編者按:
我國農業保險發展質量不斷提升,農業保險條款全面升級,較大幅度擴大保險責任、提高保障水平和賠付標準、降低保險費率并簡化理賠流程,有效地支持了我國農業現代化的發展。但我國農業保險在實踐中也存在一定的問題。“十三五”期間,有必要在充分總結我國農業保險取得經驗的基礎上探索農業保險經營模式的創新。從今天開始,本報將分六次刊發首都經濟貿易大學朱俊生、庹國柱兩位教授的相關文章,以期引起讀者思考和討論。
我國農業保險在實踐中主要借助政府有關部門的支持開展業務。這種政府與市場結合制(也叫公私合作)既實現了政府責任的回歸,又充分利用了保險公司現有的組織資源,這種制度上的優勢使得政策性農業保險能夠快速發展。但由于制度環境的不完善,目前農業保險原有的經營模式已經處于兩難困境:即依賴行政的強力推動,出現了較為嚴重的違規行為;而在小農經營背景下合規經營,則承保和理賠環節的成本居高不下,難以實現可持續發展。這種兩難困境已經危及到農業保險發展的根基。
違規操作與虛假承保
目前全國各地的農業保險普遍依賴于行政的強力推動,這使得農業保險的經營成本相對較低。但這種低成本很大程度上是以較大的違規為代價的,已經對農業保險聲譽造成了嚴重的傷害,注定難以持續。由于對權力的約束不力以及保險公司的關注點主要在政府部門,忽視自身能力建設,經營管理不規范、服務能力差,造成虛假承保、虛假理賠和虛假費用等問題突出,一些地方一定程度上存在“保費是墊出來的,賠款是談出來的,財政補貼是套出來的”現象,已經很大程度上背離了農業保險的政策目標。
首先,虛假承保越來越隱蔽。在實踐中,虛假承保包括虛保、替保、墊保和冒保等多種形態,其中墊保尤其具有代表性。墊保一般采取“壘大戶”形式,即在不宣傳、不動員、不向農戶收費及農戶不知情的情況下,個別鄉、村干部甚至保險公司員工將土地以流轉名義承包到可以操縱的幾位農戶名下,再替這幾戶墊交保費或者讓這幾戶農民墊交保費,然后通過虛假報案理賠,將賠款打到這幾戶的直補卡折上,再將賠款提出來重新分配。這種虛假承保的方式非常隱蔽,從表面上看所有手續是合規的,既有村委會證明流轉真實,又有農民同意證明,賠款也沒有現金支付。但實際上手續是假的,后續賠案也是假的,目的是虛領賠款,為個人謀取不正當利益。
其次,虛假理賠的形式日趨多樣化。至少包括平均賠付,即無論農戶受災程度是否相同,賠付都一個標準;無災賠付,即在向農戶收費時,違規承諾“當年投保當年受益,戶戶受益”,通過編造虛假賠案雙倍甚至3倍以上返還到戶;村干部獲得高賠付,即為了調動村干部協助開展業務的積極性,對村干部理賠時,通過提高定損標準或提高定損數量的形式,給予多賠付;返還財政補貼賠付,即個別地方還存在通過賠款返還地方財政保費補貼問題;惜賠壓賠,即故意壓低損失數量或損失程度,從而減少賠款。
最后,虛假費用使得經營結果不真實。在經營實踐中,有的市場經營主體為了在非農商險領域的競爭需要,混淆農險費用與商險費用,利用農險低成本優勢來彌補商險經營的高成本。為此,虛列農險事項,虛增農險費用,或者違規使用農險費用;有的主體通過虛假費用套取資金進行違規返還。虛假費用除了引發違法違規行為外,還在賬面上提高了農業保險的經營成本。
另外,值得指出的是,行政推動下的相對低成本其實是一種“幻象”,具體表現為:一些費用成本體現為行政資源占用,沒有現實地轉化為費用成本。同時,由于對行政權力約束不力,存在虛假承保和虛假理賠的違法違規現象,不少業務為虛構業務,基本上沒有成本和費用支出。再加上行政事實上的強制,一些工作沒有做實、沒有按照補償性保險要求做、節省了本該支出的成本。
合規經營與高成本難題
如果農業保險不依賴于行政的強力推動,則必然會遭遇交易成本太高的難題。與西方一些國家大規模農場經營不同的是,我國雖然新型農村經營主體發展迅速,但農業經營的特征總體上仍然是人均耕地面積小,規模化經營實際占比有限,很多地方一定程度規模經營農戶的地塊也普遍呈現分散狀態。中國農村地域分散,一家一戶小規模經營的比例還比較高,組織化程度低,這些都給保險公司的承保與理賠帶來巨大的挑戰。有一家公司的分支機構,為了堅決貫徹“五公開,三到戶”的要求,派人下到村逐戶動員投保,五六個人做了一天工作,只收到30多塊錢的保險費,遠遠低于這5個員工一天的工資。在相當長的一段時期內,我國農業保險的發展都面臨市場化風險分散機制與傳統農戶規模小、組織化程度低、交易成本高的矛盾。在傳統分散的小農經營模式下,農業保險經營管理成本極其高昂,成為政策性農業保險發展的重要制約因素,這在我國政策性農業保險發展過程中有突出的表現。
以承保為例,農業保險的承保服務包括宣傳推動、保費收取、承保信息公示、見費出單與單證打印、單證發放與建檔管理等環節。在實踐中,公司的投保流程則通常包括:從省到市到縣到村層層組織發動;將宣傳單發放到每個農戶;以村為單位登記投保農戶清冊,包括基本信息及所有投保作物地塊信息等;逐戶收費并由農民簽字認可;按照核保條件核保到每畝;對惠農政策、監管要求、服務標準、承保情況等公示至村;以村為單位出具保險單;將保險憑證分送到每個農戶。考慮到承保時候農時的緊張、農戶數量的巨大、農戶對農業保險認可程度不高以及城鄉遷移流動背景下“空心村”情況越來越多,嚴格規范的承保幾乎不可能做到,而且付出的成本將極為高昂。某保監局對轄區內某公司5個市小麥保險進行調研與測算,結論是該公司如果收費到戶,畝均承保成本將為5.3元,已經遠遠超過了農戶每畝自繳保費(3.6元)(參見右表)。
理賠環節也同樣手續繁瑣,成本高昂。查勘環節通常包括不同時間點的三次查勘定損、出具定損單、在這過程中的反復溝通與談判、前往鄉鎮收集手續、公示等。某保監局對轄區內某市公司查勘員配備做了測算,根據該公司業務量以及查勘的工作量,至少需要配備農業保險查勘員16名,但該公司實際僅有查勘員6名。可想而知,如果該市公司配齊所需的查勘員,成本支出也將不堪重負。
兩難困境危及農險根基
發展財政補貼的政策性農業保險有兩個基本的理由:一是對于農戶的微觀決策而言,相對于其他分散風險的工具和手段,農業保險更具有效率;二是對于政府的宏觀決策而言,相對于其他支農工具,農業保險更具有效率。可見,農業保險只有實現了微觀和宏觀上兩個更有效率,財政補貼的農業保險發展才具有“合理性”和“有效性”。
但在實踐中,由于合規經營成本高昂,大多數市場主體都是依賴行政推動,在這過程中出現了各種形式的違規現象。農業保險的違規行為首先損害了農戶的利益,使得農業保險在農戶微觀風險管理決策上效率不足。其次,違規操作也使得農業保險放大財政資金支農效應的發揮打了很大折扣,使其相對于其他支農工具的效率優勢就不那么明顯了。顯然,農業保險目前經營上的兩難困境已經危及了農業保險發展的根基,必須引起社會、政府相關部門以及全行業的高度重視。
作者均系首都經濟貿易大學教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：中國保險報 2016月6月30日
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