內容摘要：本調研報告總結了北京市城鄉結合部地區典型鄉鎮開展鄉鎮統籌集約利用集體建設用地的大興區西紅門鎮鄉鎮統籌工業大院改造模式、海淀區東升鎮鎮級統籌產業用地建設模式、朝陽區崔各莊鄉鄉級聯社模式和豐臺區盧溝橋鄉C9產業項目帶動模式，分析了當前鄉鎮統籌面臨著規劃調整、利益結構調整、統籌機制完善和集體建設用地政策等方面的制約，建議從規劃引領、農民為主體、因地制宜、產業升級、創新集體建設用地經營方式和擴大鄉鎮統籌集約利用集體建設用地試點范圍等六個方面進一步推廣鄉鎮統籌集約利用集體建設用地的經驗。
關鍵詞：城鄉結合部 集體建設用地 鄉鎮統籌
近年來,北京市在城鄉結合部改造中，一些鄉鎮結合自身實際，在充分保障和尊重農民集體資產所有權和收益權的前提下，運用市場機制建立土地統籌平臺，形成鄉鎮域內全部或一定規模集體土地的利益分享機制，不僅可以實現集體土地的集約利用，而且有助于落實城鄉規劃、推進和發展城鄉一體化，還能夠發展農村集體經濟和提高農民收入，創造了城鄉結合部集體建設用地集約利用的鄉鎮統籌經驗。按照郭金龍書記和王安順市長有關指示精神，市農研中心與臺盟北京市委圍繞鄉鎮統籌集體建設用地開展了調研。
一、鄉鎮統籌的幾種模式
城鄉結合部創造出鄉鎮統籌實踐經驗有必然性。由于規劃編制通常是以鄉鎮或者更廣區域為單位，按照集中連片安排建設用地，容易導致各村建設用地資源不均。這一現象在城鄉結合部尤為突出，尤其是該地區大部分還承擔著綠化隔離帶的建設任務，甚至出現了有些村全為綠化用地、另一些村全為建設用地的情況，村莊發展空間與資源嚴重不均。從村集體來看，為獲得發展空間，爭取用地指標，有在集體土地上發展產業的動力，但由于資源受限，直接導致村村點火、戶戶冒煙，私搭亂建現象嚴重，用地粗放分散，產業發展低端雷同，外地人口大量聚居，基礎設施和公共服務嚴重不足，最終形成了城鎮規劃難以落實、城市化發展無序的局面。破解這一難題的重點，也是鄉鎮統籌機制的核心，就是構建集體土地利益分享機制，以市場化手段，平衡村莊因規劃導致的利益差距，從而實現該規劃區域的共同發展。從實踐來看，主要有以下幾種模式。
（一）大興區西紅門鎮級統籌工業大院改造模式
西紅門鎮位于大興區最北部，鎮域面積31.5平方公里，其中70%在五環以內，是典型的城鄉結合部地區。全鎮共27個行政村，常住人口約17萬，其中本地戶籍人口2.6萬。目前有工業大院27個，總占地近10平方公里，建筑面積960萬平方米，內有企業3000余家，主要為小服裝等行業，其中低小企業約2850家，占90%。聚居流動人口7萬余人。
該鎮統籌工業大院改造主要做法有三點。一是調整規劃。將工業大院應騰退土地中的20%由綠化用地調整為產業用地，各村用地指標統籌使用，集中連片規劃，用于集體經濟可持續發展，解決改造資金的問題。騰退土地剩余的80%面積，拆違還綠。二是建立統籌平臺。各村集體以集體土地使用權入股，由鎮里組建北京市盛世宏祥資產管理公司，負責工業大院拆除和全鎮集體產業用地經營管理。各村股份份額按照各地塊面積及所處的區位等按照一定價格折算。集體經濟組織和農民可以拿閑置資金入股。在收益分配上，為確保農民收入穩中有增，采取保底收益與浮動分配相結合的方式。三是農民自主騰退。改造是以村級組織為實施主體，由農民自主進行拆除騰退。
（二）海淀區東升鎮鎮級統籌產業用地建設模式
東升鎮位于海淀區東北部，處于中關村科學城的核心位置，轄區面積54.6平方公里，戶籍人口17922人，其中農業人口5011人，非農業人口12911人。
該鎮統籌產業用地建設東升科技園區，實現騰籠換鳥，采取了以下方式。一是調整規劃定位。該區域以前是鄉內老工業企業的所在地，眾多外來人口聚集在這里，環境惡劣、垃圾遍地、污水橫流。東升鎮原規劃該片地區為工業小區，擬將分散在城區內的東升鄉鄉鎮企業全部搬遷至此。2009年，重新定位園區項目規劃，由“安置原工業企業”調整為“高科技園區”。二是充分利用集體建設土地。園區規劃總占地面積約1000畝，規劃總建筑面積約120萬平方米，所用土地均為集體建設用地。一期項目占地300畝，建筑面積16萬平方米，保留集體建設用地產權性質不變。三是集體經濟組織自主建設運營。東升鎮采取的是鄉級核算方式，科技園區建設資金約5億元來源于鄉農村集體經濟積累。該鎮開展產權制度改革，成立了博展股份經濟合作社，負責開發建設科技園區。為加強自主運營，該合作社還成立了東升博展科技發展有限公司來管理和運營科技園區。經濟合作社是農民與園區利益連接的載體，集體資產股份量化到人，使農民真正成為園區的股東。農民既可獲得園區股權分紅收入，又能在園區從事基礎性勞動獲得第二份收入。
（三）朝陽區崔各莊鄉鄉級聯社模式
崔各莊鄉位于第二道綠化隔離地區和溫榆河綠色生態產業發展帶，全鄉納入綠化隔離地區和溫榆河綠色生態建設總體規劃。總面積31平方公里，集體土地21.4平方公里，下轄15個行政村，轄區戶籍人口2.1萬人，流動人口超過12萬人。
該鄉統籌運營集體建設用地的做法主要有兩方面。一是建立統籌運營平臺。該鄉成立資源資產股份合作聯社，轄區內所有的村經濟合作社為團體社員，以集體經濟土地使用權入股。聯社注冊總資本為100萬元，原始股為100萬股。各村按照土地面積占全鄉土地面積份額確定持股比例，并以此確定各村出資額。分配采取統籌分配和定向分配相結合的方式，土地增值收益按照各團體社員持股比例分配到各股份經濟合作社，股份合作社再按照社員持股比例最終分配給社員。二是統籌管理集體土地。組成聯社不改變農村集體土地所有權，聯社統籌運營分別屬于各團體社員所有的集體土地，協調鄉集體下屬的各相關經營單位爭取各類經營項目。如要開發某地塊，聯社通過與地塊所在村集體經濟組織簽訂土地承包合同取得使用權，并按不低于該地塊原來的租金標準和遞增幅度向該集體經濟組織支付租金。全鄉集體土地被征用占用的補償事宜由聯社統一協調，如果某村土地被征占，所獲得的土地補償費由聯社統籌，該村在聯社中所占股份份額不變。
（四）豐臺區盧溝橋鄉產業項目帶動C9模式
豐臺區盧溝橋鄉位于市區西南部，為典型城鄉結合部地區。面積為56平方公里，轄區內有9個居民小區，4個街道辦事處，20個村委會，農業戶籍人口3.6萬人，城鎮戶籍人口3.55萬人，流動人口15.7萬人。
C9項目位于該鄉周莊子村，總用地面積5.7公頃，規劃為商業金融用地，其中建設用地面積3.3公頃。該項目基本實現了資源、資產、收益、監管的全方位統籌。一是統一規劃布局。根據豐臺區新的產業布局，要以麗澤金融商務區核心區高端配套項目為載體，將涉及的幾個村打造成利益共同體。二是整理置換綠地指標。處于東部麗澤核心地帶的原C9地塊有14.39公頃綠地指標，與西部郭莊子、大瓦窯兩個村部分產業用地、市政道路用地約16.1公頃進行了置換，同時以實物、資金補償了后者。三是打造統一的經營主體。由資金較雄厚的村莊與有建設用地指標的村莊共同成立股份公司整體運營。在政府的推動下，由集體經濟實力雄厚又有地產開發經驗的拆遷村三路居村、東管頭村按照6:4出資比例，出資成立了北京金石聯合置地房地產開發有限公司，獲取C9公建項目二級開發權。項目建成后，由項目用地所屬村（西局、六里橋、周莊子三個行政村及北京盧溝橋中都投資有限公司）與三路居、東管頭共6家鄉屬單位組成的股份制公司共享，并實施統一物業管理和整體持有運營，確保集體經濟組織的利益。
從鄉鎮統籌的實踐來看，目前進展順利，并取得了較好成效，基本上達到了預期目標。一是有效落實了既定規劃目標。如西紅門鎮原有的規劃綠地由于工業大院占地，違法非法建設較多，未能實現綠化建設。在鎮級統籌集體土地后，12000余畝的綠化任務將由鎮政府采取多種保障措施確保完成，并同時跟進綠化設施和一級開發、建設郊野公園等，將很好地實現規劃目標。二是優化了鎮域內的產業布局，實現了產業結構升級。各鄉鎮通過產業用地的統籌利用，在集體產業用地上，規劃建設集體產業園區，將小、散、低的產業轉變為高、精、尖，拓展了首都經濟的發展空間。三是促進了集體經濟發展和農民收入增長。海淀區東升鄉鄉級統籌自辦科技園區，發展集體經濟。2010年度勞均分配達4萬余元，而且每年以10%左右的速度遞增。
二、鄉鎮統籌集體建設用地中存在的困難和問題
鄉鎮統籌是個系統工程，涉及各方面情況較為復雜，遇到困難在所難免。并且，作為在實踐中不斷創新的具有開拓意義的探索，不完善之處仍然較多。
（一）原有規劃編制方式不能適應鄉鎮統籌的需要
現行城鎮規劃大多是多年前編制的，基本著眼點是土地的功能布局，規劃實施方式基本是按照征地拆遷來考慮的。暫時不能征地的區域，有利可圖的地方，農村集體不能開發；無利可圖的地方，農村集體不愿意建設，這就出現非征地不能實施規劃的局面，進而導致一些地方的規劃難以落實。實施鄉鎮統籌，本質上是通過經濟利益的帶動，促使農村集體實施規劃。這就需要劃出一定區域供農民開發建設，既增加統籌集體土地的總量，也為農民自主開發提供合法合規的依據。而現有的規劃基本上都是多年前完成的，在編制時沒有進行這樣的安排，因此鄉鎮統籌的前提通常都是調整規劃。
（二）鄉鎮統籌調整利益格局難度較大
鄉鎮統籌實際上是利益的重新分配和統籌，最大的難題就是對原有利益格局如何重新進行調整。在長期發展的過程中，各村建設用地比例及份額不均等的整體分配格局已經形成。要實施統籌、均衡利益，就需要現狀集體建設用地占比較多的村莊做出一定犧牲。盡管在規劃設計時，建設用地指標是按照鄉鎮區域統一分配，但各村拿到指標后都發展了自己的產業，一旦需要作出調整，難免出現不理解的情況，因此此項工作任務艱巨。并且，在不同歷史時期，城鄉結合部地區已經形成了很多違規建筑，聚居了大量外來人口和低端產業，造成拆除騰退難度加大，統籌更加困難。
（三）鄉鎮統籌機制需要進一步研究完善
從實踐來看，鄉鎮統籌機制仍然存在一些問題。一是部分鄉鎮統籌模式中采用股份公司制為統籌手段存在一定風險。以鄉鎮政府為主導組建和管理鎮級股份公司，操作簡便，協調各村關系優勢明顯，確實有利于拆遷改造快速推進。但股份公司與村之間是資產關系，鄉鎮政府與村實質上存在一定程度的行政隸屬關系。從歷史來看，這種關系對土地權益的實現有所影響。如果操作不當有可能土地統籌會導致資產統籌，甚至轉向權力統籌。在市場經濟條件下，組建企業應對經營主體權益予以充分尊重和保障，夾雜了行政權力就有可能會損害到其他主體的利益。而且公司形式下，如經營中出現法律、經濟糾紛，在現行法律框架下難以妥善解決。
二是股權設置方法還需進一步研究。現有模式基本都設置股份，多以土地為基礎，部分鄉鎮還設立了資金股。一方面要肯定資金股作為融資方式有利于維持平臺運轉，另一方面也需要警惕在土地作價與資金同時入股的情況下，造成資金購買土地的實質。以發展眼光來看，土地將不斷升值，基于土地的股份將被不斷稀釋，有可能對農民土地權益造成損害。同時，設置土地股時，要制定出符合各方面利益需求的方案，也有一定難度。
（四）集體建設土地利用的政策限制較多
鄉鎮統籌集體建設用地面臨的主要問題之一，就是現行土地政策對于集體建設土地利用的限制較多較嚴。一是集體建設用地在政策上與國有建設用地差別較大。根據現行政策，集體建設土地利用只能通過征地轉變為國有建設用地，才能進入二級市場流轉。尤其是城鄉結合部地區，征地的壓力更大，農村集體面臨一方面征地補償較低，失地農民安置可能出現問題，另一方面集體建設用地使用受限，村集體難以發展，“守著金山要飯吃”。二是集體建設用地政策已取得的創新與突破沒有在實際工作中落實到位。小城鎮、綠化隔離帶等建設中，集體建設用地利用都作為政策重點在不斷地發展。但從實際來看，由于缺乏職能部門明確具體的配套操作細則，這些政策難以在實踐中發揮作用、推動工作。如《北京市人民政府關于加快本市第二道綠化隔離地區綠化建設的意見》（京政發[2003]15號）中提出“對按規劃實施綠化的新建綠地和原有綠地，按綠化面積的3%給予建設單位配套開發建設項目用地指標”，但在實際工作中并沒有將這一指標配套落實，導致二道綠隔區域沒有足夠的集體建設用地用于統籌開發，資金難以平衡，規劃無法實施。
三、推廣鄉鎮統籌經驗，集約節約利用集體建設用地的建議
（一）鄉鎮統籌開展需要適當調整規劃
規劃對于各項建設發揮重要的引領作用，在一定范圍內統籌規劃，能夠提高集體建設用地利用效率。實踐證明，通過調整規劃，適度增加建設用地，可以實現騰退改造、拆違還綠的資金平衡，帶動該區域城鄉規劃的全面實施，同時為集體經濟發展和農民收入增長提供長期保障。
一是全面統籌規劃。涉及村鎮的規劃較多，如各鄉鎮鎮域規劃、村莊體系規劃等。要確保規劃之間的銜接，并能以整體發展為考量，全面統籌規劃，為鄉鎮統籌打下良好的基礎。二是適當調整現有規劃。應在鎮域較大范圍、具有一定規模的區域里，重新規劃土地用地性質、產業發展、農民居住和公共服務，盤活試點鄉鎮的集體建設用地，推動集體經濟發展。三是適度增加產業用地。產業用地是促進集體經濟發展和農民增收的關鍵，也是平衡建設改造資金的核心。按照尊重歷史、正視現實的原則，適當增加產業用地，達到土地利用、產業發展、資金籌措平衡。四是鼓勵土地整理和置換。鼓勵對現有村級工業大院、區縣或鄉鎮工業小區、原有村鎮企業占地進行土地整理和置換，集中安排產業用地，提高土地利用效率。
（二）應以農民為主體開展集體建設用地鄉鎮統籌集約利用
在規劃調整的基礎上，需進一步摸索出低成本的城鄉結合部改造辦法和途徑。充分發揮農民主體作用，由農民自主改造騰退、拆違還綠，是成本低、效益高、可持續發展的好路子。
一是允許符合條件的村莊自征自用集體建設用地。鼓勵和引導區位優勢較好、集體經濟實力強的村莊自主改造，允許村集體經濟組織對城市規劃范圍內現狀集體土地自征自用，用于產業發展和安置農民就業，不得轉讓。盡快開通自征自用行政審批通道。逐步清除在集體建設用地上經營的工商企業在企業注冊等方面的制度障礙。
二是鼓勵留地安置等征地補償方式，留給村集體自主開發的空間。建立健全多元化征地補償的實施細則，鼓勵留地安置、實物補償、合作分成等補償方式。農村集體經濟組織應分得的權屬在項目建成后，按定向出讓方式辦理給村集體經濟組織，依據《北京市農村集體資產管理條例》進行管理。
（三）要因地制宜建立健全鄉鎮統籌機制
建立合理的利益分享機制是順利實施規劃的基本保證。各試點要綜合考慮自身條件和發展環境，因地制宜建立鄉鎮統籌機制。
一要建立鄉鎮統籌平臺。統籌平臺由各村集體經濟組織聯合建立，以土地貨幣化為基礎，綜合考慮參加統籌的集體土地面積、現狀利用和規劃性質等折算股份。統籌平臺負責建設和運營入股的集體土地和資金。經營收益以股份為主要依據進行分配。如需引入社會資本，應采用市場化合作方式。統籌過程必須嚴格遵循民主程序。村集體經濟組織應就集約利用集體建設用地方案的主要內容經村民代表大會或村民大會等民主程序形成書面決議。
二要充分處理好鄉鎮政府與農村集體的關系。一方面鄉鎮政府作為牽頭單位，為各村建立聯社、聯社委托資產經營公司等協調各方面關系，監督各環節合法合規運行。另一方面，要充分尊重農民的主體地位。盡管土地納入了鄉鎮統籌，但這些土地仍然為農民而不是鄉鎮所有。鄉鎮可以而且應當對土地股份公司或者聯合社的經營管理發揮指導作用，但其還是應當在各村股東代表組成的董事會的領導下開展工作。重大決策要在董事會表決通過，并由鄉鎮政府審批。要建立監事會進行監管。
（四）應大力發展符合首都功能定位的產業
農村是產業升級的重要區域。通過騰籠換鳥，開展產業升級，能夠促進農村集體建設用地集約使用、提高效益，實現農民、集體和產業發展的多贏。
一要建立低端產業退出機制。堅決查處違法經營和違法建設，建立清理無證照經營的長效機制，開展合同規范和清理工作，打擊“小散低劣”企業。做好違法建設的查處和控制工作，嚴格落實區縣屬地責任和部門責任，堅決杜絕新增違法建設，依法逐步拆除既有違法建設。
二要引導高端產業發展。各區縣要建立引入高端產業項目的準入機制，加強區縣的引導作用。鄉鎮土地統籌平臺要在本區縣、鄉鎮的指導下，依據地區發展中長期規劃，引入符合發展前景好、帶動能力強、低碳環保、集約高效的高端產業項目，引導項目向園區集中。
三要優化產業發展環境。各鄉鎮政府要對鄉鎮土地統籌平臺在集體建設用地范圍內開展的基礎設施和公共服務設施建設給予支持和引導，推進安全、高效、完善的現代化基礎設施和公共服務設施建設，推進城鄉生態環境綜合整治工作。
（五）應創新集體建設用地經營方式
以開發為著眼點，以招商為切入點，以增收為落腳點，實現土地資源的高效利用。引導基層創新，探索新型集體建設用地經營方式，有助于增加農民在土地增值收益分配中的比例。
一是對于符合條件的鄉鎮，農民及村集體有強烈意愿的，可探索經營性物業信托經營模式，將資產委托給專業的信托公司運營，按物業面積確定股權。村集體內部依據按份共有的原則設置物業收益權單位，發放受益憑證作為分配依據。確認受益憑證的財產性質，可以繼承，但不能抵押和交易。
二是在符合土地利用總體規劃、鄉鎮規劃的前提下，可參照國有土地上公共租賃住房的模式，試行在農村集體建設用地上建設部分公共租賃房，確權給集體經濟組織持有，同時限定不得銷售、轉讓。
三是進一步探索集體建設用地使用權與地上物產權分離的土地政策。為進一步提升招商引資企業質量，保證農民不喪失土地所有權和使用權的前提下，在具備試點條件的地方，可探索將集體建設用地使用權按照一定程序，確權給統籌平臺。投資者在辦理完租賃地上物相關手續后，可將產權登記在名下，并可爭取集體建設用地享受和國有土地同等待遇，投資企業可用房產證抵押貸款。目前大興區西紅門鎮正在進行試點。
（六）鄉鎮統籌可以逐漸向更大范圍拓展
鄉鎮統籌實質是一種市場化的制度安排，不僅適用于城鄉結合部，對于其他地域也同樣適用。
一是統籌的區域可以從現有的城鄉結合部向小城鎮、新型農村社區等城鎮化發展重點區域拓展。北京市城鎮化的潛力在農村，尤其是小城鎮和新型農村社區，都需要統籌平衡、集約高效地利用建設用地。小城鎮基本都是以鄉鎮為單位編制規劃，具備開展鄉鎮統籌的條件，適合在此區域進行探索。新型農村社區建設中，為了使村民向村莊集中，會面臨村莊合并的情況，也需要由鄉鎮政府協調關系，實現建設目標。因此，現有的42個重點鎮、12個新型農村社區試點、未建成的綠化隔離地區以及亟需改造的城鄉結合部地區，都可以采用鄉鎮統籌的方式推進建設。
二是統籌的區域可以從現有的鄉鎮或者鄉鎮以內一定規模的范圍向相鄰幾個鄉鎮或者更大范圍拓展。關鍵在于規劃范圍與統籌范圍相協調。比如朝陽區的溫榆河功能區規劃，突破了鄉鎮界線，涵蓋了崔各莊、金盞、孫河三個鄉全域。對于這樣的村莊，應借鑒鄉鎮統籌以市場化手段實現利益統籌的實質，以區域統籌的整體觀念，解決該地域規劃建設用地規劃較少且分布不均的問題，統一平衡資金、安置村民、建設回遷、發展產業。
作者單位：北京市農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：《農本》第三卷
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