近年來，推動城鄉協調發展一直是國內學術界的熱點議題之一，包括公共管理學、經濟學、社會學、地理學等多個學科都積極參與討論。同時，我國政府對如何處理好城鄉關系，推進新型城鎮化也高度關注，并制定了新型城鎮化規劃，提出以人的城鎮化為核心，增強小城鎮服務功能，使全體居民共享現代化建設成果等思路和措施。一些中小城市在推進新型城鎮化、促進城鄉協調發展方面進行了新的探索和實踐，具有重要的啟示和借鑒意義。
城鄉關系的實際格局受制于一定的經濟社會發展水平，同時也是政府干預和一系列制度安排的結果。根據政府干預的態度及基本的價值取向，可以區分出幾種具有代表性的城鄉關系理論：自然發展論、城市偏向論、鄉村偏向論以及協調發展論。相對于前幾種理論而言，協調發展論是一種兼顧效率與公平的城鄉關系理論。它主張通過政策手段調節城鄉發展，發揮城市經濟的效率優勢，同時對農村發展給予必要的支持，促進城鄉要素平等交換，優化城鎮空間布局，加快小城鎮發展，推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，形成以工促農、以城帶鄉的新型城鄉關系，使全體居民都能共享城鎮化與工業化、信息化的成果。
自工業革命以來，城鄉協調發展一直是人類發展的一種美好訴求。托馬斯·莫爾、圣西門、傅里葉、歐文等空想社會主義者提出的理想社會，就反映了城鄉協調發展的制度構想。一些早期的城市研究者也很重視城鄉一體發展。英國社會活動家、城市學家埃比尼澤·霍華德在19世紀末提出“田園城市”理念，實質也是在追求城鄉融合。丹尼斯·朗迪勒里提出的“次級城市”發展戰略，則為促進城鄉協調發展提供了可供借鑒的行動路徑和政策工具。他認為城市的規模等級是決定發展政策成功與否的關鍵，要尋求社會和區域領域的全面發展，政府需要分散投資，以地理區位和經濟水平等因素為基礎，建立分散的次級城市（secondarycities）體系，以小城鎮作為增進城鄉聯系、促進城鄉協調發展的中介。小城鎮在城鄉協調發展中具有必不可少的經濟和行政功能，特別是增強農村和小城市之間的聯系。
城鄉協調發展需要通過一定的制度安排和政策工具，輔助和支持農村地區發展，將城鄉差距控制在合理的幅度之內。一般而言，城鄉差距的影響因素主要有市場機制、地理區位、資源條件、制度安排四大因素。其中，市場機制和地理區位促使生產要素向城市集聚，導致城鄉差距擴大化；資源條件導致城鄉之間的發展起點不同；制度安排既可能對城鄉差距產生矯正作用，又可能導致城鄉差距進一步擴大化。
改革開放以來，出于對經濟發展的高度重視，我國地方政府在實踐中大多采取了城市偏向發展戰略。在基礎設施、公共服務上，優先滿足城市發展需求，支持中心城區提升要素集聚、科技創新、高端服務能力，注重發揮城市經濟效率和帶動效應。在基本公共服務方面，市政府區分城市與鄉村，設置不同的標準體系，優先滿足城市和市民的發展需求，致使城鄉居民的基本發展權利不平等。推進城鎮化建設，既要增強中心城市的輻射帶動功能，提升城市功能和競爭力，又要優化城鎮規模結構，加快發展中小城市和小城鎮。我國正處于快速城鎮化階段，需要增加城市數量，提升城市質量，引導高等院校、優質教育和醫療機構在中小城市設置分支機構；要加強中小城市和縣城的市政基礎設施和公共服務設施建設，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市；對于遠離中心城市的小城鎮和林場、農場等，需要完善基礎設施和公共服務，發展成為服務農村、帶動周邊的綜合性小鎮。
近年來，中央政府提出推進新型城鎮化，建立以工促農、以城帶鄉、工農互惠的新型城鄉關系。推進新型城鎮化，既要有序推進農業轉移人口市民化，又要通過規劃手段統籌城鄉發展，重塑城鄉關系，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進人的全面發展，實現社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。為此，需要完善城市規模結構，增加中小城市數量，增強小城鎮的服務能力。
作為博鰲亞洲論壇會址所在地，海南省瓊海市堅持以生態為重，以特色小鎮作為連接城鄉的支點和平臺，探索了一條依托次級城市建設、推進城鄉協調發展的新路子。瓊海市抓住博鰲亞洲論壇會址建設和海南國際旅游島建設的契機，推進全域規劃，實施“打造田園城市，建設幸福瓊海”發展戰略。大力發展特色風情小鎮，讓人們“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”；著力打造農民致富項目，助推產業發展、農民增收；全力推進公共服務均等化，不走“棄村進城”的老路子。概括而言，瓊海市推進新型城鎮化具有以下特點：第一，以小城鎮為支點和平臺，推進城鎮基本公共服務標準化，方便農村居民就地獲取公共服務。第二，挖掘各鎮的資源稟賦，打造具有鮮明特色的美麗小鎮，提升旅游吸引力。第三，政府制定產業發展規劃，發展特色產業，吸引企業投資，提升可持續發展性。
瓊海市作為省政府直轄的縣級市，通過政府適度分散投資，推進次級城市建設，取得了較好的成效。結合當地的實踐探索與有關理論思考，我們可以得到一些關于促進城鄉協調發展的有益經驗和啟示借鑒：
第一，堅持以人為本，尊重個人的自主選擇權，走低成本、可持續的城鎮化之路。瓊海市緊扣海南省建設國際旅游島的主題，將次級城市建設作為推進新型城鎮化的重要抓手，堅持保留生態本底、村形地貌，留住青山綠水、碧海藍天，不改變生活空間，就地打造特色小鎮，創造新的就業機會，讓農民依照自己的意愿和能力去就業，并和市民享受同等標準的基礎設施，走出了一條低成本、可持續、因地制宜的新型城鎮化之路。
第二，堅持城鄉規劃先行，統籌謀劃城鄉發展思路，做好空間布局的頂層設計?！胺彩骂A則立，不預則廢”，推進城鄉協調發展，有必要科學認知本地的地理區位、資源稟賦、生態環境等特征，理清發展思路，系統謀篇布局，做到謀定而后動。推進新型城鎮化，從一開始就要注重全域規劃，通盤考慮，確保特色小鎮、農業公園等各項建設相互協調、有序推進、配套運作。在戰略指引上，堅持生態為重、綠色崛起，注重保護生態紅線，打造田園城市。
第三，推進公共財力下沉，改進小城鎮基礎設施和公共服務設施，為農村居民就近享受城鎮基本公共服務提供便利。推進城鎮化，不是要把所有的農村人口都遷往中心城區，而是也要在城鄉之間建設次級城市，作為連接兩者的中介和紐帶，為城鄉之間的人員、信息、資金、技術和物資流動提供便利。通過特色小鎮建設，為農民就地城鎮化創造就業機會，讓農民不用遠距離外遷就能享受與城市人差不多的生活，從而實現低成本的城鎮化。
第四，區分政府與市場主體的角色，建立多元化投資機制，增強次級城市建設的內在動力。小城鎮和村莊受制于自身的發展水平與投資能力，僅僅依靠自身的力量往往難以承擔基礎設施和公共服務設施建設所需資金。在推進次級城市建設上，市政府必須提供一定的財政資金扶持，支持建設關鍵性基礎設施和公共服務設施，幫扶一些關鍵性項目。同時，也要提供激勵機制，引導企業和社會力量投入資金，以產業、項目等方式參與小城鎮建設中，強化自身“造血”能力，增強次級城市發展的內生動力。
第五，堅持以文化人，挖掘、梳理文化脈絡，保護、傳承文化遺產，彰顯人文資源和地方特色。歷史文化遺產對于塑造人文品格、弘揚人文精神具有重要作用。挖掘本地的文化脈絡，開展古建筑修復和文化傳承工程，保護歷史文化遺產，提煉文化精髓，有助于形成傳統習俗濃郁、風格特色突出的本土文化氛圍，讓人們記得住鄉愁，也為新型城鎮化建設提供厚重的精神依托。
（執筆：孫墨笛、楊宏山）
中國鄉村發現網轉自： 光明網
(掃一掃，更多精彩內容！)
