一數(shù)字為4.69億。據(jù)此，我們計算出2011年非農(nóng)業(yè)人口分別為1996年的2.32倍和1.61倍，從而得出了新的城市用地增長彈性系數(shù)。通過比較計算結果，我們可以看出，按照戶籍人口計算的城市用地增長彈性系數(shù)要大很多，從而進一步偏離了國際標準水平。
(二)人均城市用地超出合理范圍
1.人均城市用地面積
2000年，我國城市人均土地面積為117平方米，2008年則增加到134平方米。[9]那么，人均134平方米的城市建設用地面積是什么概念呢？從橫向?qū)Ρ葋砜矗l(fā)展中國家平均為83.3平方米，遠低于我國。[10]一些歐洲國家只有82.4平方米，而他們的城市化水平比我們高得多；美國的城市居民人均占地面積為130至150平方米，但其人均土地面積是我國的10倍。[11]
從我國實際人均城市建設用地面積與國家規(guī)劃標準來看，我國的土地城市化也是過度的。根據(jù)2012年1月1日正式實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)，新建城市的規(guī)劃人均城市建設用地標準在85至105平方米，這被認為是符合我國國情的合理水平。⑧這意味著，我國現(xiàn)在人均建設用地面積超出我國合理水平30至50平方米。
2.容積率水平
目前，我國的城市容積率大約為0.33，而國外的一些城市則達到和超過了2.0。土地閑置是造成我國容積率低下的重要原因(天則所課題組，2007)。[11]但另有研究認為，2003年我國大陸660個設區(qū)市城市建成區(qū)平均綜合容積率為0.50左右，城市居住區(qū)的容積率僅為0.9至1.2。[12]
盡管從直覺上講，我國部分大城市過于擁擠的問題已經(jīng)比較突出，但劉彥隨等(2005)研究認為，我國一些超大城市如北京、上海等與世界上的同類城市如紐約、東京等相比，在綜合容積率上存在較大差距。[12]因此，綜合考慮我國國情，城市綜合容積率可達0.60，居住區(qū)容積率可高達1.80。
五、城市化加快發(fā)展趨勢下的農(nóng)地轉(zhuǎn)用壓力
(一)中國人口城市化衍生的建設用地需求
根據(jù)諾瑟姆曲線規(guī)律，在城市化率超過30%之后、達到70%之前，城市化將長期處于快速提升階段。我國的城市化率為52%左右(大致接近世界平均水平)，開始進入城市化加速階段的中后期(我國城市化率將在“十二五”時期內(nèi)超越世界平均水平)，城市化發(fā)展速度雖然較前一階段(從1996年超過30%提高到2011年超過50%)可能會有所下調(diào)，但仍會處于年均提高1%左右的較快發(fā)展時期。
根據(jù)聯(lián)合國的預測，2010至2030年期間，我國的城市化率年均提高0.975個百分點，城市人口增加近3億，年均增長近1500萬。其中，前一階段(2010至2020年)年均提高1.18個百分點，城市人口增加1.86億，年均增加1860萬；后一階段(2020至2030年)年均提高0.77個百分點，城市人口增加1.11億人，年均增加1110萬。這一時期，我國城市化率增速是世界增速的2.36倍，是其他發(fā)展中國家的2.53倍。[13]
參考上述人口增長趨勢的判斷，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組對我國的城市建設用地需求進行了系統(tǒng)測算(結果如表7所示)。⑨結果顯示，到2020年，為了滿足城市居民對住宅、交通條件和城市綠化環(huán)境日益提高的需求，并保障工業(yè)、商業(yè)和公共服務業(yè)等的工作條件，城市化新增的土地需求量達到804億至1212億平方米(8萬至12萬平方公里)；到2030年將達到1472億至2183億平方米(14萬至22萬平方公里)，約合2億至3億畝。
(二)未來的城市化進程需轉(zhuǎn)用農(nóng)地2億畝以上
滿足未來城市建設用地需求的來源可以歸為四類：已占用的城市建設用地整理、農(nóng)用地、未利用地和集體建設用地。
1.城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的建設用地整理潛力有限
毫無疑問，城鎮(zhèn)建設用地集約節(jié)約利用是首要選擇，它是一種內(nèi)涵式的土地利用戰(zhàn)略。在城市建成區(qū)方面，我國城鎮(zhèn)居民人均占地面積為130多平方米，而國外發(fā)達國家則人均為80多平方米。在我國，城市建設用地整理最早針對的是城市廢舊工廠、破產(chǎn)企業(yè)用地，目前城市地區(qū)土地整理的重點是棚戶區(qū)改造(國有土地)和城中村改造(集體土地)。但客觀而言，我國城市建成區(qū)面積僅為6000多萬畝(2008年)，因此，城市建設用地存量的調(diào)整空間已經(jīng)非常有限，并且成本高昂。作者估計，到2030年這部分挖潛能夠滿足500萬畝的城市建設用地需求。
在獨立工礦用地方面，還可以通過工礦復墾的方式間接置換城鎮(zhèn)建設用地指標。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2020年，我國將通過開展工礦廢棄地復墾補充耕地690萬畝，其中一部分可以轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設用地指標。此外，考慮到我國獨立工礦用地(各類開發(fā)區(qū))存在著2000萬畝以上的閑置，樂觀地估計，通過這部分土地的有效處置，到2030年也能滿足1000萬畝的建設用地需求。
綜上，我們認為，到2030年通過城鎮(zhèn)國有建設用地的存量優(yōu)化可以整理出大約1500萬至2000萬畝城鎮(zhèn)建設用地指標。
2.一定程度的耕地占用和減少在所難免
在耕地保護方面，我們也面臨一個難題。在我國主要的人口聚集區(qū)和城鎮(zhèn)周邊地區(qū)主要分布的是耕地，這也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的自然歷史選擇結果。因此，我們國家客觀上面臨這樣一個難以調(diào)和的矛盾：一方面，要保住18億畝耕地紅線，要維護糧食安全；另一方面，要滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對建設用地日益強烈的需求。從目前來看，到2020年，我國城鎮(zhèn)建設用地擠占耕地的空間大約只有2500萬畝，并且，我們估計耕地“紅線”政策會延續(xù)到2030年，耕地轉(zhuǎn)為建設用地的總量估計也會控制在3500萬畝～4000萬畝以內(nèi)。
3.通過其他農(nóng)用地占用滿足建設用地需求不太現(xiàn)實
如前所述，在城鎮(zhèn)周邊主要的土地類型為耕地，而耕地之外的其他農(nóng)用地(牧草地、林地等)則多分布在偏遠地區(qū)。更重要的是，隨著國際國內(nèi)對生態(tài)環(huán)境問題、碳排放問題的日益關注，國家會日益加強其他農(nóng)用地的保護。實際上，國家已經(jīng)實施了多年的“退耕還林”、“退耕還草”政策。因此，雖然在我國農(nóng)用地中，其他農(nóng)用地占了主體，但通過這個途徑滿足城鎮(zhèn)建設用地的需求規(guī)模應該在2000萬畝～3000萬畝以內(nèi)。
4.利用城鎮(zhèn)周邊未利用地直接補充城鎮(zhèn)建設用地
根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，2006至2020年，我國計劃通過引導開發(fā)未利用地形成新增建設用地125萬公頃(1875萬畝)。照此速度按每年125萬畝計算，2010至2030年，通過這種途徑能形成2500萬畝城鎮(zhèn)建設用地指標。
5.將未利用地轉(zhuǎn)換成耕地間接補充城鎮(zhèn)建設用地
理論上講，通過開發(fā)西北、東北地區(qū)的未利用地(及部分牧草地)增加耕地資源，從而間接增加城鎮(zhèn)建設用地指標，是解決城鎮(zhèn)建設用地短缺的重要途徑。根據(jù)有關估計，以西北為例，如果南水北調(diào)西線工程(170億立方米調(diào)水)得以順利完工，西北地區(qū)就可以增加2000萬畝左右的耕地，根據(jù)現(xiàn)有供水規(guī)劃，西線一期工程的供水將使大柳樹灌區(qū)新增500萬畝農(nóng)田；遠期如果再增加調(diào)水量(增加400億立方米)，就可以在西北地區(qū)新增近1億畝耕地。通過開發(fā)新增耕地實現(xiàn)18億畝耕地的總量平衡，進而可以增加建設用地指標。但這需要大規(guī)模的基礎設施投入，也需要克服環(huán)保主義者的阻撓。
根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，2006-2020年，我國計劃通過引導開發(fā)未利用地形成新增建設用地139萬公頃(2080萬畝)。粗略估計，到2030年，我國可以通過這種途徑形成4000萬畝左右城鎮(zhèn)建設用地。⑩需要指出的是，這種耕地補充最終還需要通過占用城鎮(zhèn)周邊的耕地來“落地”。
6.農(nóng)村集體建設用地綜合整治
相對上述幾種途徑而言，通過農(nóng)村集體建設用地綜合整治彌補城鎮(zhèn)建設用地短缺的潛力較大。首先，農(nóng)村的集體建設用地利用粗放，因此，通過土地整理形成城鎮(zhèn)建設用地的空間較大；其次，隨著城市的擴張與基礎設施的完善，農(nóng)村與城市之間的空間距離與時間距離被大大壓縮，原來的農(nóng)村地區(qū)能夠越來越多地承擔城市的某些功能。作者估計，到2030年通過這種途徑大約能形成1億畝左右的城鎮(zhèn)建設用地，約占集體建設用地存量的40%。
通過對上述四類途徑所能供給的建設用地規(guī)模進行初步估算，按照未來二十年我國完成城鎮(zhèn)化過程需要2.5億畝新增建設用地標準，在上述幾個途徑中，除了城鎮(zhèn)國有建設用地整理和直接占用未利用地(合計4000萬至4500萬畝)，不需要農(nóng)地轉(zhuǎn)用外，其他幾個途徑都必須經(jīng)過農(nóng)地轉(zhuǎn)用這個環(huán)節(jié)。也就是說，到2030年前后，我國因城市化發(fā)展需要轉(zhuǎn)用的農(nóng)地規(guī)模在2億畝以上。
六、總結與建議
本文在分析城市化概念和一般規(guī)律的基礎上，對我國的城市化進程及其特征進行了回顧和總結，提出了“兩個滯后”基本判斷，即我國人口城市化滯后于經(jīng)濟發(fā)展、人口城市化滯后于土地城市化。“兩個滯后”意味著，相對于已經(jīng)完成工業(yè)化和城市化歷程的先發(fā)經(jīng)濟體，對于進入工業(yè)化后期的中國而言，未來20至30年城市人口增長壓力更大，城市空間擴張的動力更強。人口城市化的加快推進離不開土地資源保障，到2030年前后，中國城市化引致的建設用地需求高達2.5億畝。未來城市建設用地需求主要依靠農(nóng)地轉(zhuǎn)用來滿足，這一規(guī)模將超過2億畝，占總量的80%。
鑒于以上形勢，中國不得不面臨一種兩難處境：一方面是以往農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的負外部性日益凸顯，國家必須嚴控農(nóng)地轉(zhuǎn)用；另一方面，以往的人口城市化“欠賬”過多，為了讓每個愿意進城的農(nóng)民能夠在城市有尊嚴地生活和工作，國家必須通過農(nóng)地轉(zhuǎn)用來提供城市建設所需土地。解決上述矛盾的關鍵是改革我國行政壟斷的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，抑制政府過度征地的沖動，引入市場機制，以提高土地資源的配置和利用效率。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江西財經(jīng)大學學報》2014年第1期
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