一、 問題的提出
伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的各類社會(huì)矛盾使社會(huì)穩(wěn)定成為日益重要的議題，而國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，使地方政府社會(huì)治理方式和治理模式的認(rèn)識(shí)和研究顯得愈加迫切。卡贊·西吉爾指出：“治理的能力主要取決于治理的方式”，［1］治理方式的運(yùn)作和治理模式的形成型構(gòu)出特定的治理結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)穩(wěn)定作為“政治任務(wù)”在地方政府決策中被置于越來越重要的位置，地方政府在社會(huì)治理中的角色，以及認(rèn)識(shí)地方政府在維穩(wěn)中的行動(dòng)模式成為迫切需要研究的議題。雖然已有研究普遍傾向于認(rèn)為縣鄉(xiāng)政府陷入維穩(wěn)困境，社會(huì)治理能力在弱化，［2］但不可否認(rèn)的是到目前為止地方政府實(shí)現(xiàn)了安定團(tuán)結(jié)和平穩(wěn)發(fā)展。由于中國(guó)上下分治的獨(dú)特穩(wěn)定機(jī)制，也由于縣域在國(guó)家治理體系中的“節(jié)點(diǎn)”位置，［3］縣域政府成為社會(huì)沖突治理的主要責(zé)任者和維穩(wěn)前沿陣地。本文以縣域政府為研究對(duì)象，選取實(shí)現(xiàn)了初級(jí)工業(yè)化的A市(縣級(jí)市)和農(nóng)業(yè)縣B縣為個(gè)案。A市位于河南省中北部，是以煤炭、耐火材料加工等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型工業(yè)縣(市)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，由于企業(yè)停產(chǎn)、搬遷等原因，產(chǎn)生了諸如煤礦沉陷區(qū)賠償、產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)、下崗工人社會(huì)和醫(yī)療保障等問題。B縣位于河南省東部，是農(nóng)業(yè)和人口大縣，處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中。近年來主要面臨著歷史遺留問題如退伍軍人優(yōu)撫、下崗工人生活保障以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)等諸多問題。
關(guān)于中國(guó)社會(huì)治理模式有著大量有價(jià)值的研究，并分別在國(guó)家社會(huì)治理、地方社會(huì)治理以及基層社會(huì)治理三個(gè)層次上展開，提出了運(yùn)動(dòng)式治理、統(tǒng)合化治理等極具洞察力的解釋框架。 “國(guó)家運(yùn)動(dòng)”的研究深刻透視了1949年以后國(guó)家社會(huì)治理模式的形成和特質(zhì)。國(guó)家各級(jí)部門和政府為了完成特定政治、經(jīng)濟(jì)或其他任務(wù)而發(fā)起和組織的所有運(yùn)動(dòng)，既包括“反右”、“文革”等政治性很強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)，也包括“愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)”、安全生產(chǎn)大整頓等生產(chǎn)性運(yùn)動(dòng)，以及一些地方性運(yùn)動(dòng)等等，體現(xiàn)了中國(guó)特色的社會(huì)治理方式，其基本特征是非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化，強(qiáng)調(diào)運(yùn)動(dòng)式治理不可能永續(xù)發(fā)展，只能與常規(guī)社會(huì)治理方式交替發(fā)生;［4］周雪光通過對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)中華帝國(guó)以來的運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的深入研究，提出中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上，他更強(qiáng)調(diào)科層制常規(guī)機(jī)制和運(yùn)動(dòng)型治理動(dòng)員機(jī)制兩者之間存在著緊張和不兼容性，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制。［5］李里峰、唐皇鳳、郭小安等通過對(duì)“土改運(yùn)動(dòng)”治安專項(xiàng)治理中“嚴(yán)打”及其他“集中整治活動(dòng)”等的分析，指出“運(yùn)動(dòng)式治理”是中國(guó)社會(huì)治理中較為常見的一種治理方式，對(duì)于理解中國(guó)社會(huì)治理模式提供了具有很強(qiáng)解釋性的框架和分析概念。［6］
關(guān)于地方社會(huì)治理，折曉葉通過觀察縣域政府經(jīng)營(yíng)城市這一現(xiàn)象洞察到了縣域政府治理模式的新變化，她用統(tǒng)合化治理模式來分析縣域政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中圍繞項(xiàng)目平臺(tái)采用“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機(jī)制。［7］也有學(xué)者對(duì)維穩(wěn)的研究關(guān)注到了地方政府信訪體系信訪專項(xiàng)救助基金的“規(guī)范化”現(xiàn)象，并將社會(huì)沖突治理中信訪體系規(guī)范化定義為非正式治理。張永宏、李靜君在對(duì)基層維穩(wěn)策略的研究中，分析了“將抗?fàn)幹杏憙r(jià)還價(jià)常規(guī)化、慣例化”現(xiàn)象;［8］程熙、倪星、原超、程琥等分別通過個(gè)案分析了運(yùn)動(dòng)式治理日?；捌溥壿嫛＃?］以上這些研究對(duì)于理解地方政府社會(huì)治理模式有啟發(fā)性意義。但地方政府維穩(wěn)的制度化不能僅用“非正式治理”來解釋，實(shí)際上，面對(duì)維穩(wěn)的壓力，地方政府正在通過不斷正式化維穩(wěn)體制來解決社會(huì)矛盾和沖突的壓力。
也有學(xué)者以基層社會(huì)治理為研究對(duì)象提出了有價(jià)值的解釋性框架。狄金華分析了基層治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以運(yùn)動(dòng)式治理開展中心工作的行動(dòng)模式和治理策略;［10］歐陽靜對(duì)基層運(yùn)動(dòng)式治理的研究頗有洞見，她認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往圍繞“中心工作”啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理，基層運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與官僚制常規(guī)機(jī)制相互依存、相互作用、共同推動(dòng)基層政府運(yùn)行。［11］張虎祥以上海K社區(qū)拆違事件為例，分析了基層動(dòng)員式治理中的社會(huì)邏輯。［12］馬原通過考察信訪專項(xiàng)救助資金的運(yùn)作實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)“物質(zhì)安撫”的維穩(wěn)策略是基層政府在定量考核壓力下迫不得已的選擇，進(jìn)而研究了基層維穩(wěn)實(shí)踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理問題。［13］這些研究都將議題集中在“專項(xiàng)治理活動(dòng)”，只注重了疾風(fēng)暴雨式專項(xiàng)治理等運(yùn)動(dòng)式治理部分，但甚少涉及支撐專項(xiàng)治理活動(dòng)的制度模式和結(jié)構(gòu)，沒有看到運(yùn)動(dòng)式治理是如何嵌入科層制和發(fā)揮作用的。本文中社會(huì)治理更多地是從狹義的角度指代社會(huì)沖突治理，主要是指社會(huì)行為的規(guī)范、社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)、社會(huì)矛盾的化解，在某種程度上等同于“維穩(wěn)”。本文以縣域政府為研究對(duì)象，以筆者于2011-2014年對(duì)A市和B縣持續(xù)參與式觀察的田野調(diào)查資料為數(shù)據(jù)來源，依據(jù)社會(huì)治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系建構(gòu)分析框架，將關(guān)注的重點(diǎn)放在支撐以專項(xiàng)治理活動(dòng)為表征的動(dòng)員式社會(huì)治理背后的制度模式和結(jié)構(gòu)化過程及其制度化邏輯。
二、 分析框架
本文依據(jù)社會(huì)治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系建構(gòu)分析框架，用以分析縣域政府社會(huì)治理中制度化邏輯。馬克斯·韋伯對(duì)現(xiàn)代國(guó)家及理性官僚制運(yùn)作進(jìn)行了研究，他詳細(xì)分析了科層制運(yùn)作中的常規(guī)權(quán)力，他認(rèn)為常規(guī)權(quán)力來源于正式法律秩序這種一般化原則及由其設(shè)置的行政程序和規(guī)則，建立在官僚體制的等級(jí)結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，其顯著特征是以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務(wù);在常規(guī)權(quán)力之外，是以政治為業(yè)的政治家以其超凡魅力而具有制約官僚體制惰性的權(quán)力，這一權(quán)力來源于卡理斯瑪權(quán)威提供的合法性基礎(chǔ);［14］孔飛力在研究中華帝國(guó)傳統(tǒng)官僚君主制運(yùn)作中，基于韋伯的權(quán)威理論，將其明確區(qū)分為專斷權(quán)力(arbitrary power)和常規(guī)權(quán)力(routine power)，并分別指代皇權(quán)以及建立在等級(jí)結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上官僚體制的官僚權(quán)力。［15］邁克爾·曼區(qū)分了兩種權(quán)力，即“專斷權(quán)力”和“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力”。他所謂的專斷權(quán)力基本上是指國(guó)家精英凌駕于市民社會(huì),得以專斷行事的權(quán)力。基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力意指對(duì)社會(huì)的實(shí)際滲透和執(zhí)行政治決定的能力，如調(diào)節(jié)社會(huì)生活或掌握個(gè)人活動(dòng)的權(quán)力。［16］費(fèi)孝通從功能的角度區(qū)分了兩種社會(huì)權(quán)力：“同意權(quán)力”和“橫暴權(quán)力”。他認(rèn)為同意權(quán)力源于社會(huì)合作，其基礎(chǔ)是社會(huì)契約和同意;橫暴權(quán)力則著眼于社會(huì)沖突，是“在上的是握有權(quán)力的，他們利用權(quán)力去支配在下的，發(fā)施號(hào)令，以他們的意志去驅(qū)使被支配者的行動(dòng)”;［17］以上相關(guān)權(quán)力理論及其類型學(xué)劃分，為本文建構(gòu)分析框架提供了依據(jù)。
從地方社會(huì)治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系的視角來看，縣域政府社會(huì)治理的主體包括以上級(jí)政府為代表的國(guó)家、由縣黨委、縣政府構(gòu)成的縣域政府和縣域民眾。從社會(huì)治理過程來看，應(yīng)該包括三個(gè)層次：一是有關(guān)社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)、社會(huì)矛盾化解的決斷權(quán)力，它體現(xiàn)為縣域政府社會(huì)治理中的最高意志，這一決斷權(quán)力可以是上級(jí)意志也可以是縣域政府以黨委為代表的縣域權(quán)威的意志;二是有關(guān)社會(huì)治理過程中協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的執(zhí)行權(quán)力，這一權(quán)力主要由縣域政府各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等組成的科層機(jī)構(gòu)來實(shí)施;三是社會(huì)治理過程中，社會(huì)治理對(duì)象基于同意或不同意而形成的影響力。本文將其分別用專斷權(quán)力、常規(guī)權(quán)力、同意權(quán)力來指代。專斷權(quán)力是指縣域權(quán)威(組織或個(gè)人權(quán)威)實(shí)現(xiàn)自身意志自行行動(dòng)而形成的影響力，主要是指在縣域社會(huì)治理中，上級(jí)政府的意志、縣域黨委以及縣域一把手在矛盾化解、信訪治理、治安管理等社會(huì)穩(wěn)定治理方面自行行動(dòng)而形成的影響力。其權(quán)力基礎(chǔ)是基于國(guó)家對(duì)合法使用暴力權(quán)的壟斷而形成的。常規(guī)權(quán)力是指以縣域政府為主體的科層機(jī)構(gòu)在分工明確、各司其職的相關(guān)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，在穩(wěn)定重復(fù)的科層體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行化的行政過程中體現(xiàn)出的影響力，其權(quán)力基礎(chǔ)是科層組織和法律規(guī)范。同意權(quán)力是指在社會(huì)沖突治理中縣域政府權(quán)威被縣域社會(huì)認(rèn)可并自愿服從其意志而形成的影響力，即民眾的自愿認(rèn)同和自愿服從形成的影響力，其權(quán)力基礎(chǔ)來源于民眾作為治理對(duì)象體現(xiàn)的表達(dá)和抗?fàn)幠芰Α１疚慕栌眠@一概念，縣域社會(huì)治理權(quán)力的行使要建立在縣民意愿的基礎(chǔ)上，民眾的自愿服從是縣域權(quán)威貫徹其在社會(huì)治理方面意志的條件。同意權(quán)力的基礎(chǔ)是民眾的自愿認(rèn)同和自愿服從。
三、縣域政府動(dòng)員式社會(huì)治理及其制度化表現(xiàn)
(一)縣域政府動(dòng)員式社會(huì)治理內(nèi)涵
在地方治理體系中，縣域政府通過將運(yùn)動(dòng)式治理不斷加以制度化、常規(guī)化，使其嵌入于科層的常規(guī)治理體系之中，構(gòu)建新的常規(guī)機(jī)制，成為政權(quán)建設(shè)的結(jié)構(gòu)化過程。從治理模式上來看，本文稱之為動(dòng)員式社會(huì)治理模式。動(dòng)員式社會(huì)治理是指縣域政府在社會(huì)沖突治理中，通過建立動(dòng)員型的組織、制度和網(wǎng)絡(luò)，使運(yùn)動(dòng)式治理成為縣域社會(huì)治理常規(guī)機(jī)制的一部分，并使動(dòng)員式治理從一種動(dòng)員機(jī)制演化為常態(tài)機(jī)制。從治理有效性上來看，運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制的嵌入和常規(guī)化，有效地消解了科層常規(guī)機(jī)制的治理失靈，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定治理的績(jī)效和后果，發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。
從動(dòng)員主體來看，縣委或者說以縣委書記為核心的行動(dòng)者是動(dòng)員式社會(huì)治理的發(fā)動(dòng)者;從動(dòng)員方式來看，國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理中大規(guī)模的群眾動(dòng)員被政府自身的行政動(dòng)員所取代，政治行政化，成為縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯;［18］從動(dòng)力機(jī)制來看，國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理中意識(shí)形態(tài)規(guī)訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅繕?biāo)責(zé)任驅(qū)動(dòng)為核心的績(jī)效機(jī)制，在動(dòng)員式治理運(yùn)作過程中，其內(nèi)含的運(yùn)動(dòng)型機(jī)制沒有替代而是演化為常規(guī)機(jī)制。縣域動(dòng)員式治理與國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理、基層運(yùn)動(dòng)式治理有差異也有相同之處(具體見表1)。而縣域政府社會(huì)治理中將運(yùn)動(dòng)式治理制度化，并嵌入科層常規(guī)治理機(jī)制的治理模式。這一常規(guī)化過程與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)交織在一起，為認(rèn)識(shí)縣域政府社會(huì)治理的制度化邏輯提供了解釋框架。
表1 國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理、縣域動(dòng)員式社會(huì)治理、基層運(yùn)動(dòng)式治理的異同
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國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理 |
縣域動(dòng)員式治理 |
基層運(yùn)動(dòng)式治理 |
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動(dòng)員主體 |
中央 |
縣委 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn) |
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動(dòng)員方式 |
群眾動(dòng)員 |
行政動(dòng)員 |
社會(huì)動(dòng)員 |
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動(dòng)員動(dòng)力機(jī)制 |
意識(shí)形態(tài)規(guī)訓(xùn) |
目標(biāo)責(zé)任制 |
包保責(zé)任制 |
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治理模式 |
替代 |
嵌入 |
并行 |
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有效性 |
暫時(shí)性、間斷性 |
常規(guī)性、主導(dǎo)性 |
間斷性、主導(dǎo)性 |
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分工與專業(yè)化 |
低 |
高 |
低 |
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制度化程度 |
非制度化 |
強(qiáng)制度化 |
弱制度化 |
(二)動(dòng)員式社會(huì)治理制度化表現(xiàn)
縣域政府動(dòng)員式社會(huì)治理表現(xiàn)為科層化、制度化、規(guī)范化的過程，這一過程與國(guó)家運(yùn)動(dòng)有著明顯的區(qū)隔和差異。相比于韋伯意義的科層體制，縣域政府在社會(huì)治理制度化過程中，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作方式的制度化、專項(xiàng)治理活動(dòng)的規(guī)范化，形成高效的動(dòng)員程序，從而能使得科層體系發(fā)生重構(gòu)，政府內(nèi)部動(dòng)員由“層級(jí)動(dòng)員”轉(zhuǎn)向“多線動(dòng)員”。動(dòng)員式治理的自我擴(kuò)張效應(yīng)使得運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制越來越深入到科層體系中，具有持續(xù)性而不斷增長(zhǎng)的影響力。這種在科層結(jié)構(gòu)和制度機(jī)制方面的制度建構(gòu)，沒有因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭出現(xiàn)“制度衰竭”或“制度替代”，而是不斷被強(qiáng)化，并使制度效能得以延續(xù)。
1.小組體制：動(dòng)員式結(jié)構(gòu)的制度化
領(lǐng)導(dǎo)小組是具有中國(guó)特色的地方社會(huì)治理模式。在每個(gè)縣域，與維穩(wěn)、信訪、綜治等與社會(huì)治理相關(guān)的常規(guī)性領(lǐng)導(dǎo)小組基本都在6個(gè)以上，如B縣設(shè)有縣維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、縣信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、維穩(wěn)應(yīng)急指揮部，以及臨時(shí)性的如國(guó)慶等敏感時(shí)期專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組。小組體制實(shí)現(xiàn)了多線動(dòng)員。這些領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部的組長(zhǎng)或指揮長(zhǎng)由縣委書記兼任，黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等所謂的四大班子等任副組長(zhǎng)，將專業(yè)化的結(jié)構(gòu)整合為一種橫向動(dòng)員機(jī)制。專項(xiàng)工作組實(shí)現(xiàn)了復(fù)線動(dòng)員。專項(xiàng)工作組根據(jù)科層體制中層級(jí)管理和職能分化的原則，以歸口管理為原則，下設(shè)多個(gè)工作組實(shí)施動(dòng)員式社會(huì)治理：如B縣處理信訪突出問題及群體性事件領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)15個(gè)專項(xiàng)工作組，如工業(yè)企業(yè)、招商引資、環(huán)保、安全生產(chǎn)、電力等信訪問題專項(xiàng)工作組;交通、公路和通信等信訪問題專項(xiàng)工作組;城鎮(zhèn)建設(shè)、管理、拆遷和涉地信訪問題專項(xiàng)工作組等。聯(lián)席會(huì)議是小組體制的運(yùn)行機(jī)制。在領(lǐng)導(dǎo)小組體制下，聯(lián)席會(huì)議作為動(dòng)員式治理的運(yùn)作機(jī)制，其召集人為縣委書記或縣長(zhǎng)、成員包括四大班子和公、檢、法等成員。聯(lián)席會(huì)議作為制度化的機(jī)制，將動(dòng)員式治理嵌入到了科層常規(guī)機(jī)制中，對(duì)科層制常規(guī)機(jī)制中的等級(jí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)化分工、規(guī)則施治，進(jìn)行了新的組織整合和制度化。
專項(xiàng)治理活動(dòng)的結(jié)構(gòu)和過程可以總結(jié)如下：地方政府面對(duì)敏感時(shí)期或社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)的壓力，通過領(lǐng)導(dǎo)小組和信訪穩(wěn)定工作會(huì)議，地方政府將如信訪治理、“矛盾化解”等重大活動(dòng)作為集中整治對(duì)象，安排部署有針對(duì)性的專項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定治理活動(dòng)。在專項(xiàng)治理活動(dòng)中，縣域政府對(duì)整個(gè)官僚組織和官僚進(jìn)行動(dòng)員，再通過領(lǐng)導(dǎo)小組和會(huì)議對(duì)專項(xiàng)治理活動(dòng)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、考核、評(píng)比和驗(yàn)收，結(jié)束專項(xiàng)治理活動(dòng)。專項(xiàng)治理活動(dòng)不再是一個(gè)群眾動(dòng)員的過程，而是一個(gè)制度化的行動(dòng)過程。以B縣為例，其成立的臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組，包括化解信訪積案規(guī)范信訪秩序百日競(jìng)賽活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，深化平安建設(shè)信訪穩(wěn)定“百日會(huì)戰(zhàn)”領(lǐng)導(dǎo)小組，集中處理重點(diǎn)信訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組、“五大查”和“千題銷號(hào)”活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、“聽民聲、解民憂、促和諧、迎國(guó)慶”信訪穩(wěn)定專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組等等。
2.目標(biāo)責(zé)任制：動(dòng)員方式的制度化
周雪光認(rèn)為在目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施過程中存在目標(biāo)替代的現(xiàn)象和基層政府間共謀行為;［19］王漢生等的研究表明，目標(biāo)管理責(zé)任制有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，但同時(shí)帶來政府行為目標(biāo)短期化，消解體制權(quán)威等矛盾性效應(yīng);［20］渠敬東、周飛舟和應(yīng)星認(rèn)為，行政科層化越是在責(zé)任目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)行政效率的提高，就越會(huì)在復(fù)雜的程序技術(shù)設(shè)計(jì)上付出高昂的成本;［21］這些研究強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)責(zé)任制的負(fù)功能，事實(shí)上，在縣域政府動(dòng)員式社會(huì)治理中，目標(biāo)責(zé)任制是制度化的動(dòng)員式治理的動(dòng)力機(jī)制，傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)規(guī)訓(xùn)式發(fā)動(dòng)群眾演變?yōu)橹贫然膭?dòng)力：目標(biāo)責(zé)任制和“一票否決”。
A市調(diào)查表明，從80年代后期開始，A市市委、市政府開始把縣鄉(xiāng)維穩(wěn)、信訪等社會(huì)治理工作列入責(zé)任目標(biāo)管理范圍進(jìn)行考核。2000年以來，隨著社會(huì)矛盾日益突出，A市目標(biāo)管理和責(zé)任考核機(jī)制日益完善，層層簽訂平安建設(shè)目標(biāo)管理責(zé)任書，以“零上訪”和“絕對(duì)穩(wěn)定”為目標(biāo)任務(wù)，將所謂維護(hù)“穩(wěn)定”，指標(biāo)化為信訪量以及集體訪、非正常上訪等違法上訪量的考核。［22］除此之外，A市與各單位簽訂的還有綜治責(zé)任書、敏感時(shí)期的維穩(wěn)責(zé)任書等，綜治考核結(jié)果記入檔案，與干部晉職晉級(jí)、獎(jiǎng)懲直接掛鉤，實(shí)行一票否決制。目標(biāo)責(zé)任制增強(qiáng)了縣域政府的組織動(dòng)員能力和監(jiān)控能力。目前雖然國(guó)家規(guī)定取消了信訪排名，但沒有從根本上改變目標(biāo)責(zé)任制作為一種動(dòng)力機(jī)制的基礎(chǔ)性地位和作用。
3.“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”：資源動(dòng)員科層化
國(guó)家運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員方式群眾動(dòng)員，其重要特征是打破科層運(yùn)作的規(guī)則和制度?；鶎由鐣?huì)治理的動(dòng)員方式是社會(huì)動(dòng)員，主要是側(cè)重對(duì)社會(huì)資源的借用，如對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)威的動(dòng)員、對(duì)喝酒、人情文化甚至連坐式執(zhí)法等傳統(tǒng)文化的借用等等，以非行政的方式化解社會(huì)矛盾和沖突。而縣域動(dòng)員式社會(huì)治理的動(dòng)員方式是行政動(dòng)員，通過建立資源動(dòng)員的科層化機(jī)制，集中行政和社會(huì)資源解決社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理的群眾性、臨時(shí)性以及不計(jì)成本演變?yōu)橹贫然馁Y源動(dòng)員和制度化的動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)。具體來說：
一是建立縱向資源動(dòng)員的制度化網(wǎng)絡(luò)?？h域政府在矛盾排查、矛盾化解等方面，在縱向上建立了縣、鄉(xiāng)、村、小組四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)使傳統(tǒng)的群眾動(dòng)員變?yōu)榭茖踊?、制度化的?dòng)員網(wǎng)絡(luò)，是對(duì)傳統(tǒng)運(yùn)動(dòng)式治理中資源動(dòng)員過程和方式的模仿和超越。如A市建立了社會(huì)矛盾糾紛排查四級(jí)網(wǎng)絡(luò)：縣委群工部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾工作站、村群眾工作室以及村民小組群眾工作調(diào)解員。建立了綜合治理制度化網(wǎng)絡(luò)：包括群眾工作室、維穩(wěn)信息中心、人民調(diào)解委員會(huì)、矛盾糾紛調(diào)解中心等，這些機(jī)構(gòu)從縣深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，維穩(wěn)觸角延伸到村組，被稱之為“前移信訪工作關(guān)口，下移干部工作重心”。維穩(wěn)信息員、民調(diào)員、治安人員等等形成了一個(gè)龐大的維穩(wěn)隊(duì)伍，目前A市有調(diào)解員幾千名，市區(qū)內(nèi)配備治安巡邏員200人，村一級(jí)配置有綜治信息員，信訪信息員和治安信息員。［23］
二是形成橫向資源動(dòng)員的制度化機(jī)制?？h域在橫向上建立了黨委、人大、政府、公安、檢察院、法院的小組網(wǎng)絡(luò)。A縣和B市都建立了矛盾糾紛大調(diào)解工作機(jī)制，這是橫向資源動(dòng)員的典型代表。所謂大調(diào)解工作機(jī)制是指在縣黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)，司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，調(diào)解中心具體運(yùn)作、職能部門共同參與、動(dòng)員各種調(diào)解資源協(xié)調(diào)處理社會(huì)矛盾糾紛。在這一基本制度的框架包括以下三個(gè)層次：在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)成立矛盾糾紛“大調(diào)解”聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在綜治辦;建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心;由縣法院牽頭，聯(lián)合縣司法局、信訪局共同成立矛盾糾紛“大調(diào)解”工作服務(wù)指導(dǎo)中心。以B縣三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作格局為例，B縣已建立基層人民調(diào)解委員會(huì)1041個(gè)，其中村級(jí)調(diào)委會(huì)1019個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)22個(gè)。全縣共有人民調(diào)解員3536名。［24］
4.“大接訪”：訴求表達(dá)制度化
在維穩(wěn)治理中，縣域最高領(lǐng)導(dǎo)、科層權(quán)威建立了與民眾直接的制度化關(guān)系。這一制度化關(guān)系不是對(duì)現(xiàn)有人民代表大會(huì)的強(qiáng)化和運(yùn)用，而是在運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制中非常規(guī)的、臨時(shí)性的措施加以常規(guī)化和制度化，如一把手大接訪，包村包案責(zé)任制，安撫策略制度化等等。
領(lǐng)導(dǎo)大接訪。為了暢通民眾利益表達(dá)，從2000年以后，全國(guó)各地逐漸建立了群工部，完善了信訪接待大廳，同時(shí)建立了領(lǐng)導(dǎo)大接訪制度。A市規(guī)定縣委書記每月至少接訪2次以上，B縣規(guī)定每個(gè)工作日都要有一名縣黨政領(lǐng)導(dǎo)(包括所有縣委常委)到縣委群工部接訪大廳接訪。雖然這一制度設(shè)計(jì)造成了縣委書記接訪人山人海、其他黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪“門可羅雀”的現(xiàn)象，但是，訪民可以直接和黨政領(lǐng)導(dǎo)溝通并進(jìn)行訴求表達(dá)，可以部分的緩解在城鎮(zhèn)化、拆遷等涉及官民矛盾時(shí)，民眾正式表達(dá)訴求渠道不夠暢通等困境。
包村包案制?！鞍Ｘ?zé)任制”是維穩(wěn)治理中基層干部與民眾之間的制度化連接方式。縣域政府建立了從縣到鄉(xiāng)、從縣委書記到各委局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手在內(nèi)的制度化的“包保責(zé)任”體系。田先紅的研究所發(fā)現(xiàn)的，包保責(zé)任制“不僅在正式體制內(nèi)進(jìn)行了分工合作，而且為構(gòu)建基層政權(quán)與上訪者之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系提供了平臺(tái)，形成縱橫交錯(cuò)的信訪維穩(wěn)責(zé)任體系”。［25］以B縣為例，B縣按照“誰接訪，誰包案，誰負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)督促落實(shí)”的原則，對(duì)接訪案件做到“五包”、“四親自”、“三不放過”：即包調(diào)查、包處理、包疏導(dǎo)教育、包穩(wěn)控管理、包息訴罷訪，親自包案、親自主持研究案情、親自調(diào)查分析問題成因、親自提出解決方案，問題不解決不放過、群眾不滿意不放過、信訪人不息訪不放過。
維穩(wěn)“安撫性”策略制度化。在社會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及政府內(nèi)部的監(jiān)督使壓制抗?fàn)幍娘L(fēng)險(xiǎn)不斷增大的背景下，“安撫性”策略替代壓制打壓成為維穩(wěn)的主要策略。一些研究已經(jīng)注意到了地方政府在維護(hù)穩(wěn)定過程中，陷入花錢買穩(wěn)定的困境，并將其稱之為安撫性維穩(wěn)策略。認(rèn)為其中更多體現(xiàn)為一種變通或權(quán)宜性質(zhì)的非正式維穩(wěn)治理。［27］A市和B縣都建立了維穩(wěn)基金，申報(bào)與審批過程也在形態(tài)上強(qiáng)化了政府內(nèi)部的過程控制，體現(xiàn)出更為規(guī)范化和形式合理性特征。
四、縣域政府動(dòng)員式社會(huì)治理制度化邏輯
動(dòng)員式社會(huì)治理制度化體現(xiàn)了國(guó)家治理從國(guó)家動(dòng)員向常規(guī)治理演變的總體趨勢(shì)。［28］但和馮仕政、周雪光等對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理以及其他學(xué)者對(duì)專項(xiàng)治理活動(dòng)研究結(jié)論不同，從地方政府動(dòng)員式社會(huì)治理制度化取向來看，這一常規(guī)治理的演變?nèi)∠虿皇茄刂f伯式的具有高度形式主義的科層治理機(jī)制的方向，而是具有自身獨(dú)特的制度化邏輯?；谝陨先N權(quán)力的分析框架，縣域政府常規(guī)治理的制度化邏輯表現(xiàn)為專斷權(quán)力的強(qiáng)制度化，常規(guī)權(quán)力的弱制度化，同意權(quán)力的非制度化。
專斷權(quán)力的強(qiáng)制度化。專斷權(quán)力的強(qiáng)制度化是指在縣域動(dòng)員式社會(huì)治理常規(guī)化表現(xiàn)為專斷權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)結(jié)構(gòu)和制度網(wǎng)絡(luò)不斷完善，體現(xiàn)為一個(gè)強(qiáng)制度化的過程。在組織結(jié)構(gòu)上，縣域政府通過建立小組體制，將黨委、政府、人大、政協(xié)整合在維穩(wěn)治理工作當(dāng)中，使縣黨委處于權(quán)力的中心;通過包案、包村的機(jī)制化，將非常規(guī)性滲透策略常規(guī)化，專斷權(quán)力可以有效地跨越科層組織滲透到鄉(xiāng)村、基層單位、縣民,從而構(gòu)筑起一個(gè)新權(quán)力網(wǎng)絡(luò),建立了專斷權(quán)力的局部性支配關(guān)系。在制度網(wǎng)絡(luò)上，縣域政府力圖將臨時(shí)性資源動(dòng)員轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然木W(wǎng)絡(luò)，通過制度化的網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)專斷權(quán)力的動(dòng)員能力;在激勵(lì)結(jié)構(gòu)方面，專斷權(quán)力通過目標(biāo)責(zé)任制的建立，使上級(jí)政府和縣域政府權(quán)威的意志直接體現(xiàn)在縣域社會(huì)治理過程中，輔以“維穩(wěn)是最大的政治”和“穩(wěn)定壓倒一切”的話語支配權(quán)力，專斷權(quán)力的制度化被加以合理化。
常規(guī)權(quán)力的非制度化。該概念是指縣域政府為了實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)的目標(biāo)任務(wù)而打破了既有的結(jié)構(gòu)分殊、功能分化的制度安排，包括組織機(jī)構(gòu)、法律、規(guī)范、價(jià)值等等。一是組織結(jié)構(gòu)混合化。從組織結(jié)構(gòu)上來看，小組體制的建立打破了科層的結(jié)構(gòu)分化和功能分化，使社會(huì)治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種混合性特征。從程序規(guī)則上來看，正式科層組織理性化的形式規(guī)則、規(guī)范化程序被超越、虛置或扭曲。專項(xiàng)治理的制度化實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的組織化動(dòng)員和滲透，這些制度的實(shí)施是以弱化科層規(guī)則和程序來實(shí)現(xiàn)的。二是法律、司法權(quán)威弱化。盡管涉法涉訴信訪中“領(lǐng)導(dǎo)批示”不能再加以干預(yù)，但在立案、判案過程中，更加注重社會(huì)效果而不是法律效果。三是強(qiáng)化了治理過程中的非程序化。包保責(zé)任制建立并強(qiáng)化了基層干部對(duì)維穩(wěn)治理的責(zé)任利益連帶關(guān)系，但基于目的合理性，一些社會(huì)政策如低保、社會(huì)救助等政策也淪為維穩(wěn)的重要手段和工具。
同意權(quán)力的弱制度化。在一個(gè)多元的現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)矛盾與沖突是日常生活的組成部分，通過法律法規(guī)對(duì)公民利益表達(dá)和利益沖突進(jìn)行規(guī)范，確認(rèn)其程序、規(guī)則和邊界，通過制度化的渠道建構(gòu)同意權(quán)力。目前縣域社會(huì)在利益表達(dá)、利益組織化以及利益協(xié)商等方面，通過大接訪、包村包案制及維穩(wěn)策略重新建立了以“抗?fàn)幮栽V求”為中心的官民互動(dòng)機(jī)制，但這一機(jī)制具有較強(qiáng)的選擇性特征，助長(zhǎng)了機(jī)會(huì)主義行為，造成了“大鬧大解決、小鬧小解決，不鬧不解決”的后果。同意權(quán)力的弱制度化表現(xiàn)在：一是體制內(nèi)的利益表達(dá)機(jī)制渠道被虛置。二是缺乏矛盾各方按照法律自主解決其利益矛盾的協(xié)商機(jī)制。三是缺乏組織資源進(jìn)行有效的利益整合，難以形成共同的利益訴求，難以在正規(guī)的制度化表達(dá)機(jī)制中，通過組織化利益表達(dá)維護(hù)自身權(quán)益。
五、結(jié)語
動(dòng)員式社會(huì)治理模式是縣域政府社會(huì)治理行為中獨(dú)特的組織現(xiàn)象，其意指縣域政府在社會(huì)沖突治理中，通過建立動(dòng)員型的組織、制度和網(wǎng)絡(luò)，使運(yùn)動(dòng)式治理成為縣域社會(huì)治理常規(guī)機(jī)制的一部分，并使運(yùn)動(dòng)式治理從一種動(dòng)員機(jī)制演化為常規(guī)行政機(jī)制。這一常規(guī)化過程與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)交織在一起，為認(rèn)識(shí)縣域政府社會(huì)治理的制度邏輯提供了解釋框架。
動(dòng)員式社會(huì)治理制度化是動(dòng)員機(jī)制嵌入科層機(jī)制的結(jié)構(gòu)化過程。其制度化表現(xiàn)包括：構(gòu)建以聯(lián)席會(huì)議為運(yùn)行機(jī)制的各類領(lǐng)導(dǎo)小組治理模式，實(shí)現(xiàn)動(dòng)員式結(jié)構(gòu)制度化。在縣域治理中引入目標(biāo)責(zé)任制，建立逐級(jí)向下增壓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)員方式的制度化。搭建縣、鄉(xiāng)、村、小組以及黨委、政府、公安、檢查、法院參與的縱橫向資源動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源動(dòng)員科層化。在訴求表達(dá)方面，將“一把手接訪”、“包保責(zé)任制”等非常規(guī)、臨時(shí)性措施加以常規(guī)化、制度化等。
縣域社會(huì)治理的制度化邏輯表現(xiàn)為專斷權(quán)力的強(qiáng)制度化，常規(guī)權(quán)力的非制度化，同意權(quán)力的弱制度化。雖然動(dòng)員式社會(huì)治理模式強(qiáng)化了縣域政府的動(dòng)員能力，但面對(duì)經(jīng)濟(jì)政治新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)媒體的挑戰(zhàn)，縣域社會(huì)治理要從理順各主體權(quán)力關(guān)系著手，著力于治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化和制度邏輯的調(diào)整，在法治的框架下實(shí)現(xiàn)專斷權(quán)力、常規(guī)權(quán)力和同意權(quán)力的平衡，實(shí)現(xiàn)常規(guī)權(quán)力和同意權(quán)力的制度化。
參考文獻(xiàn)：略
作者：樊紅敏，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、副院長(zhǎng);周勇振，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)行政管理》
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