自2007年中央財政提供農業保險補貼以來，我國逐步建立了符合國情的農業保險發展模式，農業保險的經濟補償和風險保障作用逐漸顯現，我國已成為“全球第二、亞洲第一”農業保險市場。隨著工業化與城鎮化深入推進，農村土地與勞動力加速流動，我國農業生產經營格局正在發生重大變化，現有農業保險與保障糧食安全的要求相比、與現代農業發展的需要相比、與廣大農民尤其是新型農業生產經營主體的需求相比還有較大差距，亟須創新優化農業保險補貼制度，完善制度設計，提高財政資金使用效率，更好地發揮農業保險保障糧食安全和支撐現代農業發展的“穩壓器”和“保護傘”作用。
一、創新優化農業保險補貼制度必要性
將農業保險納入農業支持與保護體系，出臺具體政策，制定農業保險計劃符合國際慣例，不斷改革和完善頂層設計更是激發農業保險制度活力的重要手段。
(一)順應保障國家糧食安全戰略的需要
糧食安全是關乎國計民生的頭等大事。習近平總書記反復強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。2015年中央一號文件明確提出“不斷增強糧食生產能力”，對糧食安全問題進行了全面細致的戰略部署。農業保險是保障國家糧食安全戰略得以實現的重要手段之一，近幾年發展實踐已經證明了農業保險保障農業生產穩定的重要作用。如何能在既服務于國家戰略同時，又能促進農業保險的可持續發展，創新農業保險的保費補貼機制顯得尤其重要。
(二)順應現代農業改革和發展的要求
現代農業的投資大，一旦出現風險，損失也大，不斷成長起來的新型農業生產經營主體對農業保險的需求十分迫切。因此，順應現代農業對風險管理要求，必須做到：一是實現農業保險賠付與政府救濟的平衡，有效保護農民利益，實現財政補貼的可持續和保險經營的可持續。通過農業保險這種市場機制參與下的制度化的事前風險管理以及政府的事后救濟，平滑年度間財政支出水平，提高財政資金使用效率，實現對我國農業風險的有效管理。二是實現保險經營機構與農民利益保障的平衡。作為享受政府補貼的政策性保險，政府應堅持農業保險微利和公益性，通過開展農業風險區劃、合理厘定費率、審核保險條款責任等制度建設，減少保險機構的經營成本，進而促使其降低保費，最大限度地維護農民利益。
(三)順應中央和地方事權責劃分的改革
針對“種糧比較利益低下，發展糧食生產對主產區的財政收入貢獻小”的實際，中央提出要“強化對糧食主產省和主產縣的政策傾斜”，在保障糧食、生豬等重要農產品的供應上，需要中央和地方共同推進。中央政府應對重點區域生產的關系國計民生的大宗農產品保險和農業巨災風險防范承擔主要支出責任，優勢特色農產品保費補貼應該主要由地方來負擔，中央可視情況進行獎補。同時，農民也應承擔一定的農業保險保費支出責任。
二、農業保險補貼制度創新和優化的主要內容
在當前“新型生產經營主體不斷涌現、風險保障需求更為多樣”的新常態下，我國應在堅持農業保險準公益性的前提下，突破現有補貼思路，創新優化補貼制度，讓利于民，提高財政補貼效益，實現“中央和地方利益、保險機構和農民利益”的再平衡。
(一)建立三大主糧收益保險制度
現在很多地方都想增加農業保險品種，使得保費補貼的重點分散，糧食主產縣的配套補貼資金也越來越困難，保成本又遠遠不能滿足農民的實際需要，再考慮到最近出現的糧食價格下跌引發的市場風險，當前迫切需要按照“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全新戰略，綜合考慮價格和產量因素，對主產區的水稻、玉米、小麥三大主糧實行收益保險補貼。具體測算依據是：根據水稻、玉米、小麥三大主糧的前三年平均收益的70%(基本覆蓋了生產成本)確定保額，保費率仍然按現行的5%，主產縣級財政不再補貼保費，中央補貼70%，省級補貼25%，農民交5%。綜合測算，中央財政需要補貼374億元，比現在增加270億元左右;省級財政134億元，比現在增加72億元左右;農民支出26.7億元，比現在增加少支出15億元左右。農業保險補貼增量資金可以通過整合糧食臨時收儲、最低收購價等補貼資金來解決。改革以后，減輕了主產縣的配套負擔，保障范圍擴大到所有的自然和市場風險，保障水平提高了1.6倍，大大減輕了農民負擔。既符合WTO規則，又不增加財政總支出，還能用市場力量提高農民種糧積極性。
(二)通過以獎代補支持地方特色保險
一是鼓勵地方結合生產實際和產業發展規劃開展特色優勢農產品保險，中央可根據財力，通過以獎代補方式，對原有納入中央財政補貼范圍的其他10種農產品，肉牛、肉羊、蘋果、柑橘等全國重要農產品和地方重點農產品保險給予保費補貼。二是改變補貼計算方法，中央財政獎補額度根據保額進行測算，解決現行補貼方式(按保費一定比例進行補貼)存在的“低保障、高費率”(如保額200元，費率5%)和“高保障、低費率”(如保額500元，費率2%)享受同等額度補貼的問題，引導各地提高農業保險保障水平，鼓勵保險公司降低免賠標準。三是讓廣大農民、漁民、牧民都能享受到財政補貼，對高風險地區和漁業等高風險產品實行互助保險，加大財政對互助保險補貼支持力度，發揮農村互助組織的內部治理和組織優勢，解決商業保險機構對高風險農產品“不愿承保、無力承?！钡膯栴}。
三、實施農業保險補貼制度的保障條件
(一)建立農業保險聯席會議制度
為強化頂層設計，統籌協調我國農業保險工作，確保農業保險經營的微利和公益性，應加快建立農業保險聯席會議制度?？紤]到農業保險政策性強、涉及面廣、事關我國農業發展大局，建議農業保險聯席會議由國務院分管副總理牽頭，農業、保監、財政等有關部門參加。聯席會議應該對我國農業保險重大政策措施的制定、決策進行討論，協調推進關系農業保險發展全局的重要工作。構建符合國情的農業保險利益平衡機制，充分反映各相關主體的利益訴求，農業保險利益平衡機制還應該向各省市區和基層政府延伸，省以下農業部門，特別是基層農技推廣機構應該成為我國農業保險工作的重要參與者。
(二)開發符合新型農業經營主體需求的保險產品
一是鼓勵保險機構根據新型農業經營主體的需求開發產量保險、價格保險、氣象指數保險、信貸保證保險等新型保險產品，可按保物化成本、完全成本、基本收益等設計多樣化保險保單，地方財政可視財力進行適當補貼。二是推動農業保險和農村金融的深入合作，建立銀保互動機制，鼓勵開發銀保合作產品，推廣“生產保險+信貸保證保險+農村信貸”的合作模式，對保證保險提供保費補貼，保險公司對被保險人提供貸款擔保，銀行提供無抵押、無擔保、低利率的貸款，滿足廣大農民和新型農業生產經營主體的信貸需求。推動農業保險與金融等相關政策的聯合，打出支持農業發展政策的“組合拳”。
(三)建立多層次農業保險大災風險分散機制
建立由市場和政府共同參與、保險公司自行負擔、再保險和特大風險政府支持的三級農業保險大災風險分散制度。農業保險經辦機構要自擔部分大災風險(如賠付率在100%~150%之間的超賠風險)，超出保險經辦機構承受能力的中等程度大災風險(如賠付率在150%~300%之間)由我國農業保險再保險共同體和商業再保險共同承擔，特大風險(賠付率超過300%)由中央和省級政府通過巨災基金、發行巨災債券等方式承擔。要根據風險評估情況和所處區域，合理劃分各層級的風險賠付責任，制定資金籌集方案。
作者單位：農業部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊-中國農村網
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