耕作層土壤經(jīng)過幾百年甚至上千年才逐漸形成，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本保障，若耕作層土壤一旦被破壞，在短時期內(nèi)很難恢復(fù)到原有生產(chǎn)水平。這個意義上，它也和煤炭、石油一樣屬于珍貴的不可再生資源。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展對用地需求的增加，耕地后備資源總量的有限以及開發(fā)量的加大，實現(xiàn)補充耕地質(zhì)量數(shù)量“雙平衡”的難度愈來愈大。為此，中央明確提出要全面推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
耕作層土壤剝離再利用面臨的問題
法律規(guī)定模糊，配套政策欠缺。中央政府提倡耕作剝離層土壤再利用，是為了提高耕地質(zhì)量、實施耕地占補平衡和保障國家糧食安全；而地方政府耕作剝離層土壤再利用首先是為了占用原有土地招商引資。這種目標(biāo)上的不一致，需要從法律上進行規(guī)范和協(xié)調(diào)，但顯然目前《土地管理法》關(guān)于“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”的規(guī)定，不具有剛性約束，地方政府一般不會要求占用耕地的單位開展耕作層土壤剝離再利用工作。
剝離耕作層需要增加資金投入，各方支持缺乏。將建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離出來，用于土地開發(fā)、整理、復(fù)墾項目或其他需要土壤的項目，這對于提高補充耕地質(zhì)量、實現(xiàn)藏糧于地、保障國家糧食安全十分有利。但是開展剝離耕作層土壤再利用需要額外投入大量資金，按照目前土地管理法律法規(guī)規(guī)定，用地單位占用耕地的，依法繳納耕地開墾費后就已履行了補充耕地的法定義務(wù)，企業(yè)沒有義務(wù)再增加投入開展土壤剝離工作，而是選擇了更為經(jīng)濟的直接壓占；地方政府為了加快招商項目落地速度，在法律沒有明確規(guī)定必須對壓占耕地進行剝離前，也會允許企業(yè)直接占用土地，雙方都缺乏剝離耕作層的壓力和熱情。
技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)匱乏，具體實施困難。由于不同的填土區(qū)對土壤要求不同，這意味著不是所有取土區(qū)的土壤都適合填土區(qū)要求，在取土前必須進行科學(xué)論證。但由于缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，土壤剝離論證工作沒有依據(jù)，導(dǎo)致既無法對耕作層土壤剝離再利用進行分區(qū)，以明確實施耕作層土壤剝離再利用條件，更無法確定需要剝離土壤的耕地要剝離多深，才符合“合理利用土地”的基本政策，也無法開展耕作層土壤剝離再利用環(huán)境評價工作。同時，質(zhì)量評定、堆放技術(shù)及驗收標(biāo)準(zhǔn)等也是難以跨越技術(shù)門坎，所有這些，都使耕作層土壤剝離再利用具體實施困難重重。
構(gòu)建耕作層土壤剝離再利用機制的構(gòu)想
完善法律，明確范圍。建議將《土地管理法》第32條修改為“縣級以上地方人民政府應(yīng)要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”。同時規(guī)定具備耕作層土壤剝離條件的建設(shè)項目，報批用地時要附具耕作層土壤剝離利用方案；不具備耕作層土壤剝離條件的建設(shè)項目，報批用地時要附具專家論證意見及縣級以上人民政府審批意見，確保具備耕作層土壤剝離條件的建設(shè)項目全部剝離到位。
開辟資金來源。《土地管理法》規(guī)定的征收耕地開墾費，是專款用于開墾新耕地的，征收新增建設(shè)用地土地有償使用費是專項用于耕地開發(fā)的，而開展耕作層土壤剝離再利用，正是確保補充耕地質(zhì)量數(shù)量“雙平衡”的重要手段。因此，用耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費作為資金來源，符合這兩項費用征收的目的。同時，按照目前法律規(guī)定，占用耕地的單位繳納耕地開墾費后，就已經(jīng)完成了法定義務(wù)，政府再額外要求其將耕作層土壤剝離再利用，就必須對剝離再利用產(chǎn)生的費用進行補償，甚至可能減免一定比例耕地開墾費，還要從收取的新增建設(shè)用地土地有償使用費中，提取一部分用于彌補耕作層土壤剝離再利用經(jīng)費缺口。
制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。耕作層土壤剝離再利用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須研究制定《土壤剝離再利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。第一，明確項目占用耕作層必須、可以、不必剝離的劃分標(biāo)準(zhǔn)；第二，確定剝離耕作層深度依據(jù)；第三，規(guī)范分層剝離利用、保護耕作層的施工工序；第四，確定防止水土流失、土壤結(jié)構(gòu)惡化、土壤有機質(zhì)和養(yǎng)份流失的存儲辦法；第五，制定最有利于作物生長的覆土工藝，提高覆土效益。
編制專項規(guī)劃。在廣泛征求相關(guān)部門和相關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，編制耕作層土壤剝離再利用專項規(guī)劃，從屬于土地整治規(guī)劃。首先，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)、重點工程建設(shè)等規(guī)劃，結(jié)合交通道路建設(shè)、河流整治等線性工程，通過對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地數(shù)量、布局的預(yù)測，參考全國土壤污染狀況調(diào)查和農(nóng)用地分等定級成果，對規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的耕地開展耕作層土壤剝離價值評價，確定需剝離的地塊、面積、土方量等信息，建立剝離耕作層土壤資源數(shù)據(jù)庫，摸清待剝離耕作層土壤資源數(shù)量；其次，依照土地整治規(guī)劃，重點計算土地開發(fā)項目、礦山復(fù)綠、新農(nóng)村建設(shè)舊村改造及工礦廢棄地復(fù)墾項目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目、耕地質(zhì)量提升項目、污染土壤治理項目的耕作層表土需求量，并綜合考慮城市綠化等其他需求，建立耕作層土壤需求數(shù)據(jù)庫，確定耕作層土壤需求量；再次，根據(jù)耕作層土壤搬運的時空要求，合理設(shè)立堆土場所，設(shè)計搬運路線，科學(xué)統(tǒng)籌安排剝離、運輸、堆存、利用等配套銜接工作，盡量做到“剝—運—覆”同步實施，減少中轉(zhuǎn)、存儲環(huán)節(jié)，降低成本，合理選擇堆放場所，將剝離后一時難以利用的耕作層，在固定的區(qū)域儲存起來，制定堆場保護、防止水土流失等措施。
構(gòu)建激勵機制，加強政策引導(dǎo)。省級政府應(yīng)出臺政策，鼓勵地方政府開展耕作層土壤剝離再利用工作，對利用剝離耕作層土壤開展土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的土地開發(fā)整理項目，在項目立項上優(yōu)先予以安排，同時利用省級分成部分的新增建設(shè)用地土地有償使用費給予資金上大力扶持；被占用耕地耕作層土壤剝離工作開展較好的地方，在安排年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)時予以傾斜。同時縣市政府對建設(shè)單位利用剝離被占用耕地耕作層土壤開展土地開發(fā)復(fù)墾項目經(jīng)驗收合格的，對已繳的耕地開墾費給予一定比例返還。形成獎勵機制合力，共同促進耕作層土壤剝離再利用工作順利開展。
作者分別供職于江蘇省新沂市國土資源局和江蘇省徐州市國土資源局
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國土地
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