耕地占補平衡主要通過土地整治工程的實施，因地制宜，采取耕作層剝離和移土培肥技術，對田、水、路、林、村進行綜合治理等多種方式，使新補充的耕地與被建設占用的耕地數量質量相匹配。但目前占補平衡工作還面臨不少難題，其實現途徑須進一步完善。
耕地占補平衡政策實現途徑與現實并不適應
現行以縣為單位的區域耕地“占一補一”的數量平衡比較困難。一是因為耕地是稀缺資源，無法隨意“創造”。二是在人口密集的地區，人地矛盾一直比較突出，那些適應開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農民自行開墾為自留地，只剩下數量不多、位置偏遠、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布，開墾價值不大，導致縣域內占卜平衡難以實現。
耕地占補的責任主體錯位。現實中，一些建設用地單位并不直接承擔耕地補充任務，而是象征性地交納一定的耕地復墾費，具體耕地補充責任通常由縣級地方政府負責，并最終落實到國土資源管理部門，使耕地占補平衡制度對建設主體占用耕地的制約作用大打折扣。而就土地管理部門而言，完成耕地補充任務，也面臨著困難：一方面，對新增耕地的質量監控專業性非常強，國土部門缺乏專業人才；另一方面，國土部門既要負責耕地的開發，又要負責耕地開發的質量監管與驗收，既當“運動員”，又當“裁判員”。
“創新”應對措施，使占補平衡“變味”。面對耕地占補平衡的硬性要求，一些地方“創新”了應對措施，使占補平衡“變味”。
一是利用地籍年度變更機會，增加未利用地，人為地制造出宜耕后備資源；二是毀林造地或圍灘造田，有的地方不得不由政府出面協調林業部門、水利部門與國土部門的關系，為“造地”開綠燈，結果造成生態破壞，引發水土流失。三是為了實現“占水田補水田”的要求，創新地提出了“旱改水”工程。但是，實際上，并不是只要資金投入多，就能建設成水田，有些旱地，土質就是沙壤土，保水性能差，也無法形成犁底層，不可能種植水稻，即使有些地段，通過泵站建設，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本也很高。這些“措施”違背了占補平衡的初衷或宗旨，也給政府信譽帶來了損害。
新增耕地的開發、利用與管理難度大。現階段，在耕地生產經營經濟效益偏低的宏觀環境下，耕地的開墾并不被農民所看好，從開發、利用到后期監管，在實踐操作中都存在很大的阻力。首先，由于農村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各戶。由于耕地的經濟效益遠不如果園，如果能開墾成耕地的山地，可開發成果園，農民當然不希望自家的山地被列為耕地后備資源。其次，新增耕地很難計入國家的種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼面積。
完善耕地占補平衡政策實現途徑的對策建議
回歸建設用地單位的耕地補充責任主體地位。只有真正把建設用地單位作為耕地補充的責任主體，才能發揮出耕地占補平衡政策對少占耕地的調控作用，因此，應防止地方政府為了吸引各項建設項目投資，而把耕地補充轉移給地方國土部門的行為，應切實讓建設用地單位承擔起補充耕地的責任。同時，建議充分利用農用地分等定級和耕地地力評價成果，根據建設項目占用耕地的數量和質量、耕地社會保護平均成本來核算應交納的耕地復墾費，要使占用耕地的成本，至少應高于占用低丘緩坡土地的成本，通過經濟杠桿引導用地項目少占耕地，特別是對優質良田的侵占。
強化耕地開墾適宜性論證，杜絕破壞生態環境的耕地開發。要改變耕地開發適宜性評價流于形式的現狀，綜合考慮地形地貌、耕作區位、地質基礎、生態脆弱特征等因素，建立適應于當地的耕地開墾適宜性評價指標體系，并嚴格進行論證，尊重客觀規律。可探索論證終生負責追究制，切實增強適宜性論證專業人員的責任感和使命感，真正堅持生態保護優先的原則，杜絕破壞生態環境的耕地開發。
加強耕地質量建設，重視新增耕地的管護。耕地質量是耕地生產能力的本基，通過耕地質量建設，也可有效緩解耕地數量減少對我國糧食安全的沖擊。在強調現有耕地質量建設的同時，把新增耕地納入國家的系列惠農政策之中，必須使種糧補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策也惠及新增耕地，只有這樣，才能真正落實新增耕地的耕種主體，提升其培育耕地質量的積極性。國家應進一步加大對耕地質量保護的鼓勵政策，如加大農田水利設施建設投入、建立農田基礎設施維護機制等。
堅持因地制宜，探索耕地占補平衡的新路徑。由于農業產業具有較強的地域特色，不少地方用于發展地方特色果業的果園，只要具備耕地的基本特征，也可以計入耕地范疇，如坡度在25°以下精品果園建設就應允許其納入耕地范疇。理由如下：一是精品果園具備了耕地的基本條件，在生產本質上與耕地相同。實際上，不少新開果園，在前期套種花生、大豆、紅薯等作物，長勢很好。二是精品果園與耕地之間具有可逆性，是“藏糧于園”的表現。果園的種植利用過程，是個地力培肥的過程，特別是精品果園，其土地肥力可與高產耕地相媲美，與耕地之間完全具有可逆性。
明確管理部門職責，理順耕地補充中的部門關系。應正視國土部門難以勝任耕地補充主體角色的現實，徹底改變在耕地補充中既是“運動員”，又是“裁判員”的現狀。要明確國土、農業、農田水利、林業等相關部門在耕地占補平衡政策中職責分工，回歸國土部門行使耕地保護監管的本位職能。至于耕地的具體開墾，可依賴市場機制，交由具有開墾能力的企業去實施，各職能部門只要負責相應內容的監管就行。
構建科學的耕地保護補償機制，提升耕地保護實效。構建耕地保護的補償機制，是提高地方對耕地保護的積極性、改變我國目前耕地保護效果不樂觀狀況的一條重要途徑，而補償經費的缺失是補償機制構建的主要瓶頸。建議把耕地復墾費納入耕地保護補償機制的構建之中，對基本農田保護區，特別是糧食主產區提供相應的經濟補償，作為他們犧牲耕地非農化發展權的彌補，從而提高這些地區保護耕地的積極性。
作者分別供職于江西農業大學MPA教育中心、江西省國土資源勘測規劃院及龍南縣國土資源局
中國鄉村發現網轉自：中國土地
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