建立國家農村土地銀行，實現農地公共政策目標
土地問題一直是中國農村發展的核心議題。一方面國家為了確保糧食安全，花費巨大財力維護18億畝耕地紅線，但同時農村棄耕拋荒現象越來越嚴重，分散的小農種糧積極性不高；另一方面以分散經營為主要特點的家庭承包責任制將農村土地碎片化，無法適應現代農業的發展要求，而強力推動土地流轉又會造成失地農民問題。除此之外，在中國農村社會保障總體水平不高的情況下，土地的農業生產功能和社會保障功能之間的矛盾越來越大。依據《土地承包法》和黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，政府在農村土地流轉的方向和方式方法上應該有新的考慮。
一、當前農地經營存在的主要問題
在現有的農村土地集體所有制度的前提下，結合農村發展現實情況，許多學者對中國農地經營存在的主要問題進行了梳理和總結。黃祖輝、王朋(2008)認為隨著國家工業化和城市化進程的深入推進，以分散經營為主要特點的家庭承包責任制，已經無法適應以市場化、規模化、信息化等為主要特征的現代農業的發展要求。①(P38－67)鄧大才(2012)的研究表明近幾年農地經營的機會成本呈上升趨勢，糧食種植的比較優勢急劇下降，農民種糧意愿降低，造成農村土地拋荒現象越來越嚴重。②(P3－5)
促進土地流轉是當前解決農地小規模分散經營和緩解農地拋荒的主要途徑。根據《土地承包法》，當前中國土地流轉主要有委托代耕代種、轉包、轉讓、租賃、托管經營、股份合作制等模式。伍振軍、張云華、孔祥智(2011)將中國土地流轉承包經營概括為四種模式：一是以浙江省為代表的流轉市場基本完善、政府扶持市場參與主體的土地流轉模式；二是以四川省、重慶市等地為代表的流轉市場初步建立、政府扶持需求主體的土地流轉模式；三是以安徽、黑龍江省等地為代表的流轉市場尚未建立、政府扶持流轉中介的土地流轉模式；四是欠發達、偏遠地區的流轉市場和政府職能缺失、農戶自發流轉土地的模式。③(P175－183)
通過梳理已有文獻，學者普遍認為農戶自發組織的存在于私人之間的土地流轉模式并不能有效地解決中國農村土地存在的問題。廉高波(2005)認為基于自發組織的農地轉包、轉讓、抵押、出租等流轉模式，由于其分散性和自發性決定了流轉的范圍較小，無法從根本上解決農業規模經營的發展要求與土地零碎化的矛盾。④(P84)王春超、李兆能(2008)利用湖北省9縣200多戶農戶實地調查資料分析顯示，當前農村土地流轉主要由農戶自發組織，大部分是非正式協議，容易引發土地權益糾紛。⑤(P52－54)也有學者指出，政府主導和市場化的土地流轉模式雖然能在一定程度上提高土地利用的效率，但也容易導致農地“非農化”、違法使用土地、糧食安全以及引發社會矛盾等新的問題。董國禮(2009)認為政府主導的土地流轉模式缺乏有效管理和監督，土地產權不明晰，導致政府官員或村干部個人權力膨脹和尋租行為，導致政府代理績效下降或失效；⑥(P1－40)孔祥智、伍振軍、張云華(2010)通過調查得出土地流轉價格機制和流轉市場的不成熟容易引發經營風險，并且隨著時間的推移會使農民在土地流轉時存在薄利風險，造成農民土地權益受損；⑦(P87－92)郭斌、邊勝軍(2012)則指出通過市場流轉出去的土地主要用于經濟作物等大規模的農業生產，商業色彩過濃，土地的糧食政治和生態環境等方面的功能容易被忽視，不利于國家糧食安全的實現。⑧(P230－231)
綜上可以看出，中國農地經營主要存在幾個問題。第一，在土地流轉前，農地小規模分散經營無法適應現代農業發展要求，同時糧食種植機會成本增高，農戶拋荒行為越來越多；第二，在土地流轉過程中，缺乏對農民退出農地承包權的有效激勵，造成農戶土地流轉意愿不高，同時土地產權不清晰，土地流轉定價機制不合理，造成農民土地權益受損，容易引發社會矛盾；第三，由于缺乏有效的監督和管理，土地流轉之后容易導致農地“非農化”，商業色彩過濃，在一定程度上造成土地的實質私有化，不利于國家糧食安全的維護。鑒于此，探索一種新的土地流轉模式，解決農村土地流轉中的問題，推動農業發展，顯得很有必要。本文討論和建議成立“國家農村土地銀行”，旨在為農村土地使用者和土地資產管理者提供新的思路。目前一些地方已經出現了“土地銀行”的嘗試，學術界也對“土地銀行”的功能、運行模式等方面給予了廣泛地關注。
二、現有“農村土地銀行”的探索
土地銀行的概念源于國外，含義差別較大，但大多說的是土地抵押貸款銀行，主要目的是獲得貸款。德國、美國、印度以及中國臺灣地區農村都成立了專門的土地銀行，為農村土地開發利用提供金融服務，主要業務是提供土地抵押貸款和發行土地債券。國外土地銀行運行是建立在土地私有制的基礎上，土地銀行的核心功能是提供土地抵押貸款服務，重點解決農業發展和農村建設過程中的資金問題。⑨(P127)本文的土地銀行是指在土地集體所有制框架下，促進國家農地政策目標實現的關于農村土地存取的非金融性的土地管理制度。
目前國內學者對“農村土地銀行”內涵的理解也有分歧，主要有兩種理解，集中在土地流轉中介論和土地融資論。主張土地中介論的學者認為，由于中國農村土地所有權和使用權分割，國家從法律上也對農地抵押貸款不支持，先天上不具備“貸款”功能，“土地銀行”的核心職能是提供土地流轉中介服務，并不屬于真正意義上的銀行。邵傳林(2009)指出中國已經試行的農村土地銀行在功能和組織模式上不同于國外的土地銀行，中國農村土地銀行主要從事土地“存貸”業務，更多是一種土地流轉中介機構或者土地信托機構。⑩(P86－87)何芳、溫修春(2010)則認為土地銀行通過向農民提供存地利息將土地存入，通過土地集中化經營，促進現代農業發展需求。(11)(P8－9)
主張土地融資論的學者認為，農村金融是困擾農業尤其是現代農業發展的一大難題。土地作為一種生產要素，土地銀行的核心職責就是融資，農民通過抵押土地貸款獲取資金，為農村發展注入活力，促進現代農業發展。(12)(P176)(13)(P13－14)曾慶芳(2011)認為農村土地銀行不僅要通過土地存貸調劑土地余缺，促進土地流轉，推進適度規模經營，確保糧食安全，也要通過發放土地抵押貸款，有效解決農業發展資金問題，以建立新農村發展長效機制；(14)(P51－85)郭驪、陳少強、孫艷麗(2010)總結當前一些地方以促進土地流轉為核心的中介運作模式顯露出了中國農村土地銀行的雛形，但農村土地銀行的核心業務是農地抵押貸款，未來需要完善相關制度以促進建立真正的農村土地銀行。(15)(P37)
從實踐層面來看，寧夏平羅成立的“土地信用合作社”、四川彭州成立的“農業資源經營專業合作組織”和浙江南岸成立的“土地股份合作社”是中國“農村土地銀行”的實踐代表。由于中國現行《擔保法》《物權法》等規定，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押。這些“土地銀行”并沒有實現土地抵押融資，主要將村民零散地塊集中“貸出”給種植大戶、合作社和涉農企業，通過利息差獲取利潤，維持機構運行，因此實質上是一種土地流轉服務機構。
當前農村土地集體所有制度框架下的家庭聯產承包制所產生的農地經營“紅利”已經逐漸消失，反而在一定程度上造成農地經營的一系列問題。因此，在農村土地集體所有制度不變的前提下，國家應該加強對農村土地的干預和宏觀調控，而“國家農村土地銀行”是對農村土地“國有化”的一種可能嘗試。本文提出的“國家農村土地銀行”設想不同于一般意義的土地流轉機構或者土地融資機構，而是基于農地政策目標的實現，它主要通過政府組織，以國家信用為基礎，以吸收、儲備、經營、轉租、回取農民的承包地或承包地使用權為主要職責，不以盈利為目標、具有公益性和政策性的機構。本文將對“國家農村土地銀行”基本運行模式進行探討。
三、本文“國家農村土地銀行”的概念框架
1.“國家農村土地銀行”的政策目標
基于上述討論的目前農村土地經營的一些問題，本文定義的“國家農村土地銀行”作為一種間接解決土地問題的金融和財政政策手段，將致力于實現下述的國家農業、農民和農村發展的政策目標。
第一，增加國家對農地的調控能力，規范農地用途，避免農地實際上的私有化和非農化。雖然當前農村土地基本制度屬于土地集體所有制，但實際上，土地承包法鼓勵的是單個家庭的長期使用和不同形式的流轉，土地流轉之后容易導致農地“非農化”和“非糧化”，工商資本下鄉的同時缺乏有效的監督和管理，在一定程度上造成農村土地的實質私有化。通過成立“農村土地銀行”，國家能直接對農地進行管理和調控，規范農地用途，維護耕地安全，保障糧食安全。
第二，用國家信譽增強農民信心，促進有條件的農民自愿城鎮化和非農化。由于缺乏相應的土地流轉回收機制，同時農村社會保障水平普遍不高，部分外出務工農民仍對土地流出、流轉缺乏信心和安全感。通過成立“農村土地銀行”，以國家信用為擔保，建立合理的土地流轉回收機制，加強農民土地流轉積極性，促進有條件的農民自愿城鎮化和非農化。
第三，解決農地撂荒，增加農民收入。當前小規模農地經營的機會成本呈上升趨勢，糧食種植的比較優勢不斷下降，農民種糧意愿降低，造成了農村土地拋荒現象越來越嚴重。因此，通過“國家農村土地銀行”對“撂荒土地”的收儲、管理和開發，可以按照國家政策需要，或投向糧食生產，或進行生態恢復，既能增加儲存土地農戶的收入，也能創造新的就業機會，還能有效掌握和規范農地存量管理。
第四，提高農業經營規模，促進現代農業發展。按照今后農業的發展思路，中國農業的經營主體將從農民轉向其它規模化和專業化的經營主體。因此，“國家農村土地銀行”對細碎化的土地進行集中管理、投向市場或招標經營，將提高中國農業經營規模和現代化水平，提升主要農產品的保障能力，促進現代農業發展。
第五，通過對部分農地進行休耕性儲備，保持地力。農地的持續經營容易造成土地肥力下降，土壤污染加劇。從農業可持續發展角度出發，在糧食等主要農產品供給壓力不大的條件下，通過“國家農村土地銀行”的調控，可以對部分農地進行休耕性儲備，降解耕地污染，保持地力，維護農業生態安全。
2.“國家農村土地銀行”的組織運行架構
“農村國家土地銀行”主要通過政府部門組織運行。在組織結構方面，“農村土地銀行”向上可以成立包括農業部門、糧食部門、國土資源部門、環境保護部門、財政部門、金融機構等在內的跨部門領導小組，主要負責“國家農村土地銀行”的吸儲土地規模、土地存入的利息確定、土地儲備資金的籌集、土地取出和投出規范、土地銀行運行的監控等職能。
“國家農村土地銀行”向下以縣為單位，主要設立土地吸儲部門、土地經營部門、金融部門(如圖1)。其中土地吸儲部門負責建立農村土地信息系統，履行土地存入、土地信息服務等職責；土地經營部門主要負責集中投放和經營吸儲土地，并對土地用途進行監控；金融部門主要負責資金管理，保證“農村土地銀行”運行資金；此外為了更好地對“農村土地銀行”資金使用和土地用途進行監督，可以考慮在每個縣設立獨立的監事會。
國家農村土地銀行帶有很強的公益性和政策性，其運行需要長期而穩定的公共財政資金投入保證。國家農村土地銀行資金來源以財政出資為主，主要包括五類。第一，國家設立農村土地的儲備金，以2億畝儲蓄量、每畝100元平均年租金計，近期的儲備金200億元左右；第二，國家設立耕地保護專項基金，用于支持耕地輪休，保護耕地質量；第三，將部分農業補貼資金轉移到土地銀行，用于支持農業規模化和現代化經營；第四，將部分糧食直補資金轉移到土地銀行，以土地紅利的方式轉移給農戶；第五，國家可以將一部分國有農業用地或可開發農業用地劃撥給國家農村土地銀行，保證土地銀行的周轉運行。
3.“國家農村土地銀行”具體操作模式
“農村土地銀行”作為政策性非營利機構，堅持以“效率”“公平”和“安全”為原則，主要通過土地的“存儲”“取出”“放貸”和土地的集中經營實現“農村土地銀行”的經濟、政治和生態功能。
(1)土地“存儲”“取出”和“放貸”。農戶將有承包經營權的土地存入“國家農村土地銀行”，存期可以有多種設置，包括短期存地和長期存地，零存和整存，“土地銀行”按照存地期限、面積大小和市場供需情況支付農民的土地利息(租金)。鼓勵農民將土地長期存入銀行(10年以上)。長期存入的土地，除獲取利息外，還可以根據土地市場價格和土地經營狀況獲得一定的浮動紅利。“農村土地銀行”以國家信用為擔保。進城農民工將土地存入銀行，不僅解決了后顧之憂，而且每年可以從“土地銀行”獲得穩定而合理的收入，將在很大程度上解決土地拋荒問題。
存入土地的農戶按照存期可以取出土地，取出土地的方式一般是定期的整存整取。取出的土地既可以是原來的存入土地，也可以是本地的其他人存入的土地，在滿足一定條件時一些地區還可以試行跨地區土地存取。為了保障土地供給穩定性，如果農戶遇到突發事件需要臨時取出土地，在土地的利息方面需要付出一定的代價。在一定條件下，農民也可以將存入的土地轉為土地銀行的股本。
為了實現農業規模化和產業化經營，部分有能力的種植大戶以及相關農業合作社可以向“農村土地銀行”申請土地“借貸”。“土地銀行”以當期的存地利息為基礎，根據土地“借貸”的期限和面積的大小，向土地借貸方收取土地利息。在政策允許的情況下，在各方面條件成熟的地區，土地長期存入銀行的農民或者合作組織，允許以長期土地承包權為抵押，向土地銀行申請貸款。
“國家農村土地銀行”實現土地“存貸”功能的基礎是擁有足夠數量的存入地，除了部分劃撥進來的國有農地外，農民自愿存入的空閑土地就成了關鍵。農戶是否將土地轉入土地銀行一般會考慮兩大問題：第一，怎么保證農民土地合理地受益？第二，農民以后是否能將土地取出來？第一個問題，農戶一般會考慮存地的機會成本。第二個問題，農戶則會考慮“土地銀行”的信用程度以及自身的社會保障基礎。針對農民的信心問題，首先要建立差異化的土地利息形成機制，存地利息既要與土地質量和土地經營收益掛鉤，又要制定最低土地利息政策作為保障；其次，除獲取利息外，存地主體還可以獲得一定的土地經營利益紅利；除此之外，應建立完善的土地取回機制，使農戶放心地將土地存入土地銀行；最后，加強與完善農村社會保障機制是提升農戶土地流轉意愿的重要保障。
“國家農村土地銀行”實現土地“存、貸”的另一個前提是土地產權清晰和土地信息完整。但是中國農村的實際情況是土地歸集體所有，土地使用權劃界模糊，農地質量更是千差萬別，這將給土地利息的受益分配和土地抵押貸款帶來很大的挑戰。因此，在開展土地存貸業務之前應該在農村先開展土地確權認證登記工作，使農民對土地的經營權在法律上得到保護，并聘請專業農地評估機構對土地質量進行測量、評估和分級，在此基礎上建立農村土地綜合信息系統。
(2)土地投放經營方式。“農村土地銀行”將土地存入之后，有利于國家對農地進行積極的干預。根據地方的實際情況，國家對于農戶存入的土地主要采用三種經營方式，實現經濟、政治和生態效益。
第一，在土地條件較好的地區，可以將土地貸給有經營能力的種植大戶、合作社或涉農企業，促進農業的規模化、產業化經營，“土地銀行”向土地借貸方收取土地利息，實現“土地銀行”的可持續運營。
第二，在運行條件相對較差的地區，國家農村土地銀行可以組建農業種植機構，進行直接經營，這也符合國家對“糧食安全”等準公共品的供給直接負責的原則。在農地條件較差的地區，個體農戶拋荒現象十分嚴重，同時以盈利為目的的種植大戶、合作社或者涉農企業也對這些地區從事農業經營不感興趣。國家組建農業種植機構不以盈利為目的，經營主要目的是確保糧食等主要農產品的安全，同時解決部分農民的就業，實現“國家土地銀行”的政治效益。
第三，在糧食等主要產品市場供應充分時，借鑒美國的農地休耕制度，國家對農地進行休耕型儲備，在一段時期內停止種植的耕地有利于降解耕地污染，保持地力，實現土地銀行的環境效益。相對于被動的生態退耕，國家主動的耕地輪休更有利于耕地價值的利用。
四、結語
城鎮化是中國現代化進程中的必然現象，推進新型城鎮化也是中國新一屆政府的工作重點。在這一進程中，糧食安全和耕地紅線、農民收入和就業等方面面臨很多矛盾和挑戰。作為政策性機構，“國家農村土地銀行”的構想是對當前農地經營面臨的各種問題的一種應對方式。“國家農村土地銀行”的構想一方面能有效而合理地推動農村土地的流轉，減少土地撂荒，增加農民收入，從而為中國現代農業的發展提供了重要保障；另一方面，“農村土地銀行”將加強國家對農村土地的調控，減少土地非農化和過度商業化經營，避免實質上的土地私有化，同時通過生態休耕，提高耕地質量，維護中國糧食等農產品的長期戰略安全。
近期來看，建立“國家農村土地銀行”與現行制度法規不存在任何沖突，可以有效緩解農地經營的一些矛盾問題，符合帕累托改進的標準；長遠來看，在必要的情況下也可以逐步實現國家對農村土地的贖買，有利于建立農地公共所有制。“國家農村土地銀行”運行可能會面臨許多現實問題和挑戰。因此，我們一方面要推動土地確權工作、農村土地綜合信息系統建立、農村金融制度改革、農村養老保障機制健全、相關人才培養等配套措施的落實；另一方面建議有關部門加強研究和實驗，采取先試點、后推廣，以點帶面的原則促進“農村土地銀行”的發展。
中國鄉村發現網轉自：《北京社會科學》2014年第1期
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