自2007年中央財(cái)政提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼以來(lái)，我國(guó)逐步建立了符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)保障作用逐漸顯現(xiàn)，我國(guó)已成為“全球第二、亞洲第一”農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村土地與勞動(dòng)力加速流動(dòng)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局正在發(fā)生重大變化，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與保障糧食安全的要求相比、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要相比、與廣大農(nóng)民尤其是新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的需求相比還有較大差距，亟須創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，完善制度設(shè)計(jì)，提高財(cái)政資金使用效率，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障糧食安全和支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)壓器”和“保護(hù)傘”作用。
一、創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度必要性
將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)體系，出臺(tái)具體政策，制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃符合國(guó)際慣例，不斷改革和完善頂層設(shè)計(jì)更是激發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度活力的重要手段。
(一)順應(yīng)保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的需要
糧食安全是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的頭等大事。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧。2015年中央一號(hào)文件明確提出“不斷增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力”，對(duì)糧食安全問(wèn)題進(jìn)行了全面細(xì)致的戰(zhàn)略部署。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)的重要手段之一，近幾年發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定的重要作用。如何能在既服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略同時(shí)，又能促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制顯得尤其重要。
(二)順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的要求
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，損失也大，不斷成長(zhǎng)起來(lái)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求十分迫切。因此，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理要求，必須做到：一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付與政府救濟(jì)的平衡，有效保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼的可持續(xù)和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)。通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種市場(chǎng)機(jī)制參與下的制度化的事前風(fēng)險(xiǎn)管理以及政府的事后救濟(jì)，平滑年度間財(cái)政支出水平，提高財(cái)政資金使用效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。二是實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)與農(nóng)民利益保障的平衡。作為享受政府補(bǔ)貼的政策性保險(xiǎn)，政府應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)微利和公益性，通過(guò)開(kāi)展農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、合理厘定費(fèi)率、審核保險(xiǎn)條款責(zé)任等制度建設(shè)，減少保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，進(jìn)而促使其降低保費(fèi)，最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益。
(三)順應(yīng)中央和地方事權(quán)責(zé)劃分的改革
針對(duì)“種糧比較利益低下，發(fā)展糧食生產(chǎn)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入貢獻(xiàn)小”的實(shí)際，中央提出要“強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的政策傾斜”，在保障糧食、生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)上，需要中央和地方共同推進(jìn)。中央政府應(yīng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域生產(chǎn)的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范承擔(dān)主要支出責(zé)任，優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)該主要由地方來(lái)負(fù)擔(dān)，中央可視情況進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。同時(shí)，農(nóng)民也應(yīng)承擔(dān)一定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)支出責(zé)任。
二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度創(chuàng)新和優(yōu)化的主要內(nèi)容
在當(dāng)前“新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)保障需求更為多樣”的新常態(tài)下，我國(guó)應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)公益性的前提下，突破現(xiàn)有補(bǔ)貼思路，創(chuàng)新優(yōu)化補(bǔ)貼制度，讓利于民，提高財(cái)政補(bǔ)貼效益，實(shí)現(xiàn)“中央和地方利益、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民利益”的再平衡。
(一)建立三大主糧收益保險(xiǎn)制度
現(xiàn)在很多地方都想增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，使得保費(fèi)補(bǔ)貼的重點(diǎn)分散，糧食主產(chǎn)縣的配套補(bǔ)貼資金也越來(lái)越困難，保成本又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要，再考慮到最近出現(xiàn)的糧食價(jià)格下跌引發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前迫切需要按照“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的糧食安全新戰(zhàn)略，綜合考慮價(jià)格和產(chǎn)量因素，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的水稻、玉米、小麥三大主糧實(shí)行收益保險(xiǎn)補(bǔ)貼。具體測(cè)算依據(jù)是：根據(jù)水稻、玉米、小麥三大主糧的前三年平均收益的70%(基本覆蓋了生產(chǎn)成本)確定保額，保費(fèi)率仍然按現(xiàn)行的5%，主產(chǎn)縣級(jí)財(cái)政不再補(bǔ)貼保費(fèi)，中央補(bǔ)貼70%，省級(jí)補(bǔ)貼25%，農(nóng)民交5%。綜合測(cè)算，中央財(cái)政需要補(bǔ)貼374億元，比現(xiàn)在增加270億元左右;省級(jí)財(cái)政134億元，比現(xiàn)在增加72億元左右;農(nóng)民支出26.7億元，比現(xiàn)在增加少支出15億元左右。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼增量資金可以通過(guò)整合糧食臨時(shí)收儲(chǔ)、最低收購(gòu)價(jià)等補(bǔ)貼資金來(lái)解決。改革以后，減輕了主產(chǎn)縣的配套負(fù)擔(dān)，保障范圍擴(kuò)大到所有的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障水平提高了1.6倍，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。既符合WTO規(guī)則，又不增加財(cái)政總支出，還能用市場(chǎng)力量提高農(nóng)民種糧積極性。
(二)通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)支持地方特色保險(xiǎn)
一是鼓勵(lì)地方結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃開(kāi)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，中央可根據(jù)財(cái)力，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，對(duì)原有納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍的其他10種農(nóng)產(chǎn)品，肉牛、肉羊、蘋(píng)果、柑橘等全國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品和地方重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。二是改變補(bǔ)貼計(jì)算方法，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)額度根據(jù)保額進(jìn)行測(cè)算，解決現(xiàn)行補(bǔ)貼方式(按保費(fèi)一定比例進(jìn)行補(bǔ)貼)存在的“低保障、高費(fèi)率”(如保額200元，費(fèi)率5%)和“高保障、低費(fèi)率”(如保額500元，費(fèi)率2%)享受同等額度補(bǔ)貼的問(wèn)題，引導(dǎo)各地提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障水平，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司降低免賠標(biāo)準(zhǔn)。三是讓廣大農(nóng)民、漁民、牧民都能享受到財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)和漁業(yè)等高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)行互助保險(xiǎn)，加大財(cái)政對(duì)互助保險(xiǎn)補(bǔ)貼支持力度，發(fā)揮農(nóng)村互助組織的內(nèi)部治理和組織優(yōu)勢(shì)，解決商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)產(chǎn)品“不愿承保、無(wú)力承保”的問(wèn)題。
三、實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的保障條件
(一)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議制度
為強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的微利和公益性，應(yīng)加快建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議制度。考慮到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性強(qiáng)、涉及面廣、事關(guān)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展大局，建議農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議由國(guó)務(wù)院分管副總理牽頭，農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、財(cái)政等有關(guān)部門參加。聯(lián)席會(huì)議應(yīng)該對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重大政策措施的制定、決策進(jìn)行討論，協(xié)調(diào)推進(jìn)關(guān)系農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展全局的重要工作。構(gòu)建符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利益平衡機(jī)制，充分反映各相關(guān)主體的利益訴求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利益平衡機(jī)制還應(yīng)該向各省市區(qū)和基層政府延伸，省以下農(nóng)業(yè)部門，特別是基層農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)應(yīng)該成為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的重要參與者。
(二)開(kāi)發(fā)符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品
一是鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的需求開(kāi)發(fā)產(chǎn)量保險(xiǎn)、價(jià)格保險(xiǎn)、氣象指數(shù)保險(xiǎn)、信貸保證保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)產(chǎn)品，可按保物化成本、完全成本、基本收益等設(shè)計(jì)多樣化保險(xiǎn)保單，地方財(cái)政可視財(cái)力進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。二是推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村金融的深入合作，建立銀保互動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)銀保合作產(chǎn)品，推廣“生產(chǎn)保險(xiǎn)+信貸保證保險(xiǎn)+農(nóng)村信貸”的合作模式，對(duì)保證保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)人提供貸款擔(dān)保，銀行提供無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、低利率的貸款，滿足廣大農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的信貸需求。推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與金融等相關(guān)政策的聯(lián)合，打出支持農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的“組合拳”。
(三)建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制
建立由市場(chǎng)和政府共同參與、保險(xiǎn)公司自行負(fù)擔(dān)、再保險(xiǎn)和特大風(fēng)險(xiǎn)政府支持的三級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要自擔(dān)部分大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)(如賠付率在100%~150%之間的超賠風(fēng)險(xiǎn))，超出保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承受能力的中等程度大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)(如賠付率在150%~300%之間)由我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體和商業(yè)再保險(xiǎn)共同承擔(dān)，特大風(fēng)險(xiǎn)(賠付率超過(guò)300%)由中央和省級(jí)政府通過(guò)巨災(zāi)基金、發(fā)行巨災(zāi)債券等方式承擔(dān)。要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況和所處區(qū)域，合理劃分各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)賠付責(zé)任，制定資金籌集方案。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)
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