——來自襄陽主城區周邊16個小城鎮的調查報告
上世紀90年代，湖北省襄陽市小城鎮建設一度成為全國的一面旗幟，中央媒體曾以“小城鎮，大戰略”為主題，重點刊載播報過“襄陽經驗”。進入新世紀以來，隨著襄陽及各縣（市）主城區步入發展變化快車道，鄉級集鎮由于諸種制約因素，相比主城區的快速崛起，發展相形見絀，差距愈拉愈遠。去年底，中央城市工作會議為城鎮建設指明了發展方向與前行路徑，面對新形勢、新任務，如何順應新型城鎮化快速推進的時代趨勢，推動城鎮轉型發展和綠色崛起？對此，我們選擇襄陽主城區周邊16個鄉級集鎮（以下簡稱16鎮），運用問卷調查、走訪座談、典型解剖、數據分析等方法進行深入調研，形成了一些思考。
本次調研，我們設計了A、B兩份問卷調查表，A卷包括基本概況、社會發展、產業發展、城鎮建設、問題和建議等5大類35項內容，由鄉鎮黨委、政府據實填寫，共發放A卷16份，收回16份。B卷從關系群眾生產、生活的28個方面進行意見征詢，每個鄉鎮分別選擇10名干部和20名居民如實填寫，共發放問卷480份，收回有效問卷426份（占88.75%）。大家對本級城鎮發展滿意的占39.4%，評價中等的占53.5%，反映較差的占7.1%。問卷共收到2000多條具體建議與意見，集中反映了干部群眾對本級城鎮的建設相當關切，對下一步新型城鎮化的發展充滿期待。
一、16鎮基本概況
本文對衛星鎮的定義，是指在襄陽主城區周邊30公里范圍內歷經長期穩定建制，立足本地資源稟賦，對主城區的聚集發展形成拱衛之勢，既可充分接受主城區輻射，又可為主城區提供有效服務；既有一定特色產業與就業崗位，又有比較完備的公共設施體系，能夠圍繞承載中心城市人口集散和產業轉移而不斷發育壯大的具有相對獨立性的城鎮。
符合上述定義的衛星鎮，有南漳縣的九集、武安，谷城縣的茨河，宜城市的小河、王集，襄城區的歐廟、臥龍、尹集，樊城區的牛首、太平店，襄州區的峪山、龍王、古驛、伙牌、雙溝、黃集，共計16個鄉鎮。其中，小河鎮是全國新型城鎮化試點鎮；臥龍、牛首、太平店、伙牌、雙溝、武安、小河7鎮是全國小城鎮建設重點鎮；小河、九集、武安、歐廟、太平店、雙溝、黃集是省級中心鎮（其中小河、太平店、武安、雙溝4個鎮既是全國重點鎮又是省級中心鎮）。
16鎮版圖總面積3732.54平方公里，共有568個村（社區），總人口123.35萬人，其中，10萬人以上的鎮有6個，6-8萬與8-10萬人的鎮各3個。在總人口中，城鎮人口73.9萬人（含城鎮外來務工及流動人口），城鎮化率為59.9%，高于全市平均水平2.8個百分點。2015年，16鎮糧食總產量149.7萬噸，蔬菜總產量54.7萬噸，分別比2010年增長18.3%、28.7%，分別占全市總產量的29.6%、16.3%；地區生產總值467.76億元，公共財政收入6.25億元，社會消費品零售總額183.78億元，全體居民人均可支配收入17442.4元，分別較2010年增長1.43倍、3.4倍、2.3倍、86.2%。
16鎮不僅具有其他鄉鎮無可比擬的區位交通優勢和快捷接受主城區經濟、科教、文衛、信息等輻射的先決條件，而且擁有良好的自然資源優勢。共有耕地180.3萬畝，人均1.46畝，高于全市平均水平0.29個百分點；山場116.3萬畝、水域47.7萬畝，人均分別為0.94畝、0.39畝。16鎮區域內集中分布著古隆中、黃家灣、中華紫薇園、承恩寺、鹿門寺、七里山、長壽島等重點景區十多處。作為主城區的后花園，休閑農業觀光旅游遍地開花，各種類別的“農家樂”已掛牌1237家。
二、十六鎮的發展特點
（一）基礎設施建設推進有力。“十二五”期間，16鎮用于城鎮基礎設施建設總投資24.27億元，其中，在省、市、縣（市區）三級爭取資金投入20.81億元，鎮本級投入3.46億元，分別比“十一五”時期增長32.5%、40.1%；在總投入中，用于公共基礎設施建設的資金占60%，用于旅游文化設施建設的資金占16%，用于功能性特色鎮建設的資金占24%。截止2015年，16鎮城區街道總長839.1公里，鎮區下水道總長239.2公里，分別較2010年凈增397和117.4公里；鎮區綠化總面積43.58萬平方米(綠化率13.58%)，較2010年增長42.4%；鎮區居民小游園達31個，比2010年凈增24個。16鎮中心城區建成區總面積113.1平方公里，較2010年凈增38.7平方公里，其中10平方公里以上的鄉鎮有3個（九集、伙牌、尹集）。隨著基礎設施的改善和城鎮規模的擴張，帶來了人口集聚度的提高。2015年，16鎮城區常住人口61.3萬人，流動人口10.1萬人，外來務工人口2.5萬人，分別比2010年增長28.2%、30.1%和38.6%，較好發揮了小城鎮轉移農村勞動力、吸納農民就近就業的作用。
（二）特色產業發展成效明顯。16鎮緊密結合重點鎮、中心鎮、新型城鎮化試點鎮以及現代農業示范區等創建活動，充分利用和發揮本鎮優勢，在產業特色發展、土地集約利用、承接主城區功能轉移、服務中心城市等方面取得了明顯成效。
——發展現代農業興鎮。通過建設農業綜合示范區和特色產業基地，探索依托現代農業助推城鄉一體化發展的新路子。雙溝、小河、峪山、茨河、尹集等鄉鎮按照“工農結合、產城結合、城鄉結合”的思路，打破村域界限，整體布局產業項目，將農業特色基地建設、農產品加工園區建設和農村新社區建設緊密結合起來，實施產業向園區集中，土地向規模經營集中，農民向新社區集中，全面推進土地流轉、經營管理、投入機制、新社區管理、社會保障機制等方面的創新，促進了“四化”協調發展。目前，雙溝鎮產業園區集聚了正大飼料、南燕油脂、福新悅食品等20多個重大項目，成為鄂西北糧油、飼料集散中心，被農業部命名為“農產品加工示范基地”；小河鎮現代農業示范園吸納投資1.3億元，已完成2000畝核心區一期建設任務，所開發的綠色水稻高效種養示范基地、超級稻種植示范等12個項目，可輻射帶動周邊10萬畝現代農業開發；峪山鎮引進正大集團、金旭爵士、襄大農牧等大型養殖企業，全鎮年出欄生豬22.5萬頭，成為全省生豬養殖第一大鎮；茨河鎮堅持綠色理念，持續不斷建設油茶基地，形成2萬畝規模，成為全省油茶第一大鎮。尹集鄉全域規劃建設新型社區，成為全省21個“四化同步”示范鄉鎮試點之一。上述5鎮共新建新社區12處,吸納8.5萬農民入住。同時,歐廟、王集兩鎮利用漢江兩岸沙土適宜麥冬種植的優勢，堅持常年種植麥冬3萬畝左右，成為全國三大麥冬生產基地之一，產量占全國70%。九集、武安兩鎮發揮主產水稻優勢，將“梅園米業”培植成了全國稻米生產重點骨干企業和省級農業產業化龍頭企業。龍王鎮著力建設茅臺集團有機小麥基地，被譽為“襄陽小麥第一鎮”。據初步統計，上述10鎮發展現代農業共流轉土地32.6萬多畝；通過發展特色產業，集聚生產要素，集約利用土地，促進了農業經濟發展，為城鄉一體化發展注入了生機與活力。
——承接主城區功能強鎮。伙牌、牛首、雙溝3鎮，充分發揮分擔主城區功能的重要作用，全面承接中心城區“兩改兩遷”（棚戶區、城中村改造，工廠、市場搬遷），主動融合，借力發展，構建工業、商貿和交通物流產業體系,與主城區形成互補共興格局。目前，牛首、雙溝兩鎮共承接專業市場轉遷44家，牛首鎮已經形成了樊西綜合市場聚集區和汽車、大型機械、鋼材市場集聚區；雙溝鎮形成了農副產品專業市場集聚區；伙牌鎮全面承接主城區紡織工業遷入，吸納投資150多億元，規劃興建占地22.8平方公里的新型紡織工業園區，目前已入駐紡織工業項目68個，另有13家在建項目；加之所承接的襄州區工業項目布局，在短短四五年內，崛起為一座現代化的工業新鎮。這3個鎮對主城區部分功能轉移的承接，不僅從根本上解決了主城區長期以來形成的產業布局不合理、進出貨物造成交通擁堵、影響居民生活環境等問題，而且帶動了本鎮房地產、交通物流等產業的發展，使農村剩余勞動力向小城鎮轉移有了新的門路。據統計，牛首、雙溝兩鎮通過承接主城區專業市場轉移，全部投入使用后，各類市場門店將達6300多家，從業人員可達1.68萬人。伙牌工業園區的聚集，使規模以上企業由2010年的24家增加到33家，2015年實現工業增加值12.1億元，較2010年增長2.7倍。通過對主城區功能的承接與分擔，3鎮不僅增強了經濟實力，提升了小城鎮建設檔次，而且加快了與主城區社會經濟的融合互動，實現了在錯位發展中推動城鎮化。
——培植旅游業靚鎮。旅游資源聚集度高、休閑游吸引力強是襄陽主城區衛星鎮的優勢所在。尹集、臥龍、茨河、牛首等鎮注重發揮這一獨特優勢，緊盯古隆中、黃家灣、娘娘洞、承恩寺、長壽島等景區雙休日游客扎堆、餐飲需求旺盛等有利條件，在興辦采摘園、垂釣、民俗表演等農家樂，保持“雙休樂農家”旅游消費熱度持續不減的同時，進一步培植放大旅游資源，形成長久見益項目。尹集鄉按照發展“田園新城”的理念，引進花卉園林企業投資近20多億元，分別在集鎮近郊和五個新社區建成了中華紫薇園、黃家灣生態森林公園、青龍灣生態休閑旅游度假區、“國粹花城”、現代林業高科技示范園等鄉村休閑旅游項目，實現了一區一景，全域皆景。臥龍鎮著眼于放大隆中效應，規劃新建鳳凰溫泉度假村、九天娘娘洞、同源古鎮等一批旅游休閑項目；茨河鎮側重開發腐乳、承恩山泉、貢米和高檔茶油“吉祥四寶”特色旅游產品。上述4鎮通過圍繞重點景區延伸“農家樂”開發，厚植新的旅游資源優勢，著力打造成主城區的“后花園”和“城市客廳”，不僅扮靚了小城鎮，增強了衛星鎮的美譽度，還實現了農民就近就業，增加收入，帶動發展。
（三）鎮域綜合實力顯著提升。16鎮立依靠獨有的“近水樓臺”，按照市場導向，為主城區精準提供農產品需求服務，承接主城區產業轉移，興辦工業商貿企業，促進了社會經濟發展，提升了鎮域綜合實力。調查顯示，2015年，16鎮經濟總量占城區（含襄州區）經濟總量的18.1%，其中，50億元以上鄉鎮有3個，30-50億元鄉鎮有4個，10-30億元鄉鎮有6個；地方財政總收入占主城區總量（含襄州區）的4.2%，其中，億元以上鄉鎮有3個（伙牌、雙溝、尹集），千萬級鄉鎮有12個，成為所在縣（市、區）經濟發展的重要支撐。在產業層級上，16鎮一、二、三產比例從2010年的69.2%：16.2%：14.6%，優化調整為2015年的45.6%：31.7%：22.7%；其中，工業總產值“十二五”末突破400億元，占主城區（含襄州區）工業總產值的11%；規模以上工業企業190個，比2010年凈增104家。根據問卷調查，居民對水電、通訊、出行、購物、買菜、入學、就醫、居住條件等滿意度都超過了75%。從我們實地走訪的九集、小河、茨河、峪山等8個鎮的情況看，城鎮基礎設施、產業園區（基地）項目、交通與人居環境等重點工作都得到了深入推進；教育、衛生、社保等民生工程及社會事業得到了長足發展，居民生產生活條件明顯改善。特別是九集、小河、茨河等鎮，以完善城鎮功能為重點，突出規劃引領、建管同步，城鎮干凈衛生，一派繁榮景象。在與雙溝、伙牌、牛首、龍王等鎮干部的座談中也了解到，這些鎮堅持以項目帶動、園區引領、綠色發展為重點，把品牌戰略作為優化產業結構、促進經濟轉型發展的有效途徑，使經濟與民生事業發展水平、生態環境質量與要素集聚能力都得到了顯著提升。
三、16鎮發展中的問題
（一）規劃編制滯后
調查表明，16鎮只有少數鎮按照新型城鎮化的要求進行了總體規劃編制，大多數鎮的規劃還停留在粗線條、淺層次水平，不僅沒有全域村莊建設規劃，更沒有城鎮控制性和修建性詳細規劃。同時，主城區的建設規劃與周邊衛星鎮建設規劃存在脫節、斷裂問題，沒有把衛星鎮納入主城區的有機統一體進行頂層設計、統籌規劃，致使主城區與周邊鄉鎮在新型城鎮化的推進過程中“各唱各調，各吹各號”。由于規劃科學性、系統性、前瞻性不夠，衛星鎮建設普遍缺乏有效的規劃指導，由此帶來了三個方面的突出問題。
一是城鎮空間形態雜亂。有的鎮一味進行城鎮擴張，而連基礎性的城鎮功能分區及排水、排污、供水、供氣等專業規劃都缺乏，既浪費了土地資源，又加劇了生態環境方面的壓力；有的鎮亂建、違建現象難以控制，城鎮住宅大多為居民自建的“筒子樓”，建筑密度大，樓房間距小，采光通風條件不佳，既不利提高居民生活品質，又為高水準建設小城鎮留下了隱患。
二是基礎設施不能共享。部分衛星鎮發展很快，早已突破了原有規劃，但因為規劃修編沒有跟上，難以進行整體布局，以致在公用設施建設上各自為政，搞低水平重復建設，造成資源浪費。如，伙牌、尹集、牛首3鎮基本與主城區聯在了一起，但由于缺乏整體規劃，市區供水、供電、供氣等基礎設施不能與之共享，與主城區融入程度不高，各鎮不得不另起爐灶進行水、電、氣等基礎設施建設，造成一定浪費。
三是規劃權威性不強。16鎮中絕大多數城鎮規劃內容、深度沒達到相關規范要求，更未通過法律程序審批。這樣，部分鎮受政績觀和開發利益的影響，把規劃的權威性、重要性丟在一邊，不嚴格依法依規辦事，甚至隨意變更規劃方案，致使過度開發、無序建設、違規建房等現象普遍存在。據太平店、牛首鎮反映，兩鎮約有2.5萬多戶居民建房都未辦理“三證”（規劃許可證、土地使用證、房產證），居民相互攀比違規建房，村莊規劃失去作用。
（二）城鎮化發展質量不高
一是城鎮規模偏小，基礎設施配套不夠。16鎮中，城鎮建成區面積在5平方公里以下的占9個，人口在1萬人以下的占7個；城鎮基礎設施配套欠缺，道路、綠化、電力、雨污管網、燃氣管道、智能化管網建設或因資金瓶頸，或因缺乏剛性規劃，“打起哪，唱起哪”，統一配套水平低；人均公園綠地面積、城區用水用氣普及率遠遠低于主城區水平；在出行方面，只有尹集、臥龍、牛首、太平店、黃集、伙牌6個鎮實行了城鄉公交一體化，其余10鎮均未享受到便利的城市公交服務。由于城鎮規模較小、城鎮配套設施不夠完善，衛星鎮的集聚、輻射功能發揮不充分，資源吸納能力小，第三產業發展緩慢，就業門路狹窄，農村剩余勞動力向城鎮轉移步伐不快。
二是社會保障能力與公共服務不足。調查顯示，16鎮居民基本養老保險、基本醫療保險常住人口覆蓋率尚不足80%，2.5萬名外來務工人員，在醫療衛生、文化教育、社會保障、住房保障等基本公共服務和社會福利方面，都沒有享受或沒有完整享受到市民化待遇。共公文化體育資源總量不足，16鎮僅有少量文化書屋，80%的社區沒有文化、體育活動場地。同時，衛星鎮與主城區、與所管轄的村莊享有的公共服務呈“倒金字塔”型，存在著嚴重不均衡問題。各項公共服務的優質資源主要集中于主城區，服務水平遠遠高于衛星鎮；而衛星鎮的公共服務質量又高于村莊，村莊建設存在著“有新房子沒有新環境，有新發展沒有新生活，有新農村沒有新農民”的狀況。問卷調查顯示，居民對安全飲水、小孩入托、文體活動、街區環境等意見較大，滿意度不到40%。
三是環保設施建設滯后，環境污染治理乏力。16鎮普遍缺乏完備的城鎮生活污水、垃圾處理設施，沒有一個城鎮有完整的市政排水管網并實行雨污分流，沒有一個城鎮建設污水處理廠，產生的生活污水直接排入河道；環保機構不健全，城鎮保潔、垃圾收集、分類、清運缺乏長效營運機制。作為主城區的衛星鎮，還面臨著愈來愈嚴重的農業面源污染與主城區轉遷工業的污染問題。一方面，16鎮多為農業大鎮，圍繞主城區的消費需求提供更加豐富的農產品勢在必行，因而大田生產使用的農藥、化肥、農膜和規模化的畜禽養殖產業等帶來的土壤、水體污染“公害”難除，不僅影響到美麗鄉村建設，也對衛星鎮和主城區形成難以根治的包圍之勢。另一方面，主城區工業轉遷近郊及大型磷化工業企業布局，增加了部分衛星鎮的污染壓力。如遷至余家湖的化工工業園，遷至伙牌的紡織工業園，擬在武安鎮布局的磷化工業園等，還有部分鎮的小型私營工廠，因治污投入不足，生產排放的污水、廢氣、廢渣等，都對衛星城鎮的生產生活環境構成危害。
（三）產業支撐能力不強
一是傳統支柱產業優勢減弱。16鎮多為農業大鎮，作為傳統支柱產業，雖有主城區廣闊的消費市場做后盾，但由于農業比較效益低下，加之農產品消費市場選擇多樣化，致使傳統農業優勢持續減弱，甚至越是農業大鎮，財政收入越低，經濟越是難有起色。如九集、王集、歐廟、龍王4鎮均為農業產出大鎮，但2015年其公共財政收入在16鎮中分別排名第15、14、11（歐廟、龍王并列）位。調查還顯示，16鎮2015年農業總產值168.5億元，占全市農業總產值的23.2%，人均農業總值13660元,高于全市平均水平12.2%，但16鎮人均財政收入僅為506.6元,比全市平均水平569元低62.4元。
二是新興產業實力尚未形成。16鎮在承接主城區產業轉遷、圍繞現代農業實施轉型發展上雖有一定成效，但新興產業尚未形成實力，現代服務業發展不充分，特色產業規模不大，支撐作用不夠明顯。有的鎮甚至轉型乏力，如上世紀90年代被授予“中國鄉鎮之星”的太平店鎮，因鄉鎮企業與化纖產業萎縮，轉型發展跟進不夠，導致經濟發展后勁不足，曾經的耀眼之星如今已是“黯然失色”。由于新興產業成長不充分，總體看來，16鎮的綜合經濟實力不盡人意，在全省甚至全市都沒有一個叫得響的經濟大鎮，城鎮承載力、集聚力以及對農村富余勞動力的吸納力等等，與衛星鎮所處的地位、應發揮的作用還有較大差距。
三是產業定位不夠準確。16鎮中，除伙牌、雙溝、小河工業與現代農業發展有起色，尹集、臥龍旅游發展有亮點，牛首商貿物流發展有前景，峪山養殖業和茨河油茶發展在全省有位次外，其他鄉鎮尚沒有找到適合自己并能作為未來發展方向的產業定位，大多數鎮以初級資源加工業為產業主體,缺乏深層次的產業開發,資金密集、勞動力密集的產業相對薄弱，相互間產業結構雷同，同質化競爭明顯，地域、城鎮間產業配套協作程度低。如王集、歐廟兩鎮的麥冬產業缺乏合作，相互競爭壓價拋售粗級產品，而未能攜手進行深加工開發，賺取附加值，實現高效益。再如，茨河、九集、臥龍、歐廟、峪山等鎮都在打鄉村旅游牌，卻沒有一家能夠做到在全市有地位、全省有影響。
（四）建設資金與用地指標匱乏
一是鄉級自身投入乏力。長期以來，鄉級城鎮建設主要依靠自身投入，而受制于現行管理體制，鄉鎮沒有財權，不是一級完整意義上的政府，其實現的稅收在上繳縣級財政統籌預決算時，一直奉行的是保人頭經費而無建設資金，致使鄉鎮缺乏有效的城鎮建設調控手段，一批衛星鎮基本處于“討米”搞建設、湊合搞建設的“自生自滅”狀態。調查表明，“十二五”期間，16鎮本級政府用于小城鎮建設的投資僅為3.45億元，每鎮年均投入只有431.3萬元。
二是投融資渠道單一。近年來，各級均把主要財力放在中心城區與美麗鄉村建設上，由于“兩頭熱、中間冷”，鄉級城鎮建設項目列入國家“籠子”的少，政策性資金支持少。盡管16鎮有10個鎮被列入國家小城鎮建設重點鎮和省級中心鎮，但2015年向國家、省市（縣市區）爭取的城鎮建設資金只有8000多萬元。國家、省市對小城鎮建設融資政策不明確，城鎮周邊土地資源屬于集體所有、農戶承包，土地管理紅線較多，抵押融資既無明確政策，也有金融風險，加之城鎮公用設施的公益性決定了其向社會融資的可行性低。因此，衛星鎮建設資金捉襟見肘，新型城鎮化推進緩慢。
三是歷史債務包袱沉重。調查顯示，2002年農村稅費改革，16鎮鎖定歷史債務總額為16.15億元，其中鎮級債務7.32億元，鎮均4574.6萬元；村級債務8.83億元，村均債務達155.5萬元。歷史債務遺留問題久不化解，成為制約衛星鎮發展的一塊心病，致使各鎮在城鎮建設上不敢“輕舉妄動”，唯恐“老債未還，新債又添”。
四是用地指標受限。市、縣兩級在土地指標分配時，往往優先滿足本級中心城區建設用地，部分衛星鎮不僅用地指標受限，而且用地指標還被嚴重擠占。如，在東津新區建設中，從峪山、尹集等周邊鄉鎮調用了大部分土地指標，致使這些鎮連續幾年來都在以遷村騰地辦法填補用地指標，卻仍然缺乏城鎮建設用地，制約了一些招商引資項目的落地發展。
（五）鄉鎮體制機制僵化
一是職能與職責不對等。2003年實施的鄉鎮綜合配套改革，將負有服務、管理職能的城建所、農技站、文化站等七站八所一律改為以錢養事的社會性組織，致使人員分散，經費短缺，業務弱化，服務管理虛化，嚴重影響了鄉鎮社會事業發展與城鎮建設管理。以太平店鎮為例，綜合配套改革將城建分局改制為城建服務中心，在職員工12人，以民辦非企業單位的性質承擔著全鎮的規劃建設、禁違拆違、環衛綠化等數十項村鎮建設管理工作，每年的養事經費不足以職工發工資、買社保，中心不得不以每月700元的低薪聘用老弱病殘者清掃街道，城鎮建管面臨經費保障不足、人員清黃不接、專業素質難以適應的崩潰境地。調查表明，16鎮普遍存在村鎮建設管理、執法不到位問題，違法占地和違章建房屢禁不止。另外，鄉鎮人權和事權不統一，凡是涉及職能部門利益的政策，都無法有效執行；所擔負的計生、綜治、維穩、環保以及安全生產、廉政黨風建設等八項工作，每項都是“一票否決”考核，責任剛性，權力弱小。在城鎮規劃、土地征用、房屋拆遷等方面，既無財政支配權和執法權，也無強力調控手段，推進落實難度很大。
二是行政體制雙重化。襄城、樊城與其他縣（市、區）在行政體制管理方面一直是雙重標準，縣（市、區）財政體制省級垂管，縣域社會經濟發展納入全省統一考核，而2個城區財政體制由市統管，各項考核也未在列全省，導致在向省爭取項目、資金方面難以享受同等待遇，直接影響到鄉鎮發展。比如，2001年從襄州分別劃歸襄城、樊城管轄的歐廟、臥龍、太平店、牛首4鎮，15年來，向省、市爭取的發展項目資金較原管轄地約少80%。而納入城區管理體制后，這些鎮既不能享受襄州區對鄉鎮實行的稅收返還政策，也未享受到與主城區同等的公共服務。近年，襄州區為了扶持鎮域發展，發揮自有財政調配、調控作用，2015年對所屬的峪山、雙溝、伙牌、古驛、黃集、龍王6個衛星鎮共計返還稅收4500萬元，鎮均750萬元，有力支持了這些鎮的建設與發展。而劃至襄城、樊城管轄的歐廟、臥龍、太平店、牛首4鎮，區財政只保干部工資，沒有任何其他建設資金預算。同時，城區共公服務資源配置嚴重不均衡，太平店、牛首2鎮城區規模為15.5平方公里，而其每年的環衛投入區財政僅僅撥付80萬元，還不到主城區3平方公里街道環衛投入的五分之一。從實地調研情況看，上述4鎮行政區域隸屬變更后，城鎮面貌沒有發生重大變化，尤其是歐廟、太平店十多年來山河依舊、不進則退。
三是干部職數不匹配。行政資源配置僵化，部分地方沒有根據實際工作需要科學設置、合理配備干部職數。如歐廟鎮版土面積183平方公里，共有50個村、10.58萬人，但在鎮級領導班子職數與干部職數配比上，卻與版土面積相差懸殊的鄉鎮、辦事處同等設置，導致干部工作苦樂不均，積極性受挫。同時，16鎮干部隊伍普遍老化，平均年齡超過45歲，干部梯次結構失衡；各項社會事業專業人才嚴重缺乏。
四、加快衛星鎮發展的對策建議
建設好、發展好襄陽主城區周邊衛星鎮，不僅對推進全市新型城鎮化建設有著積極的示范引領作用，而且對更好集聚各類要素，實現主城區與周邊城鎮融合發展，加速省域副中心城市建設有著重要的促進作用。讓衛星鎮富起來、美起來、亮起來，必須以“五大發展”理念為指導，以科學規劃為引領，以輻射帶動為途徑，進一步明確發展定位，通過政府推動、產業促動，市場拉動，充分釋放衛星鎮連接城鄉、承載產業、造福百姓的聚集和輻射功能，實現經濟實力增強、生態環境優良、保障服務完善、居民宜居宜業目標。
（一）著力規劃統籌，優化城鄉一體化布局。建議市委、市政府將16鎮的發展規劃納入與主城區一體化發展的范疇，按照新型城鎮化指引的“四化（城鎮化、工業化、信息化、農業現代化）同步”要求，成立規劃專班，設立專項經費，組織16鎮所在縣（市、區）系統梳理其區位條件、資源稟賦、產業特點，并根據其所處的區位與交通優勢、資源與環境承載力、產業與人口規模等因素，著眼于今后10—20年的發展，通盤考量主城區與衛星鎮的總體布局與發展規模、城鄉空間結構、城鎮功能分區、產業差別化發展等，準確定位各鎮發展方向，合理劃分“都市圈—主城區—衛星鎮—一般鎮”的發展梯度，科學制訂、統一修編16鎮的經濟社會發展規劃、城鎮總體規劃、土地利用總體規劃和村莊建設規劃等一系列配套規劃，全面完善城鎮控制性詳規；配套做好產業發展、基礎設施、公共服務、資源環境等專項規劃編制。各項規劃設計力求堅持高起點、高標準，既突出各鎮特色優勢，又具有預見性和可操作性。各項規劃制訂、修編完成后，必須以縣、鎮兩級人代會形式予以法定認可，不得隨意變更，確保規劃實施的連貫性。
（二）強化產業支撐，增強鎮域經濟實力。經濟強必須產業興。16鎮應緊盯全市鎮域經濟發展“第一方陣”，進一步明晰產業發展定位，堅持一業為主，多業驅動，產城融合，突破性發展特色產業集群，實現強鎮富民。一是構建現代農業示范型產業體系。支持雙溝、小河、九集等鎮以現代農業示范區建設為平臺，推進區域化布局、專業化生產、產業化經營、社會化服務，大力推廣“一高三新”農業，發展生態、有機、循環農業，打造現代農業示范板塊，形成融高效種養、育苗組培工廠、現代農業科技館（博覽館、專家院士站）、農業科技培訓中心、農產品精深加工、農產品交易市場、農業廢棄物綜合利用等為一體的現代農業園區，通過培育新型農業經營主體，構建新型農業經營體系，真正把農業做精做強、做出高效。二是構建資源開發型產業體系。支持武安、九集、茨河、峪山、龍王、黃集、古驛、歐廟、王集等鎮利用土地資源廣闊與傳統農業生產條件好的優勢，圍繞糧食、果蔬、畜禽養殖、油茶、麥冬等大宗農產品，以建設綠色高效的郊區型、外向型、品牌型農業為方向，推進農業資源規模化、生態化、綠色化、特色化開發，連片打造優質農業產品系列，形成休閑觀光農業、高品質養殖業、特種農產品生產基地，進一步唱響“梅園米業”、“茅臺集團有機小麥基地”、“中國麥冬之鄉”、“湖北第一油茶大鎮”、“湖北第一畜牧大鎮”和“襄陽優質菜籃子基地”等一批有質量、有效益的農業品牌。三是構建工業帶動型產業體系。支持伙牌、太平店等鎮發展紡織、汽車零部件、環保建材等工業門類，堅持依靠科技加快工業轉型升級，尤其是紡織工業要培育一批以“際華.三五四二”為代表的馳名品牌，形成從織布到成衣、從粗級產品到終端消費品的系列產品，重樹襄陽紡織工業強市形象，拉動鎮域經濟發展。四是構建商貿物流型產業體系。支持牛首、雙溝等鎮加快建設和完善市區轉遷的各類市場與物流產業園，積極引入物流金融等高端服務業，搭建覆蓋城鄉的信息平臺和電子商務平臺，優化商貿、物流網點布局，打造輻射鄂豫川陜毗鄰地區商貿、物流大鎮。五是構建旅游拉動型產業體系。支持尹集、臥龍、茨河、古驛、龍王等鎮挖掘歷史文化資源，加快文化旅游業發展，重點推進中華紫薇園、黃家灣、九天娘娘洞、承恩寺、龍王古墓群、長壽島等旅游項目的深度開發，打響文化旅游品牌；推進生態農業體驗風情園建設，提升“農家樂”內涵與建設水準，打造湖北旅游名鎮。
（三）多方籌措資金，強化建設投入。一是積極爭取上級扶持政策。對于國家、省確立的7個重點鎮、6個中心鎮，所在縣（市、區）要幫助他們編制申報有關建設項目，積極爭取上級財政扶持政策。針對大多數縣級財力薄弱的實際，建議市、縣兩級政府向省政府爭取加大對省級中心鎮的扶持力度，將國家級重點鎮和省級中心鎮地方財政超收上繳部分全額返還用于城鎮建設。二是加大縣級財政支持力度。建立財權與事權相匹配的共公財政體制，完善財政扶持增長機制，優先保障城鎮居民文體活動場所、停車場、公廁等公共服務設施建設的資金投入。對社會辦醫、辦學、養老等，在財政補貼、用地配套方面給予重點支持，鼓勵引導社會力量以多種形式參與公共設施建設。各地可借鑒襄州區實施的鄉鎮稅收按比例返還用于城鎮建設的經驗，探索實行土地出讓凈收益返還、城市建設維護費返還、財政超收返還、城鎮基礎設施配套費全額留鎮等政策，使衛星鎮建設有米下鍋。三是建立市級以獎代補機制。雖然部分市、區財政體制省管，但作為襄陽主城區的衛星鎮，市級財政有責任、有義務給予一定投入支持。建議市委、市政府每年拿出1—2億元財政資金，設立衛星鎮建設獎勵基金，責成城建部門會同縣（市、區）研究制定衛星鎮年度考評標準，根據考評結果，對名次靠前的鎮給予獎勵，用于公共設施建設與維護。四是創新多元化投融資機制。按照“政府主導、社會參與、市場運作”的原則，放開市場準入，探索建立多元化、可持續的城鎮建設投融資機制。建議市、縣兩級運用財政貼息、股權投資等辦法，對衛星鎮建設實行引導性資金投入，引導和帶動民間、社會、域外資金投入，放大財政資金在衛星鎮建設中的杠桿作用和乘數效應；同時，加大對衛星鎮信貸扶持力度，形成政府投資、社會投資、個人投資和引進外來投資等多元投融資格局。對水、電、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵社會資本投入；探索實行公用設施特許經營，籌集衛星鎮建設資金。五是傾斜支持建設用地。在總量平衡的基礎上，組織好區域內用地指標的調整，對產業基礎好、發展前景廣闊的衛星鎮在用地指標上給予傾斜支持，保證年度土地使用指標中有一定比例專項用于衛星鎮建設；國家下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，應優先安排衛星鎮發展使用；市、縣土管部門要積極向省爭取衛星鎮特別是省級中心鎮專項土地指標。
（四）著眼民生關切，推進公共服務均等化。16鎮要成為全市新型城鎮化的引領與示范，必須把“人的城鎮化”作為衛星鎮建設之魂，加快推進與主城區在教育、醫療、養老、基礎設施等公共服務方面的無縫對接，借助提高城鎮化質量和城鄉一體化雙輪驅動，把衛星鎮建設推向更高層次。一是推進社保服務均等。對因失地進城、有勞動能力和就業要求的農民進行失業登記，同等享受城鎮居民的各項培訓、創業補貼和貸款等待遇；對已經在衛星鎮落戶、有穩定住所和工作崗位的農民，實行養老、醫療、就業、失業等社會保障全覆蓋。借鑒上海市做法，將進鎮落戶農民的社會保障費用與引導農民退出承包地、宅基地結合起來，以進城農民農村宅基地置換住房，以承包地換“鎮保”（即小城鎮社會保障），保留進城農民在農村原享受的社保、惠農等政策。二是推進公共產品供給均等。本著主城區與衛星鎮一體化原則，加強統籌規劃建設，推進公共產品供給均等。科學布局路、電、水、氣、信息“五網”建設，使其在綜合功能上盡可能做到衛星鎮與主城區、與所轄村對接；建立垃圾收集、清運長效機制，健全污水處理設施，推進城鄉環衛一體化；統籌城鄉教育、醫療資源，優化城鄉師資、醫護結構，健全主城區醫院與衛星鎮醫療服務機構雙向轉診制度，探索實施市級重點中學、醫院在衛星鎮掛牌設立分校、分院，派遣名師定期指導、專家上門座診，推進城鄉教育質量、醫療水平均衡發展；完善城鄉公共就業扶持政策，將農村勞動力轉移納入主城區就業工作體系，為外出務工人員搭建返鄉就業創業平臺；加快實施城鄉公交一體化，擴大主城區公交服務范圍，分批次逐步整合優化城鄉客運資源，確保在“十三五”期內，實現16鎮與主城區公交全面暢通目標，真正形成城鄉無縫銜接的公交一體化模式。三是推進智力支持均等。開辟衛星鎮專業公共服務人才引進綠色通道，通過公開定崗招錄、購買公益性崗位、加強培養交流等方式，加大衛星鎮公共服務專業人才供給量，在編制、戶籍、住房、工資、科研經費、榮譽等方面，為基本公共服務領域人才隊伍的可持續發展營造良好條件，使其在小城鎮留得住、干得好。
（五）堅持生態文明，加快綠色城鎮建設。16鎮拱衛著襄陽主城區，建設生態美、環境優的綠色城鎮是民心所向，百姓所盼。因此，要將生態文明理念全面融入衛星鎮建設的全過程，實行嚴格的資源開發節約利用和生態環境保護制度，設定并嚴守資源消耗上線、環境質量底線、生態保護紅線，形成生態文明建設制度硬約束。全面構建綠色生產方式、生活方式和消費模式，把無公害農產品、綠色有機食品、循環經濟、清潔能源、生態旅游等綠色產業發展作為主攻方向，禁止在中心城鎮引進上馬高耗能、高排放企業，建議市委、市政府責成南漳縣禁止上馬武安鎮磷化工業園。同時，完善城鎮廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統，加強城鎮固體廢棄物循環利用和無害化處理。積極發展綠色交通，倡導綠色出行；支持衛星鎮綠地綠廊、濕地公園、城鎮庭院、小區公園、郊野公園建設，逐步構建生態園林型城鎮，提升人居環境質量。
（六）創新體制機制，營造良好發展環境。一是擴權放手發展。國家發改委將對經濟總量大、吸納人口多（10萬人）的小城鎮，實施新型設市模式，放權擴權，推動發展。建議市委、市政府先行先試，選擇1—2個鎮域人口超10萬的衛星鎮實行放權擴權試點，打破長期束縛鄉鎮發展的體制機制框框，充分釋放發展活力，建立“小政府、大服務，低成本、高效率”的城鎮治理模式。具體從行政體制改革、財政管理體制改革、擴大土地使用權、下放行政審批權和事務管理權等方面落實縣級經濟社會管理權限。在試點鎮試行設立建委、城管、土地、稅務、公安等職能分局，賦予相應審批權、執法權，通過放權擴權，理順管理體制，使試點鎮能夠按照相同人口規模城市權限規劃、建設、管理城鎮，加快拓展大鎮功能，形成示范引領。二是建立協調機制推進發展。強化對衛星鎮發展的高位統籌和傾斜支持，建議市委、市政府制定《關于支持襄陽主城區衛星鎮發展的實施意見》，從城鎮規劃、產業發展、基礎設施建設資金投入、房地產開發管理以及舊城改造、戶籍管理、醫療衛生、文化教育等社會事業發展方面出臺具體扶持配套政策，并成立城鎮化領導小組，把衛星鎮的建設作為引領全市新型城鎮化發展的重點，定期召開16鎮所在縣（市、區）及鄉鎮領導例會，形成共商協調機制，統籌跨區域重大基礎設施的規劃建設，促進同向并進和同質對接，推進建立產業合理布局、資源合理分配、成本合理分擔、收益合理共享的16鎮合作機制，促進生產要素自由流動和優化配置，推動衛星鎮加快發展。三是建立考評體系激勵發展。城建、統計部門要對衛星鎮的發展研究制定工作統計指標與考評體系，并以此作為全市新型城鎮化綜合評價體系，通過定期對規劃落實和工作進展情況進行檢查評估，形成完善的目標責任考核機制，對建設成效顯著的衛星鎮給予重獎，對在衛星鎮發展中做出突出貢獻的黨政主要領導和干部優先提拔使用。
（作者分別為中共襄陽市委政策研究室副主任、副科長）
作者單位：中共襄陽市委政策研究室
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