內(nèi)容摘要：本調(diào)研報(bào)告總結(jié)了北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地的大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌工業(yè)大院改造模式、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)模式、朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)聯(lián)社模式和豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)C9產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)模式，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌面臨著規(guī)劃調(diào)整、利益結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)籌機(jī)制完善和集體建設(shè)用地政策等方面的制約，建議從規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)民為主體、因地制宜、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、創(chuàng)新集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)方式和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地試點(diǎn)范圍等六個(gè)方面進(jìn)一步推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用集體建設(shè)用地的經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部 集體建設(shè)用地 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌
近年來(lái),北京市在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身實(shí)際，在充分保障和尊重農(nóng)民集體資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的前提下，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制建立土地統(tǒng)籌平臺(tái)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)全部或一定規(guī)模集體土地的利益分享機(jī)制，不僅可以實(shí)現(xiàn)集體土地的集約利用，而且有助于落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、推進(jìn)和發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，還能夠發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和提高農(nóng)民收入，創(chuàng)造了城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地集約利用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)。按照郭金龍書(shū)記和王安順市長(zhǎng)有關(guān)指示精神，市農(nóng)研中心與臺(tái)盟北京市委圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地開(kāi)展了調(diào)研。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的幾種模式
城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)造出鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有必然性。由于規(guī)劃編制通常是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更廣區(qū)域?yàn)閱挝唬凑占羞B片安排建設(shè)用地，容易導(dǎo)致各村建設(shè)用地資源不均。這一現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為突出，尤其是該地區(qū)大部分還承擔(dān)著綠化隔離帶的建設(shè)任務(wù)，甚至出現(xiàn)了有些村全為綠化用地、另一些村全為建設(shè)用地的情況，村莊發(fā)展空間與資源嚴(yán)重不均。從村集體來(lái)看，為獲得發(fā)展空間，爭(zhēng)取用地指標(biāo)，有在集體土地上發(fā)展產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力，但由于資源受限，直接導(dǎo)致村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，用地粗放分散，產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端雷同，外地人口大量聚居，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重不足，最終形成了城鎮(zhèn)規(guī)劃難以落實(shí)、城市化發(fā)展無(wú)序的局面。破解這一難題的重點(diǎn)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制的核心，就是構(gòu)建集體土地利益分享機(jī)制，以市場(chǎng)化手段，平衡村莊因規(guī)劃導(dǎo)致的利益差距，從而實(shí)現(xiàn)該規(guī)劃區(qū)域的共同發(fā)展。從實(shí)踐來(lái)看，主要有以下幾種模式。
（一）大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌工業(yè)大院改造模式
西紅門(mén)鎮(zhèn)位于大興區(qū)最北部，鎮(zhèn)域面積31.5平方公里，其中70%在五環(huán)以?xún)?nèi)，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。全鎮(zhèn)共27個(gè)行政村，常住人口約17萬(wàn)，其中本地戶(hù)籍人口2.6萬(wàn)。目前有工業(yè)大院27個(gè)，總占地近10平方公里，建筑面積960萬(wàn)平方米，內(nèi)有企業(yè)3000余家，主要為小服裝等行業(yè)，其中低小企業(yè)約2850家，占90%。聚居流動(dòng)人口7萬(wàn)余人。
該鎮(zhèn)統(tǒng)籌工業(yè)大院改造主要做法有三點(diǎn)。一是調(diào)整規(guī)劃。將工業(yè)大院應(yīng)騰退土地中的20%由綠化用地調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用地，各村用地指標(biāo)統(tǒng)籌使用，集中連片規(guī)劃，用于集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，解決改造資金的問(wèn)題。騰退土地剩余的80%面積，拆違還綠。二是建立統(tǒng)籌平臺(tái)。各村集體以集體土地使用權(quán)入股，由鎮(zhèn)里組建北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理公司，負(fù)責(zé)工業(yè)大院拆除和全鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)管理。各村股份份額按照各地塊面積及所處的區(qū)位等按照一定價(jià)格折算。集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民可以拿閑置資金入股。在收益分配上，為確保農(nóng)民收入穩(wěn)中有增，采取保底收益與浮動(dòng)分配相結(jié)合的方式。三是農(nóng)民自主騰退。改造是以村級(jí)組織為實(shí)施主體，由農(nóng)民自主進(jìn)行拆除騰退。
（二）海淀區(qū)東升鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)模式
東升鎮(zhèn)位于海淀區(qū)東北部，處于中關(guān)村科學(xué)城的核心位置，轄區(qū)面積54.6平方公里，戶(hù)籍人口17922人，其中農(nóng)業(yè)人口5011人，非農(nóng)業(yè)人口12911人。
該鎮(zhèn)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)東升科技園區(qū)，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥(niǎo)，采取了以下方式。一是調(diào)整規(guī)劃定位。該區(qū)域以前是鄉(xiāng)內(nèi)老工業(yè)企業(yè)的所在地，眾多外來(lái)人口聚集在這里，環(huán)境惡劣、垃圾遍地、污水橫流。東升鎮(zhèn)原規(guī)劃該片地區(qū)為工業(yè)小區(qū)，擬將分散在城區(qū)內(nèi)的東升鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)全部搬遷至此。2009年，重新定位園區(qū)項(xiàng)目規(guī)劃，由“安置原工業(yè)企業(yè)”調(diào)整為“高科技園區(qū)”。二是充分利用集體建設(shè)土地。園區(qū)規(guī)劃總占地面積約1000畝，規(guī)劃總建筑面積約120萬(wàn)平方米，所用土地均為集體建設(shè)用地。一期項(xiàng)目占地300畝，建筑面積16萬(wàn)平方米，保留集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變。三是集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)運(yùn)營(yíng)。東升鎮(zhèn)采取的是鄉(xiāng)級(jí)核算方式，科技園區(qū)建設(shè)資金約5億元來(lái)源于鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)積累。該鎮(zhèn)開(kāi)展產(chǎn)權(quán)制度改革，成立了博展股份經(jīng)濟(jì)合作社，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)科技園區(qū)。為加強(qiáng)自主運(yùn)營(yíng)，該合作社還成立了東升博展科技發(fā)展有限公司來(lái)管理和運(yùn)營(yíng)科技園區(qū)。經(jīng)濟(jì)合作社是農(nóng)民與園區(qū)利益連接的載體，集體資產(chǎn)股份量化到人，使農(nóng)民真正成為園區(qū)的股東。農(nóng)民既可獲得園區(qū)股權(quán)分紅收入，又能在園區(qū)從事基礎(chǔ)性勞動(dòng)獲得第二份收入。
（三）朝陽(yáng)區(qū)崔各莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)聯(lián)社模式
崔各莊鄉(xiāng)位于第二道綠化隔離地區(qū)和溫榆河綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，全鄉(xiāng)納入綠化隔離地區(qū)和溫榆河綠色生態(tài)建設(shè)總體規(guī)劃。總面積31平方公里，集體土地21.4平方公里，下轄15個(gè)行政村，轄區(qū)戶(hù)籍人口2.1萬(wàn)人，流動(dòng)人口超過(guò)12萬(wàn)人。
該鄉(xiāng)統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)集體建設(shè)用地的做法主要有兩方面。一是建立統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。該鄉(xiāng)成立資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社，轄區(qū)內(nèi)所有的村經(jīng)濟(jì)合作社為團(tuán)體社員，以集體經(jīng)濟(jì)土地使用權(quán)入股。聯(lián)社注冊(cè)總資本為100萬(wàn)元，原始股為100萬(wàn)股。各村按照土地面積占全鄉(xiāng)土地面積份額確定持股比例，并以此確定各村出資額。分配采取統(tǒng)籌分配和定向分配相結(jié)合的方式，土地增值收益按照各團(tuán)體社員持股比例分配到各股份經(jīng)濟(jì)合作社，股份合作社再按照社員持股比例最終分配給社員。二是統(tǒng)籌管理集體土地。組成聯(lián)社不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)，聯(lián)社統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)分別屬于各團(tuán)體社員所有的集體土地，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)集體下屬的各相關(guān)經(jīng)營(yíng)單位爭(zhēng)取各類(lèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。如要開(kāi)發(fā)某地塊，聯(lián)社通過(guò)與地塊所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同取得使用權(quán)，并按不低于該地塊原來(lái)的租金標(biāo)準(zhǔn)和遞增幅度向該集體經(jīng)濟(jì)組織支付租金。全鄉(xiāng)集體土地被征用占用的補(bǔ)償事宜由聯(lián)社統(tǒng)一協(xié)調(diào)，如果某村土地被征占，所獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)由聯(lián)社統(tǒng)籌，該村在聯(lián)社中所占股份份額不變。
（四）豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)C9模式
豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)位于市區(qū)西南部，為典型城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。面積為56平方公里，轄區(qū)內(nèi)有9個(gè)居民小區(qū)，4個(gè)街道辦事處，20個(gè)村委會(huì)，農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口3.6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口3.55萬(wàn)人，流動(dòng)人口15.7萬(wàn)人。
C9項(xiàng)目位于該鄉(xiāng)周莊子村，總用地面積5.7公頃，規(guī)劃為商業(yè)金融用地，其中建設(shè)用地面積3.3公頃。該項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)了資源、資產(chǎn)、收益、監(jiān)管的全方位統(tǒng)籌。一是統(tǒng)一規(guī)劃布局。根據(jù)豐臺(tái)區(qū)新的產(chǎn)業(yè)布局，要以麗澤金融商務(wù)區(qū)核心區(qū)高端配套項(xiàng)目為載體，將涉及的幾個(gè)村打造成利益共同體。二是整理置換綠地指標(biāo)。處于東部麗澤核心地帶的原C9地塊有14.39公頃綠地指標(biāo)，與西部郭莊子、大瓦窯兩個(gè)村部分產(chǎn)業(yè)用地、市政道路用地約16.1公頃進(jìn)行了置換，同時(shí)以實(shí)物、資金補(bǔ)償了后者。三是打造統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)主體。由資金較雄厚的村莊與有建設(shè)用地指標(biāo)的村莊共同成立股份公司整體運(yùn)營(yíng)。在政府的推動(dòng)下，由集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚又有地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的拆遷村三路居村、東管頭村按照6:4出資比例，出資成立了北京金石聯(lián)合置地房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，獲取C9公建項(xiàng)目二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。項(xiàng)目建成后，由項(xiàng)目用地所屬村（西局、六里橋、周莊子三個(gè)行政村及北京盧溝橋中都投資有限公司）與三路居、東管頭共6家鄉(xiāng)屬單位組成的股份制公司共享，并實(shí)施統(tǒng)一物業(yè)管理和整體持有運(yùn)營(yíng)，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的實(shí)踐來(lái)看，目前進(jìn)展順利，并取得了較好成效，基本上達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。一是有效落實(shí)了既定規(guī)劃目標(biāo)。如西紅門(mén)鎮(zhèn)原有的規(guī)劃綠地由于工業(yè)大院占地，違法非法建設(shè)較多，未能實(shí)現(xiàn)綠化建設(shè)。在鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌集體土地后，12000余畝的綠化任務(wù)將由鎮(zhèn)政府采取多種保障措施確保完成，并同時(shí)跟進(jìn)綠化設(shè)施和一級(jí)開(kāi)發(fā)、建設(shè)郊野公園等，將很好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。二是優(yōu)化了鎮(zhèn)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)產(chǎn)業(yè)用地的統(tǒng)籌利用，在集體產(chǎn)業(yè)用地上，規(guī)劃建設(shè)集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將小、散、低的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦摺⒕⒓猓卣沽耸锥冀?jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。三是促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌自辦科技園區(qū)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。2010年度勞均分配達(dá)4萬(wàn)余元，而且每年以10%左右的速度遞增。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地中存在的困難和問(wèn)題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及各方面情況較為復(fù)雜，遇到困難在所難免。并且，作為在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新的具有開(kāi)拓意義的探索，不完善之處仍然較多。
（一）原有規(guī)劃編制方式不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的需要
現(xiàn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃大多是多年前編制的，基本著眼點(diǎn)是土地的功能布局，規(guī)劃實(shí)施方式基本是按照征地拆遷來(lái)考慮的。暫時(shí)不能征地的區(qū)域，有利可圖的地方，農(nóng)村集體不能開(kāi)發(fā)；無(wú)利可圖的地方，農(nóng)村集體不愿意建設(shè)，這就出現(xiàn)非征地不能實(shí)施規(guī)劃的局面，進(jìn)而導(dǎo)致一些地方的規(guī)劃難以落實(shí)。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，本質(zhì)上是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益的帶動(dòng)，促使農(nóng)村集體實(shí)施規(guī)劃。這就需要?jiǎng)澇鲆欢▍^(qū)域供農(nóng)民開(kāi)發(fā)建設(shè)，既增加統(tǒng)籌集體土地的總量，也為農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)提供合法合規(guī)的依據(jù)。而現(xiàn)有的規(guī)劃基本上都是多年前完成的，在編制時(shí)沒(méi)有進(jìn)行這樣的安排，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的前提通常都是調(diào)整規(guī)劃。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌調(diào)整利益格局難度較大
鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實(shí)際上是利益的重新分配和統(tǒng)籌，最大的難題就是對(duì)原有利益格局如何重新進(jìn)行調(diào)整。在長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程中，各村建設(shè)用地比例及份額不均等的整體分配格局已經(jīng)形成。要實(shí)施統(tǒng)籌、均衡利益，就需要現(xiàn)狀集體建設(shè)用地占比較多的村莊做出一定犧牲。盡管在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，建設(shè)用地指標(biāo)是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域統(tǒng)一分配，但各村拿到指標(biāo)后都發(fā)展了自己的產(chǎn)業(yè)，一旦需要作出調(diào)整，難免出現(xiàn)不理解的情況，因此此項(xiàng)工作任務(wù)艱巨。并且，在不同歷史時(shí)期，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)已經(jīng)形成了很多違規(guī)建筑，聚居了大量外來(lái)人口和低端產(chǎn)業(yè)，造成拆除騰退難度加大，統(tǒng)籌更加困難。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制需要進(jìn)一步研究完善
從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制仍然存在一些問(wèn)題。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌模式中采用股份公司制為統(tǒng)籌手段存在一定風(fēng)險(xiǎn)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)組建和管理鎮(zhèn)級(jí)股份公司，操作簡(jiǎn)便，協(xié)調(diào)各村關(guān)系優(yōu)勢(shì)明顯，確實(shí)有利于拆遷改造快速推進(jìn)。但股份公司與村之間是資產(chǎn)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村實(shí)質(zhì)上存在一定程度的行政隸屬關(guān)系。從歷史來(lái)看，這種關(guān)系對(duì)土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)有所影響。如果操作不當(dāng)有可能土地統(tǒng)籌會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)統(tǒng)籌，甚至轉(zhuǎn)向權(quán)力統(tǒng)籌。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，組建企業(yè)應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益予以充分尊重和保障，夾雜了行政權(quán)力就有可能會(huì)損害到其他主體的利益。而且公司形式下，如經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)法律、經(jīng)濟(jì)糾紛，在現(xiàn)行法律框架下難以妥善解決。
二是股權(quán)設(shè)置方法還需進(jìn)一步研究。現(xiàn)有模式基本都設(shè)置股份，多以土地為基礎(chǔ)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了資金股。一方面要肯定資金股作為融資方式有利于維持平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面也需要警惕在土地作價(jià)與資金同時(shí)入股的情況下，造成資金購(gòu)買(mǎi)土地的實(shí)質(zhì)。以發(fā)展眼光來(lái)看，土地將不斷升值，基于土地的股份將被不斷稀釋?zhuān)锌赡軐?duì)農(nóng)民土地權(quán)益造成損害。同時(shí)，設(shè)置土地股時(shí)，要制定出符合各方面利益需求的方案，也有一定難度。
（四）集體建設(shè)土地利用的政策限制較多
鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集體建設(shè)用地面臨的主要問(wèn)題之一，就是現(xiàn)行土地政策對(duì)于集體建設(shè)土地利用的限制較多較嚴(yán)。一是集體建設(shè)用地在政策上與國(guó)有建設(shè)用地差別較大。根據(jù)現(xiàn)行政策，集體建設(shè)土地利用只能通過(guò)征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，征地的壓力更大，農(nóng)村集體面臨一方面征地補(bǔ)償較低，失地農(nóng)民安置可能出現(xiàn)問(wèn)題，另一方面集體建設(shè)用地使用受限，村集體難以發(fā)展，“守著金山要飯吃”。二是集體建設(shè)用地政策已取得的創(chuàng)新與突破沒(méi)有在實(shí)際工作中落實(shí)到位。小城鎮(zhèn)、綠化隔離帶等建設(shè)中，集體建設(shè)用地利用都作為政策重點(diǎn)在不斷地發(fā)展。但從實(shí)際來(lái)看，由于缺乏職能部門(mén)明確具體的配套操作細(xì)則，這些政策難以在實(shí)踐中發(fā)揮作用、推動(dòng)工作。如《北京市人民政府關(guān)于加快本市第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)的意見(jiàn)》（京政發(fā)[2003]15號(hào)）中提出“對(duì)按規(guī)劃實(shí)施綠化的新建綠地和原有綠地，按綠化面積的3%給予建設(shè)單位配套開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)”，但在實(shí)際工作中并沒(méi)有將這一指標(biāo)配套落實(shí)，導(dǎo)致二道綠隔區(qū)域沒(méi)有足夠的集體建設(shè)用地用于統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)，資金難以平衡，規(guī)劃無(wú)法實(shí)施。
三、推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)，集約節(jié)約利用集體建設(shè)用地的建議
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌開(kāi)展需要適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃
規(guī)劃對(duì)于各項(xiàng)建設(shè)發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用，在一定范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠提高集體建設(shè)用地利用效率。實(shí)踐證明，通過(guò)調(diào)整規(guī)劃，適度增加建設(shè)用地，可以實(shí)現(xiàn)騰退改造、拆違還綠的資金平衡，帶動(dòng)該區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面實(shí)施，同時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)提供長(zhǎng)期保障。
一是全面統(tǒng)籌規(guī)劃。涉及村鎮(zhèn)的規(guī)劃較多，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃等。要確保規(guī)劃之間的銜接，并能以整體發(fā)展為考量，全面統(tǒng)籌規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌打下良好的基礎(chǔ)。二是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)有規(guī)劃。應(yīng)在鎮(zhèn)域較大范圍、具有一定規(guī)模的區(qū)域里，重新規(guī)劃土地用地性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民居住和公共服務(wù)，盤(pán)活試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是適度增加產(chǎn)業(yè)用地。產(chǎn)業(yè)用地是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的關(guān)鍵，也是平衡建設(shè)改造資金的核心。按照尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)的原則，適當(dāng)增加產(chǎn)業(yè)用地，達(dá)到土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金籌措平衡。四是鼓勵(lì)土地整理和置換。鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有村級(jí)工業(yè)大院、區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)、原有村鎮(zhèn)企業(yè)占地進(jìn)行土地整理和置換，集中安排產(chǎn)業(yè)用地，提高土地利用效率。
（二）應(yīng)以農(nóng)民為主體開(kāi)展集體建設(shè)用地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌集約利用
在規(guī)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步摸索出低成本的城鄉(xiāng)結(jié)合部改造辦法和途徑。充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，由農(nóng)民自主改造騰退、拆違還綠，是成本低、效益高、可持續(xù)發(fā)展的好路子。
一是允許符合條件的村莊自征自用集體建設(shè)用地。鼓勵(lì)和引導(dǎo)區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村莊自主改造，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)城市規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀集體土地自征自用，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安置農(nóng)民就業(yè)，不得轉(zhuǎn)讓。盡快開(kāi)通自征自用行政審批通道。逐步清除在集體建設(shè)用地上經(jīng)營(yíng)的工商企業(yè)在企業(yè)注冊(cè)等方面的制度障礙。
二是鼓勵(lì)留地安置等征地補(bǔ)償方式，留給村集體自主開(kāi)發(fā)的空間。建立健全多元化征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則，鼓勵(lì)留地安置、實(shí)物補(bǔ)償、合作分成等補(bǔ)償方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)分得的權(quán)屬在項(xiàng)目建成后，按定向出讓方式辦理給村集體經(jīng)濟(jì)組織，依據(jù)《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理。
（三）要因地制宜建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制
建立合理的利益分享機(jī)制是順利實(shí)施規(guī)劃的基本保證。各試點(diǎn)要綜合考慮自身?xiàng)l件和發(fā)展環(huán)境，因地制宜建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌機(jī)制。
一要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌平臺(tái)。統(tǒng)籌平臺(tái)由各村集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合建立，以土地貨幣化為基礎(chǔ)，綜合考慮參加統(tǒng)籌的集體土地面積、現(xiàn)狀利用和規(guī)劃性質(zhì)等折算股份。統(tǒng)籌平臺(tái)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)入股的集體土地和資金。經(jīng)營(yíng)收益以股份為主要依據(jù)進(jìn)行分配。如需引入社會(huì)資本，應(yīng)采用市場(chǎng)化合作方式。統(tǒng)籌過(guò)程必須嚴(yán)格遵循民主程序。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)就集約利用集體建設(shè)用地方案的主要內(nèi)容經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)等民主程序形成書(shū)面決議。
二要充分處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村集體的關(guān)系。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為牽頭單位，為各村建立聯(lián)社、聯(lián)社委托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，監(jiān)督各環(huán)節(jié)合法合規(guī)運(yùn)行。另一方面，要充分尊重農(nóng)民的主體地位。盡管土地納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，但這些土地仍然為農(nóng)民而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以而且應(yīng)當(dāng)對(duì)土地股份公司或者聯(lián)合社的經(jīng)營(yíng)管理發(fā)揮指導(dǎo)作用，但其還是應(yīng)當(dāng)在各村股東代表組成的董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。重大決策要在董事會(huì)表決通過(guò)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批。要建立監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。
（四）應(yīng)大力發(fā)展符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)
農(nóng)村是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要區(qū)域。通過(guò)騰籠換鳥(niǎo)，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)升級(jí)，能夠促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約使用、提高效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏。
一要建立低端產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制。堅(jiān)決查處違法經(jīng)營(yíng)和違法建設(shè)，建立清理無(wú)證照經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)展合同規(guī)范和清理工作，打擊“小散低劣”企業(yè)。做好違法建設(shè)的查處和控制工作，嚴(yán)格落實(shí)區(qū)縣屬地責(zé)任和部門(mén)責(zé)任，堅(jiān)決杜絕新增違法建設(shè)，依法逐步拆除既有違法建設(shè)。
二要引導(dǎo)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各區(qū)縣要建立引入高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)縣的引導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌平臺(tái)要在本區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)下，依據(jù)地區(qū)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，引入符合發(fā)展前景好、帶動(dòng)能力強(qiáng)、低碳環(huán)保、集約高效的高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)集中。
三要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌平臺(tái)在集體建設(shè)用地范圍內(nèi)開(kāi)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)給予支持和引導(dǎo)，推進(jìn)安全、高效、完善的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合整治工作。
（五）應(yīng)創(chuàng)新集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)方式
以開(kāi)發(fā)為著眼點(diǎn)，以招商為切入點(diǎn)，以增收為落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用。引導(dǎo)基層創(chuàng)新，探索新型集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)方式，有助于增加農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例。
一是對(duì)于符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民及村集體有強(qiáng)烈意愿的，可探索經(jīng)營(yíng)性物業(yè)信托經(jīng)營(yíng)模式，將資產(chǎn)委托給專(zhuān)業(yè)的信托公司運(yùn)營(yíng)，按物業(yè)面積確定股權(quán)。村集體內(nèi)部依據(jù)按份共有的原則設(shè)置物業(yè)收益權(quán)單位，發(fā)放受益憑證作為分配依據(jù)。確認(rèn)受益憑證的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，可以繼承，但不能抵押和交易。
二是在符合土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下，可參照國(guó)有土地上公共租賃住房的模式，試行在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)部分公共租賃房，確權(quán)給集體經(jīng)濟(jì)組織持有，同時(shí)限定不得銷(xiāo)售、轉(zhuǎn)讓。
三是進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地使用權(quán)與地上物產(chǎn)權(quán)分離的土地政策。為進(jìn)一步提升招商引資企業(yè)質(zhì)量，保證農(nóng)民不喪失土地所有權(quán)和使用權(quán)的前提下，在具備試點(diǎn)條件的地方，可探索將集體建設(shè)用地使用權(quán)按照一定程序，確權(quán)給統(tǒng)籌平臺(tái)。投資者在辦理完租賃地上物相關(guān)手續(xù)后，可將產(chǎn)權(quán)登記在名下，并可爭(zhēng)取集體建設(shè)用地享受和國(guó)有土地同等待遇，投資企業(yè)可用房產(chǎn)證抵押貸款。目前大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)正在進(jìn)行試點(diǎn)。
（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌可以逐漸向更大范圍拓展
鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)是一種市場(chǎng)化的制度安排，不僅適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部，對(duì)于其他地域也同樣適用。
一是統(tǒng)籌的區(qū)域可以從現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)合部向小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)等城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域拓展。北京市城鎮(zhèn)化的潛力在農(nóng)村，尤其是小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，都需要統(tǒng)籌平衡、集約高效地利用建設(shè)用地。小城鎮(zhèn)基本都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制規(guī)劃，具備開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的條件，適合在此區(qū)域進(jìn)行探索。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，為了使村民向村莊集中，會(huì)面臨村莊合并的情況，也需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)。因此，現(xiàn)有的42個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、12個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)、未建成的綠化隔離地區(qū)以及亟需改造的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，都可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的方式推進(jìn)建設(shè)。
二是統(tǒng)籌的區(qū)域可以從現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)以?xún)?nèi)一定規(guī)模的范圍向相鄰幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者更大范圍拓展。關(guān)鍵在于規(guī)劃范圍與統(tǒng)籌范圍相協(xié)調(diào)。比如朝陽(yáng)區(qū)的溫榆河功能區(qū)規(guī)劃，突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線，涵蓋了崔各莊、金盞、孫河三個(gè)鄉(xiāng)全域。對(duì)于這樣的村莊，應(yīng)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)利益統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)，以區(qū)域統(tǒng)籌的整體觀念，解決該地域規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)劃較少且分布不均的問(wèn)題，統(tǒng)一平衡資金、安置村民、建設(shè)回遷、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。
作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第三卷
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