建立國(guó)家農(nóng)村土地銀行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地公共政策目標(biāo)
土地問(wèn)題一直是中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的核心議題。一方面國(guó)家為了確保糧食安全，花費(fèi)巨大財(cái)力維護(hù)18億畝耕地紅線，但同時(shí)農(nóng)村棄耕拋荒現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，分散的小農(nóng)種糧積極性不高；另一方面以分散經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的家庭承包責(zé)任制將農(nóng)村土地碎片化，無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，而強(qiáng)力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)又會(huì)造成失地農(nóng)民問(wèn)題。除此之外，在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障總體水平不高的情況下，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能之間的矛盾越來(lái)越大。依據(jù)《土地承包法》和黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向和方式方法上應(yīng)該有新的考慮。
一、當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)存在的主要問(wèn)題
在現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制度的前提下，結(jié)合農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，許多學(xué)者對(duì)中國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理和總結(jié)。黃祖輝、王朋(2008)認(rèn)為隨著國(guó)家工業(yè)化和城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，以分散經(jīng)營(yíng)為主要特點(diǎn)的家庭承包責(zé)任制，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)以市場(chǎng)化、規(guī)模化、信息化等為主要特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。①(P38－67)鄧大才(2012)的研究表明近幾年農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本呈上升趨勢(shì)，糧食種植的比較優(yōu)勢(shì)急劇下降，農(nóng)民種糧意愿降低，造成農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。②(P3－5)
促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前解決農(nóng)地小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)和緩解農(nóng)地拋荒的主要途徑。根據(jù)《土地承包法》，當(dāng)前中國(guó)土地流轉(zhuǎn)主要有委托代耕代種、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、托管經(jīng)營(yíng)、股份合作制等模式。伍振軍、張?jiān)迫A、孔祥智(2011)將中國(guó)土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)概括為四種模式：一是以浙江省為代表的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)基本完善、政府扶持市場(chǎng)參與主體的土地流轉(zhuǎn)模式；二是以四川省、重慶市等地為代表的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)初步建立、政府扶持需求主體的土地流轉(zhuǎn)模式；三是以安徽、黑龍江省等地為代表的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立、政府扶持流轉(zhuǎn)中介的土地流轉(zhuǎn)模式；四是欠發(fā)達(dá)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和政府職能缺失、農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的模式。③(P175－183)
通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)，學(xué)者普遍認(rèn)為農(nóng)戶自發(fā)組織的存在于私人之間的土地流轉(zhuǎn)模式并不能有效地解決中國(guó)農(nóng)村土地存在的問(wèn)題。廉高波(2005)認(rèn)為基于自發(fā)組織的農(nóng)地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等流轉(zhuǎn)模式，由于其分散性和自發(fā)性決定了流轉(zhuǎn)的范圍較小，無(wú)法從根本上解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要求與土地零碎化的矛盾。④(P84)王春超、李兆能(2008)利用湖北省9縣200多戶農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查資料分析顯示，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要由農(nóng)戶自發(fā)組織，大部分是非正式協(xié)議，容易引發(fā)土地權(quán)益糾紛。⑤(P52－54)也有學(xué)者指出，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)模式雖然能在一定程度上提高土地利用的效率，但也容易導(dǎo)致農(nóng)地“非農(nóng)化”、違法使用土地、糧食安全以及引發(fā)社會(huì)矛盾等新的問(wèn)題。董國(guó)禮(2009)認(rèn)為政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式缺乏有效管理和監(jiān)督，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致政府官員或村干部個(gè)人權(quán)力膨脹和尋租行為，導(dǎo)致政府代理績(jī)效下降或失效；⑥(P1－40)孔祥智、伍振軍、張?jiān)迫A(2010)通過(guò)調(diào)查得出土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不成熟容易引發(fā)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并且隨著時(shí)間的推移會(huì)使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時(shí)存在薄利風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損；⑦(P87－92)郭斌、邊勝軍(2012)則指出通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)出去的土地主要用于經(jīng)濟(jì)作物等大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，商業(yè)色彩過(guò)濃，土地的糧食政治和生態(tài)環(huán)境等方面的功能容易被忽視，不利于國(guó)家糧食安全的實(shí)現(xiàn)。⑧(P230－231)
綜上可以看出，中國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主要存在幾個(gè)問(wèn)題。第一，在土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)地小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，同時(shí)糧食種植機(jī)會(huì)成本增高，農(nóng)戶拋荒行為越來(lái)越多；第二，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，缺乏對(duì)農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)的有效激勵(lì)，造成農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿不高，同時(shí)土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制不合理，造成農(nóng)民土地權(quán)益受損，容易引發(fā)社會(huì)矛盾；第三，由于缺乏有效的監(jiān)督和管理，土地流轉(zhuǎn)之后容易導(dǎo)致農(nóng)地“非農(nóng)化”，商業(yè)色彩過(guò)濃，在一定程度上造成土地的實(shí)質(zhì)私有化，不利于國(guó)家糧食安全的維護(hù)。鑒于此，探索一種新的土地流轉(zhuǎn)模式，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，顯得很有必要。本文討論和建議成立“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”，旨在為農(nóng)村土地使用者和土地資產(chǎn)管理者提供新的思路。目前一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了“土地銀行”的嘗試，學(xué)術(shù)界也對(duì)“土地銀行”的功能、運(yùn)行模式等方面給予了廣泛地關(guān)注。
二、現(xiàn)有“農(nóng)村土地銀行”的探索
土地銀行的概念源于國(guó)外，含義差別較大，但大多說(shuō)的是土地抵押貸款銀行，主要目的是獲得貸款。德國(guó)、美國(guó)、印度以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村都成立了專門的土地銀行，為農(nóng)村土地開發(fā)利用提供金融服務(wù)，主要業(yè)務(wù)是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券。國(guó)外土地銀行運(yùn)行是建立在土地私有制的基礎(chǔ)上，土地銀行的核心功能是提供土地抵押貸款服務(wù)，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的資金問(wèn)題。⑨(P127)本文的土地銀行是指在土地集體所有制框架下，促進(jìn)國(guó)家農(nóng)地政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)于農(nóng)村土地存取的非金融性的土地管理制度。
目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“農(nóng)村土地銀行”內(nèi)涵的理解也有分歧，主要有兩種理解，集中在土地流轉(zhuǎn)中介論和土地融資論。主張土地中介論的學(xué)者認(rèn)為，由于中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分割，國(guó)家從法律上也對(duì)農(nóng)地抵押貸款不支持，先天上不具備“貸款”功能，“土地銀行”的核心職能是提供土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，并不屬于真正意義上的銀行。邵傳林(2009)指出中國(guó)已經(jīng)試行的農(nóng)村土地銀行在功能和組織模式上不同于國(guó)外的土地銀行，中國(guó)農(nóng)村土地銀行主要從事土地“存貸”業(yè)務(wù)，更多是一種土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)或者土地信托機(jī)構(gòu)。⑩(P86－87)何芳、溫修春(2010)則認(rèn)為土地銀行通過(guò)向農(nóng)民提供存地利息將土地存入，通過(guò)土地集中化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。(11)(P8－9)
主張土地融資論的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村金融是困擾農(nóng)業(yè)尤其是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大難題。土地作為一種生產(chǎn)要素，土地銀行的核心職責(zé)就是融資，農(nóng)民通過(guò)抵押土地貸款獲取資金，為農(nóng)村發(fā)展注入活力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。(12)(P176)(13)(P13－14)曾慶芳(2011)認(rèn)為農(nóng)村土地銀行不僅要通過(guò)土地存貸調(diào)劑土地余缺，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，確保糧食安全，也要通過(guò)發(fā)放土地抵押貸款，有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金問(wèn)題，以建立新農(nóng)村發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制；(14)(P51－85)郭驪、陳少?gòu)?qiáng)、孫艷麗(2010)總結(jié)當(dāng)前一些地方以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)為核心的中介運(yùn)作模式顯露出了中國(guó)農(nóng)村土地銀行的雛形，但農(nóng)村土地銀行的核心業(yè)務(wù)是農(nóng)地抵押貸款，未來(lái)需要完善相關(guān)制度以促進(jìn)建立真正的農(nóng)村土地銀行。(15)(P37)
從實(shí)踐層面來(lái)看，寧夏平羅成立的“土地信用合作社”、四川彭州成立的“農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營(yíng)專業(yè)合作組織”和浙江南岸成立的“土地股份合作社”是中國(guó)“農(nóng)村土地銀行”的實(shí)踐代表。由于中國(guó)現(xiàn)行《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等規(guī)定，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。這些“土地銀行”并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)土地抵押融資，主要將村民零散地塊集中“貸出”給種植大戶、合作社和涉農(nóng)企業(yè)，通過(guò)利息差獲取利潤(rùn)，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行，因此實(shí)質(zhì)上是一種土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。
當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制度框架下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制所產(chǎn)生的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)“紅利”已經(jīng)逐漸消失，反而在一定程度上造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的一系列問(wèn)題。因此，在農(nóng)村土地集體所有制度不變的前提下，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的干預(yù)和宏觀調(diào)控，而“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”是對(duì)農(nóng)村土地“國(guó)有化”的一種可能嘗試。本文提出的“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”設(shè)想不同于一般意義的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)或者土地融資機(jī)構(gòu)，而是基于農(nóng)地政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它主要通過(guò)政府組織，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以吸收、儲(chǔ)備、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)租、回取農(nóng)民的承包地或承包地使用權(quán)為主要職責(zé)，不以盈利為目標(biāo)、具有公益性和政策性的機(jī)構(gòu)。本文將對(duì)“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”基本運(yùn)行模式進(jìn)行探討。
三、本文“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的概念框架
1.“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的政策目標(biāo)
基于上述討論的目前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的一些問(wèn)題，本文定義的“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”作為一種間接解決土地問(wèn)題的金融和財(cái)政政策手段，將致力于實(shí)現(xiàn)下述的國(guó)家農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。
第一，增加國(guó)家對(duì)農(nóng)地的調(diào)控能力，規(guī)范農(nóng)地用途，避免農(nóng)地實(shí)際上的私有化和非農(nóng)化。雖然當(dāng)前農(nóng)村土地基本制度屬于土地集體所有制，但實(shí)際上，土地承包法鼓勵(lì)的是單個(gè)家庭的長(zhǎng)期使用和不同形式的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)之后容易導(dǎo)致農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”，工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)缺乏有效的監(jiān)督和管理，在一定程度上造成農(nóng)村土地的實(shí)質(zhì)私有化。通過(guò)成立“農(nóng)村土地銀行”，國(guó)家能直接對(duì)農(nóng)地進(jìn)行管理和調(diào)控，規(guī)范農(nóng)地用途，維護(hù)耕地安全，保障糧食安全。
第二，用國(guó)家信譽(yù)增強(qiáng)農(nóng)民信心，促進(jìn)有條件的農(nóng)民自愿城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化。由于缺乏相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)回收機(jī)制，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障水平普遍不高，部分外出務(wù)工農(nóng)民仍對(duì)土地流出、流轉(zhuǎn)缺乏信心和安全感。通過(guò)成立“農(nóng)村土地銀行”，以國(guó)家信用為擔(dān)保，建立合理的土地流轉(zhuǎn)回收機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性，促進(jìn)有條件的農(nóng)民自愿城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化。
第三，解決農(nóng)地撂荒，增加農(nóng)民收入。當(dāng)前小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)成本呈上升趨勢(shì)，糧食種植的比較優(yōu)勢(shì)不斷下降，農(nóng)民種糧意愿降低，造成了農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。因此，通過(guò)“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”對(duì)“撂荒土地”的收儲(chǔ)、管理和開發(fā)，可以按照國(guó)家政策需要，或投向糧食生產(chǎn)，或進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，既能增加儲(chǔ)存土地農(nóng)戶的收入，也能創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，還能有效掌握和規(guī)范農(nóng)地存量管理。
第四，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。按照今后農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路，中國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體將從農(nóng)民轉(zhuǎn)向其它規(guī)模化和專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)主體。因此，“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”對(duì)細(xì)碎化的土地進(jìn)行集中管理、投向市場(chǎng)或招標(biāo)經(jīng)營(yíng)，將提高中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和現(xiàn)代化水平，提升主要農(nóng)產(chǎn)品的保障能力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第五，通過(guò)對(duì)部分農(nóng)地進(jìn)行休耕性儲(chǔ)備，保持地力。農(nóng)地的持續(xù)經(jīng)營(yíng)容易造成土地肥力下降，土壤污染加劇。從農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，在糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給壓力不大的條件下，通過(guò)“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的調(diào)控，可以對(duì)部分農(nóng)地進(jìn)行休耕性儲(chǔ)備，降解耕地污染，保持地力，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。
2.“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的組織運(yùn)行架構(gòu)
“農(nóng)村國(guó)家土地銀行”主要通過(guò)政府部門組織運(yùn)行。在組織結(jié)構(gòu)方面，“農(nóng)村土地銀行”向上可以成立包括農(nóng)業(yè)部門、糧食部門、國(guó)土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門、財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的吸儲(chǔ)土地規(guī)模、土地存入的利息確定、土地儲(chǔ)備資金的籌集、土地取出和投出規(guī)范、土地銀行運(yùn)行的監(jiān)控等職能。
“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”向下以縣為單位，主要設(shè)立土地吸儲(chǔ)部門、土地經(jīng)營(yíng)部門、金融部門(如圖1)。其中土地吸儲(chǔ)部門負(fù)責(zé)建立農(nóng)村土地信息系統(tǒng)，履行土地存入、土地信息服務(wù)等職責(zé)；土地經(jīng)營(yíng)部門主要負(fù)責(zé)集中投放和經(jīng)營(yíng)吸儲(chǔ)土地，并對(duì)土地用途進(jìn)行監(jiān)控；金融部門主要負(fù)責(zé)資金管理，保證“農(nóng)村土地銀行”運(yùn)行資金；此外為了更好地對(duì)“農(nóng)村土地銀行”資金使用和土地用途進(jìn)行監(jiān)督，可以考慮在每個(gè)縣設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)。
國(guó)家農(nóng)村土地銀行帶有很強(qiáng)的公益性和政策性，其運(yùn)行需要長(zhǎng)期而穩(wěn)定的公共財(cái)政資金投入保證。國(guó)家農(nóng)村土地銀行資金來(lái)源以財(cái)政出資為主，主要包括五類。第一，國(guó)家設(shè)立農(nóng)村土地的儲(chǔ)備金，以2億畝儲(chǔ)蓄量、每畝100元平均年租金計(jì)，近期的儲(chǔ)備金200億元左右；第二，國(guó)家設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)基金，用于支持耕地輪休，保護(hù)耕地質(zhì)量；第三，將部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)移到土地銀行，用于支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)；第四，將部分糧食直補(bǔ)資金轉(zhuǎn)移到土地銀行，以土地紅利的方式轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶；第五，國(guó)家可以將一部分國(guó)有農(nóng)業(yè)用地或可開發(fā)農(nóng)業(yè)用地劃撥給國(guó)家農(nóng)村土地銀行，保證土地銀行的周轉(zhuǎn)運(yùn)行。
3.“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”具體操作模式
“農(nóng)村土地銀行”作為政策性非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持以“效率”“公平”和“安全”為原則，主要通過(guò)土地的“存儲(chǔ)”“取出”“放貸”和土地的集中經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村土地銀行”的經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)功能。
(1)土地“存儲(chǔ)”“取出”和“放貸”。農(nóng)戶將有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地存入“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”，存期可以有多種設(shè)置，包括短期存地和長(zhǎng)期存地，零存和整存，“土地銀行”按照存地期限、面積大小和市場(chǎng)供需情況支付農(nóng)民的土地利息(租金)。鼓勵(lì)農(nóng)民將土地長(zhǎng)期存入銀行(10年以上)。長(zhǎng)期存入的土地，除獲取利息外，還可以根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格和土地經(jīng)營(yíng)狀況獲得一定的浮動(dòng)紅利。“農(nóng)村土地銀行”以國(guó)家信用為擔(dān)保。進(jìn)城農(nóng)民工將土地存入銀行，不僅解決了后顧之憂，而且每年可以從“土地銀行”獲得穩(wěn)定而合理的收入，將在很大程度上解決土地拋荒問(wèn)題。
存入土地的農(nóng)戶按照存期可以取出土地，取出土地的方式一般是定期的整存整取。取出的土地既可以是原來(lái)的存入土地，也可以是本地的其他人存入的土地，在滿足一定條件時(shí)一些地區(qū)還可以試行跨地區(qū)土地存取。為了保障土地供給穩(wěn)定性，如果農(nóng)戶遇到突發(fā)事件需要臨時(shí)取出土地，在土地的利息方面需要付出一定的代價(jià)。在一定條件下，農(nóng)民也可以將存入的土地轉(zhuǎn)為土地銀行的股本。
為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，部分有能力的種植大戶以及相關(guān)農(nóng)業(yè)合作社可以向“農(nóng)村土地銀行”申請(qǐng)土地“借貸”。“土地銀行”以當(dāng)期的存地利息為基礎(chǔ)，根據(jù)土地“借貸”的期限和面積的大小，向土地借貸方收取土地利息。在政策允許的情況下，在各方面條件成熟的地區(qū)，土地長(zhǎng)期存入銀行的農(nóng)民或者合作組織，允許以長(zhǎng)期土地承包權(quán)為抵押，向土地銀行申請(qǐng)貸款。
“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”實(shí)現(xiàn)土地“存貸”功能的基礎(chǔ)是擁有足夠數(shù)量的存入地，除了部分劃撥進(jìn)來(lái)的國(guó)有農(nóng)地外，農(nóng)民自愿存入的空閑土地就成了關(guān)鍵。農(nóng)戶是否將土地轉(zhuǎn)入土地銀行一般會(huì)考慮兩大問(wèn)題：第一，怎么保證農(nóng)民土地合理地受益？第二，農(nóng)民以后是否能將土地取出來(lái)？第一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)戶一般會(huì)考慮存地的機(jī)會(huì)成本。第二個(gè)問(wèn)題，農(nóng)戶則會(huì)考慮“土地銀行”的信用程度以及自身的社會(huì)保障基礎(chǔ)。針對(duì)農(nóng)民的信心問(wèn)題，首先要建立差異化的土地利息形成機(jī)制，存地利息既要與土地質(zhì)量和土地經(jīng)營(yíng)收益掛鉤，又要制定最低土地利息政策作為保障；其次，除獲取利息外，存地主體還可以獲得一定的土地經(jīng)營(yíng)利益紅利；除此之外，應(yīng)建立完善的土地取回機(jī)制，使農(nóng)戶放心地將土地存入土地銀行；最后，加強(qiáng)與完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制是提升農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿的重要保障。
“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”實(shí)現(xiàn)土地“存、貸”的另一個(gè)前提是土地產(chǎn)權(quán)清晰和土地信息完整。但是中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況是土地歸集體所有，土地使用權(quán)劃界模糊，農(nóng)地質(zhì)量更是千差萬(wàn)別，這將給土地利息的受益分配和土地抵押貸款帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。因此，在開展土地存貸業(yè)務(wù)之前應(yīng)該在農(nóng)村先開展土地確權(quán)認(rèn)證登記工作，使農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上得到保護(hù)，并聘請(qǐng)專業(yè)農(nóng)地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地質(zhì)量進(jìn)行測(cè)量、評(píng)估和分級(jí)，在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)村土地綜合信息系統(tǒng)。
(2)土地投放經(jīng)營(yíng)方式。“農(nóng)村土地銀行”將土地存入之后，有利于國(guó)家對(duì)農(nóng)地進(jìn)行積極的干預(yù)。根據(jù)地方的實(shí)際情況，國(guó)家對(duì)于農(nóng)戶存入的土地主要采用三種經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)效益。
第一，在土地條件較好的地區(qū)，可以將土地貸給有經(jīng)營(yíng)能力的種植大戶、合作社或涉農(nóng)企業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，“土地銀行”向土地借貸方收取土地利息，實(shí)現(xiàn)“土地銀行”的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。
第二，在運(yùn)行條件相對(duì)較差的地區(qū)，國(guó)家農(nóng)村土地銀行可以組建農(nóng)業(yè)種植機(jī)構(gòu)，進(jìn)行直接經(jīng)營(yíng)，這也符合國(guó)家對(duì)“糧食安全”等準(zhǔn)公共品的供給直接負(fù)責(zé)的原則。在農(nóng)地條件較差的地區(qū)，個(gè)體農(nóng)戶拋荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，同時(shí)以盈利為目的的種植大戶、合作社或者涉農(nóng)企業(yè)也對(duì)這些地區(qū)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不感興趣。國(guó)家組建農(nóng)業(yè)種植機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，經(jīng)營(yíng)主要目的是確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的安全，同時(shí)解決部分農(nóng)民的就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家土地銀行”的政治效益。
第三，在糧食等主要產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)充分時(shí)，借鑒美國(guó)的農(nóng)地休耕制度，國(guó)家對(duì)農(nóng)地進(jìn)行休耕型儲(chǔ)備，在一段時(shí)期內(nèi)停止種植的耕地有利于降解耕地污染，保持地力，實(shí)現(xiàn)土地銀行的環(huán)境效益。相對(duì)于被動(dòng)的生態(tài)退耕，國(guó)家主動(dòng)的耕地輪休更有利于耕地價(jià)值的利用。
四、結(jié)語(yǔ)
城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也是中國(guó)新一屆政府的工作重點(diǎn)。在這一進(jìn)程中，糧食安全和耕地紅線、農(nóng)民收入和就業(yè)等方面面臨很多矛盾和挑戰(zhàn)。作為政策性機(jī)構(gòu)，“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的構(gòu)想是對(duì)當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面臨的各種問(wèn)題的一種應(yīng)對(duì)方式。“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”的構(gòu)想一方面能有效而合理地推動(dòng)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，減少土地撂荒，增加農(nóng)民收入，從而為中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了重要保障；另一方面，“農(nóng)村土地銀行”將加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的調(diào)控，減少土地非農(nóng)化和過(guò)度商業(yè)化經(jīng)營(yíng)，避免實(shí)質(zhì)上的土地私有化，同時(shí)通過(guò)生態(tài)休耕，提高耕地質(zhì)量，維護(hù)中國(guó)糧食等農(nóng)產(chǎn)品的長(zhǎng)期戰(zhàn)略安全。
近期來(lái)看，建立“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”與現(xiàn)行制度法規(guī)不存在任何沖突，可以有效緩解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的一些矛盾問(wèn)題，符合帕累托改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)；長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在必要的情況下也可以逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的贖買，有利于建立農(nóng)地公共所有制。“國(guó)家農(nóng)村土地銀行”運(yùn)行可能會(huì)面臨許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。因此，我們一方面要推動(dòng)土地確權(quán)工作、農(nóng)村土地綜合信息系統(tǒng)建立、農(nóng)村金融制度改革、農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制健全、相關(guān)人才培養(yǎng)等配套措施的落實(shí)；另一方面建議有關(guān)部門加強(qiáng)研究和實(shí)驗(yàn)，采取先試點(diǎn)、后推廣，以點(diǎn)帶面的原則促進(jìn)“農(nóng)村土地銀行”的發(fā)展。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京社會(huì)科學(xué)》2014年第1期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
