編者按:
我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量不斷提升,農(nóng)業(yè)保險條款全面升級,較大幅度擴(kuò)大保險責(zé)任、提高保障水平和賠付標(biāo)準(zhǔn)、降低保險費率并簡化理賠流程,有效地支持了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。但我國農(nóng)業(yè)保險在實踐中也存在一定的問題。“十三五”期間,有必要在充分總結(jié)我國農(nóng)業(yè)保險取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上探索農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式的創(chuàng)新。從今天開始,本報將分六次刊發(fā)首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)朱俊生、庹國柱兩位教授的相關(guān)文章,以期引起讀者思考和討論。
我國農(nóng)業(yè)保險在實踐中主要借助政府有關(guān)部門的支持開展業(yè)務(wù)。這種政府與市場結(jié)合制(也叫公私合作)既實現(xiàn)了政府責(zé)任的回歸,又充分利用了保險公司現(xiàn)有的組織資源,這種制度上的優(yōu)勢使得政策性農(nóng)業(yè)保險能夠快速發(fā)展。但由于制度環(huán)境的不完善,目前農(nóng)業(yè)保險原有的經(jīng)營模式已經(jīng)處于兩難困境:即依賴行政的強(qiáng)力推動,出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的違規(guī)行為;而在小農(nóng)經(jīng)營背景下合規(guī)經(jīng)營,則承保和理賠環(huán)節(jié)的成本居高不下,難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種兩難困境已經(jīng)危及到農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根基。
違規(guī)操作與虛假承保
目前全國各地的農(nóng)業(yè)保險普遍依賴于行政的強(qiáng)力推動,這使得農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本相對較低。但這種低成本很大程度上是以較大的違規(guī)為代價的,已經(jīng)對農(nóng)業(yè)保險聲譽(yù)造成了嚴(yán)重的傷害,注定難以持續(xù)。由于對權(quán)力的約束不力以及保險公司的關(guān)注點主要在政府部門,忽視自身能力建設(shè),經(jīng)營管理不規(guī)范、服務(wù)能力差,造成虛假承保、虛假理賠和虛假費用等問題突出,一些地方一定程度上存在“保費是墊出來的,賠款是談出來的,財政補(bǔ)貼是套出來的”現(xiàn)象,已經(jīng)很大程度上背離了農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)。
首先,虛假承保越來越隱蔽。在實踐中,虛假承保包括虛保、替保、墊保和冒保等多種形態(tài),其中墊保尤其具有代表性。墊保一般采取“壘大戶”形式,即在不宣傳、不動員、不向農(nóng)戶收費及農(nóng)戶不知情的情況下,個別鄉(xiāng)、村干部甚至保險公司員工將土地以流轉(zhuǎn)名義承包到可以操縱的幾位農(nóng)戶名下,再替這幾戶墊交保費或者讓這幾戶農(nóng)民墊交保費,然后通過虛假報案理賠,將賠款打到這幾戶的直補(bǔ)卡折上,再將賠款提出來重新分配。這種虛假承保的方式非常隱蔽,從表面上看所有手續(xù)是合規(guī)的,既有村委會證明流轉(zhuǎn)真實,又有農(nóng)民同意證明,賠款也沒有現(xiàn)金支付。但實際上手續(xù)是假的,后續(xù)賠案也是假的,目的是虛領(lǐng)賠款,為個人謀取不正當(dāng)利益。
其次,虛假理賠的形式日趨多樣化。至少包括平均賠付,即無論農(nóng)戶受災(zāi)程度是否相同,賠付都一個標(biāo)準(zhǔn);無災(zāi)賠付,即在向農(nóng)戶收費時,違規(guī)承諾“當(dāng)年投保當(dāng)年受益,戶戶受益”,通過編造虛假賠案雙倍甚至3倍以上返還到戶;村干部獲得高賠付,即為了調(diào)動村干部協(xié)助開展業(yè)務(wù)的積極性,對村干部理賠時,通過提高定損標(biāo)準(zhǔn)或提高定損數(shù)量的形式,給予多賠付;返還財政補(bǔ)貼賠付,即個別地方還存在通過賠款返還地方財政保費補(bǔ)貼問題;惜賠壓賠,即故意壓低損失數(shù)量或損失程度,從而減少賠款。
最后,虛假費用使得經(jīng)營結(jié)果不真實。在經(jīng)營實踐中,有的市場經(jīng)營主體為了在非農(nóng)商險領(lǐng)域的競爭需要,混淆農(nóng)險費用與商險費用,利用農(nóng)險低成本優(yōu)勢來彌補(bǔ)商險經(jīng)營的高成本。為此,虛列農(nóng)險事項,虛增農(nóng)險費用,或者違規(guī)使用農(nóng)險費用;有的主體通過虛假費用套取資金進(jìn)行違規(guī)返還。虛假費用除了引發(fā)違法違規(guī)行為外,還在賬面上提高了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營成本。
另外,值得指出的是,行政推動下的相對低成本其實是一種“幻象”,具體表現(xiàn)為:一些費用成本體現(xiàn)為行政資源占用,沒有現(xiàn)實地轉(zhuǎn)化為費用成本。同時,由于對行政權(quán)力約束不力,存在虛假承保和虛假理賠的違法違規(guī)現(xiàn)象,不少業(yè)務(wù)為虛構(gòu)業(yè)務(wù),基本上沒有成本和費用支出。再加上行政事實上的強(qiáng)制,一些工作沒有做實、沒有按照補(bǔ)償性保險要求做、節(jié)省了本該支出的成本。
合規(guī)經(jīng)營與高成本難題
如果農(nóng)業(yè)保險不依賴于行政的強(qiáng)力推動,則必然會遭遇交易成本太高的難題。與西方一些國家大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營不同的是,我國雖然新型農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展迅速,但農(nóng)業(yè)經(jīng)營的特征總體上仍然是人均耕地面積小,規(guī)模化經(jīng)營實際占比有限,很多地方一定程度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的地塊也普遍呈現(xiàn)分散狀態(tài)。中國農(nóng)村地域分散,一家一戶小規(guī)模經(jīng)營的比例還比較高,組織化程度低,這些都給保險公司的承保與理賠帶來巨大的挑戰(zhàn)。有一家公司的分支機(jī)構(gòu),為了堅決貫徹“五公開,三到戶”的要求,派人下到村逐戶動員投保,五六個人做了一天工作,只收到30多塊錢的保險費,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這5個員工一天的工資。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi),我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展都面臨市場化風(fēng)險分散機(jī)制與傳統(tǒng)農(nóng)戶規(guī)模小、組織化程度低、交易成本高的矛盾。在傳統(tǒng)分散的小農(nóng)經(jīng)營模式下,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理成本極其高昂,成為政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要制約因素,這在我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中有突出的表現(xiàn)。
以承保為例,農(nóng)業(yè)保險的承保服務(wù)包括宣傳推動、保費收取、承保信息公示、見費出單與單證打印、單證發(fā)放與建檔管理等環(huán)節(jié)。在實踐中,公司的投保流程則通常包括:從省到市到縣到村層層組織發(fā)動;將宣傳單發(fā)放到每個農(nóng)戶;以村為單位登記投保農(nóng)戶清冊,包括基本信息及所有投保作物地塊信息等;逐戶收費并由農(nóng)民簽字認(rèn)可;按照核保條件核保到每畝;對惠農(nóng)政策、監(jiān)管要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、承保情況等公示至村;以村為單位出具保險單;將保險憑證分送到每個農(nóng)戶。考慮到承保時候農(nóng)時的緊張、農(nóng)戶數(shù)量的巨大、農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)可程度不高以及城鄉(xiāng)遷移流動背景下“空心村”情況越來越多,嚴(yán)格規(guī)范的承保幾乎不可能做到,而且付出的成本將極為高昂。某保監(jiān)局對轄區(qū)內(nèi)某公司5個市小麥保險進(jìn)行調(diào)研與測算,結(jié)論是該公司如果收費到戶,畝均承保成本將為5.3元,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)戶每畝自繳保費(3.6元)(參見右表)。
理賠環(huán)節(jié)也同樣手續(xù)繁瑣,成本高昂。查勘環(huán)節(jié)通常包括不同時間點的三次查勘定損、出具定損單、在這過程中的反復(fù)溝通與談判、前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集手續(xù)、公示等。某保監(jiān)局對轄區(qū)內(nèi)某市公司查勘員配備做了測算,根據(jù)該公司業(yè)務(wù)量以及查勘的工作量,至少需要配備農(nóng)業(yè)保險查勘員16名,但該公司實際僅有查勘員6名。可想而知,如果該市公司配齊所需的查勘員,成本支出也將不堪重負(fù)。
兩難困境危及農(nóng)險根基
發(fā)展財政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險有兩個基本的理由:一是對于農(nóng)戶的微觀決策而言,相對于其他分散風(fēng)險的工具和手段,農(nóng)業(yè)保險更具有效率;二是對于政府的宏觀決策而言,相對于其他支農(nóng)工具,農(nóng)業(yè)保險更具有效率。可見,農(nóng)業(yè)保險只有實現(xiàn)了微觀和宏觀上兩個更有效率,財政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展才具有“合理性”和“有效性”。
但在實踐中,由于合規(guī)經(jīng)營成本高昂,大多數(shù)市場主體都是依賴行政推動,在這過程中出現(xiàn)了各種形式的違規(guī)現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)保險的違規(guī)行為首先損害了農(nóng)戶的利益,使得農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)戶微觀風(fēng)險管理決策上效率不足。其次,違規(guī)操作也使得農(nóng)業(yè)保險放大財政資金支農(nóng)效應(yīng)的發(fā)揮打了很大折扣,使其相對于其他支農(nóng)工具的效率優(yōu)勢就不那么明顯了。顯然,農(nóng)業(yè)保險目前經(jīng)營上的兩難困境已經(jīng)危及了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根基,必須引起社會、政府相關(guān)部門以及全行業(yè)的高度重視。
作者均系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國保險報 2016月6月30日
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