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2025年1月10日 星期五

崔亮等:淺析城鄉建設用地增減掛鉤收益返還

[ 作者:崔亮?蘇超?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數:824 更新時間:2016-05-27 錄入:王惠敏 ]

城鄉建設用地增減掛鉤收益是指將增減掛鉤節余指標調劑到城鎮使用所獲得的收益。現階段,這部分收益大都專項用于整治村莊的搬遷農民建設新居、農村基礎設施建設、拆舊區復墾等,是當前工業反哺農業、城市支持農村重要的資金來源。然而實踐中,增減掛鉤收益的界定、返還還存在一些問題,須進一步完善。

增減掛鉤收益返還遇到的難題

將增減掛鉤收益界定為“使用增減掛鉤指標的土地出讓凈收益”存在一定的問題。一方面,土地出讓純收益中包含政府基礎設施投入、地塊位置等其他因素導致的土地升值,相應因素必然要分享部分權益,特別是政府要用來償還基礎設施投入資金(大部分是貸款),如果全部返還到農村,會造成政府基礎設施投入資金鏈斷裂,影響發展。另一方面,增減掛鉤收益應該包含使用增減掛鉤指標用地項目產生的一定比例的稅收收益。如果沒有增減掛鉤指標,項目無法落地,財政收入無從談起。

指標投向對增減掛鉤收益存在影響。目前用地指標體系大體可以分為兩類:一是年度新增建設用地計劃指標,是無償的,只需付出占補平衡指標成本即可使用,成本相對較低;二是以增減掛鉤為主體的整治挖潛指標,需要拆遷復墾安置和收益返還,成本相對較高。地方政府為追求土地出讓收益最大化,必然會盡量將計劃指標用于收益高的經營性用地,增減掛鉤指標用于收益低的工礦倉儲用地,減少返還的土地收益,加之一些地方仍然存在工業用地零地價或者出讓金減免的情況,返給項目區的就更少了。

增減掛鉤項目區農民能否“不掏錢住新房”不應成為立項的先決條件。國土資發〔2011〕224號文件規定“農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金,不得增加農民負擔,主要應由增減掛鉤指標調劑使用的收益平衡”,這意味著農民可以“不掏錢住新房”。這項政策的初衷主要是為了防止個別地方強制推動增減掛鉤,增加農民負擔,但是絕對化的要求增減掛鉤收益承擔社區建設的所有費用,顯然會導致部分增減掛鉤項目無法立項實施。具體原因有以下兩點:

1.增減掛鉤與政策目標之間的關系定位有別。政策目標定位在農村住房建設改造上,如新農村建設、中央制定扶貧易地搬遷等剛性考核目標等,那么增減掛鉤收益是否能夠平衡農民新居和新村基礎設施、公益事業建設所需資金,不應作為項目立項的必備條件。

2.群眾改善居住條件的強烈訴求并不要求掛鉤收益完全平衡建設成本。對于增減掛鉤收益難以平衡新村建設成本的地方,也存在群眾改善居住條件愿望較強烈、愿意承擔部分建設成本的情況。主要原因是自農村宅基地管理收緊以來,農民新建住宅需求不斷積累,增減掛鉤政策既可以解決建房的用地,又可以解決大部分的建房資金,因此負擔部分建房資金農民是可以接受的。還有部分村莊經濟條件較好,或者存在社會資本進入參與改造的情況,即使增減掛鉤收益難以平衡,也不應影響項目立項。

總之,筆者認為,增減掛鉤收益是否能夠平衡新居建設成本,不應該成為項目立項的先決條件,而是要徹底征求擬申報村莊的農民意見,以群眾的意見作為立項與否的出發點和落腳點。

關于增減掛鉤收益返還的建議

其一,根據地方經濟發展水平的不同,將增減掛鉤收益返還方式分為兩種情況,即收益分享模式和按需分配模式。

收益分享模式主要針對東部經濟發達地區。目前東部地區年度計劃指標正在日益收緊,土地收益高于安置拆遷的成本,項目區群眾可以參與收益的方式分享掛鉤收益。增減掛鉤收益的公式為:增減掛鉤收益=土地出讓凈收益(1-政府基礎設施投入系數)+使用增減掛鉤指標用地項目產生的稅收收益×增減掛鉤稅收系數。農民分享的收益要比單純的土地出讓凈收益高。

按需分配模式主要針對經濟欠發達地區,增減掛鉤收益低于安置補償成本,可以采取政府財政兜底投入的方式,確保安置補償的順利進行。其中對于群眾有一定負擔能力和改造意愿強烈的村莊,可以采取群眾負擔一定安置補償資金的方式進行。該種模式可以采取以縣為單位統一補償標準的方式進行。這樣就避免了增減掛鉤項目村莊因為戶均占地、房屋新舊程度、安置方式等因素的差異以及指標投向的不同而產生攀比的現象。

其二,建議出臺用地指標的約束性規定,讓經營性用地必須優先使用增減掛鉤指標,計劃指標優先用于沒有收益的公益設施建設。逐步減少或者取消計劃指標分配,既可以減少日益緊張的占補平衡壓力,又可以督促地方政府加大增減掛鉤投入,提高增減掛鉤指標收益。

其三,建議具備條件的地方參照地票的方式,將宅基地復墾為耕地,產生的用地指標收益返還原宅基地所有人,用于進城投資或者購房等需要。即把原來以村莊(或者連片住宅)為單位的增減掛鉤項目立項,縮減到以宅基地為單位的微型項目,政府向宅基地所有者購買宅基地的使用權。一旦購買的宅基地集中連片,即可復墾成耕地,這樣一來,也降低了單戶復墾成本。同時,為了降低政府資金壓力,可參照地票的方式,將資金盡快回籠,形成良性循環。建議該政策與進城農民自愿有償流轉土地承包經營權等政策相配套執行。

其四,政府要制定新農村建設發展規劃,建立可持續的農村住房建設剛性投入機制,從而充分發揮增減掛鉤政策的作用,推進新農村建設。

作者供職于山東省臨沂市國土資源局

中國鄉村發現網轉自:中國土地


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