一、 問題的提出
伴隨著經(jīng)濟高速增長和社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的各類社會矛盾使社會穩(wěn)定成為日益重要的議題，而國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，使地方政府社會治理方式和治理模式的認識和研究顯得愈加迫切。卡贊·西吉爾指出：“治理的能力主要取決于治理的方式”，［1］治理方式的運作和治理模式的形成型構(gòu)出特定的治理結(jié)構(gòu)。隨著社會穩(wěn)定作為“政治任務(wù)”在地方政府決策中被置于越來越重要的位置，地方政府在社會治理中的角色，以及認識地方政府在維穩(wěn)中的行動模式成為迫切需要研究的議題。雖然已有研究普遍傾向于認為縣鄉(xiāng)政府陷入維穩(wěn)困境，社會治理能力在弱化，［2］但不可否認的是到目前為止地方政府實現(xiàn)了安定團結(jié)和平穩(wěn)發(fā)展。由于中國上下分治的獨特穩(wěn)定機制，也由于縣域在國家治理體系中的“節(jié)點”位置，［3］縣域政府成為社會沖突治理的主要責任者和維穩(wěn)前沿陣地。本文以縣域政府為研究對象，選取實現(xiàn)了初級工業(yè)化的A市(縣級市)和農(nóng)業(yè)縣B縣為個案。A市位于河南省中北部，是以煤炭、耐火材料加工等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型工業(yè)縣(市)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級過程中，由于企業(yè)停產(chǎn)、搬遷等原因，產(chǎn)生了諸如煤礦沉陷區(qū)賠償、產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)、下崗工人社會和醫(yī)療保障等問題。B縣位于河南省東部，是農(nóng)業(yè)和人口大縣，處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中。近年來主要面臨著歷史遺留問題如退伍軍人優(yōu)撫、下崗工人生活保障以及城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民就業(yè)等諸多問題。
關(guān)于中國社會治理模式有著大量有價值的研究，并分別在國家社會治理、地方社會治理以及基層社會治理三個層次上展開，提出了運動式治理、統(tǒng)合化治理等極具洞察力的解釋框架。 “國家運動”的研究深刻透視了1949年以后國家社會治理模式的形成和特質(zhì)。國家各級部門和政府為了完成特定政治、經(jīng)濟或其他任務(wù)而發(fā)起和組織的所有運動，既包括“反右”、“文革”等政治性很強的運動，也包括“愛國衛(wèi)生運動”、安全生產(chǎn)大整頓等生產(chǎn)性運動，以及一些地方性運動等等，體現(xiàn)了中國特色的社會治理方式，其基本特征是非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化，強調(diào)運動式治理不可能永續(xù)發(fā)展，只能與常規(guī)社會治理方式交替發(fā)生;［4］周雪光通過對中國傳統(tǒng)中華帝國以來的運動型治理機制的深入研究，提出中國運動式治理是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上，他更強調(diào)科層制常規(guī)機制和運動型治理動員機制兩者之間存在著緊張和不兼容性，運動型治理機制意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機制。［5］李里峰、唐皇鳳、郭小安等通過對“土改運動”治安專項治理中“嚴打”及其他“集中整治活動”等的分析，指出“運動式治理”是中國社會治理中較為常見的一種治理方式，對于理解中國社會治理模式提供了具有很強解釋性的框架和分析概念。［6］
關(guān)于地方社會治理，折曉葉通過觀察縣域政府經(jīng)營城市這一現(xiàn)象洞察到了縣域政府治理模式的新變化，她用統(tǒng)合化治理模式來分析縣域政府在經(jīng)濟發(fā)展中圍繞項目平臺采用“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合機制。［7］也有學者對維穩(wěn)的研究關(guān)注到了地方政府信訪體系信訪專項救助基金的“規(guī)范化”現(xiàn)象，并將社會沖突治理中信訪體系規(guī)范化定義為非正式治理。張永宏、李靜君在對基層維穩(wěn)策略的研究中，分析了“將抗爭中討價還價常規(guī)化、慣例化”現(xiàn)象;［8］程熙、倪星、原超、程琥等分別通過個案分析了運動式治理日常化及其邏輯。［9］以上這些研究對于理解地方政府社會治理模式有啟發(fā)性意義。但地方政府維穩(wěn)的制度化不能僅用“非正式治理”來解釋，實際上，面對維穩(wěn)的壓力，地方政府正在通過不斷正式化維穩(wěn)體制來解決社會矛盾和沖突的壓力。
也有學者以基層社會治理為研究對象提出了有價值的解釋性框架。狄金華分析了基層治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以運動式治理開展中心工作的行動模式和治理策略;［10］歐陽靜對基層運動式治理的研究頗有洞見，她認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往圍繞“中心工作”啟動運動型治理，基層運動型治理機制與官僚制常規(guī)機制相互依存、相互作用、共同推動基層政府運行。［11］張虎祥以上海K社區(qū)拆違事件為例，分析了基層動員式治理中的社會邏輯。［12］馬原通過考察信訪專項救助資金的運作實踐，發(fā)現(xiàn)“物質(zhì)安撫”的維穩(wěn)策略是基層政府在定量考核壓力下迫不得已的選擇，進而研究了基層維穩(wěn)實踐中的“規(guī)范化”形態(tài)與非正式治理問題。［13］這些研究都將議題集中在“專項治理活動”，只注重了疾風暴雨式專項治理等運動式治理部分，但甚少涉及支撐專項治理活動的制度模式和結(jié)構(gòu)，沒有看到運動式治理是如何嵌入科層制和發(fā)揮作用的。本文中社會治理更多地是從狹義的角度指代社會沖突治理，主要是指社會行為的規(guī)范、社會關(guān)系的協(xié)調(diào)、社會矛盾的化解，在某種程度上等同于“維穩(wěn)”。本文以縣域政府為研究對象，以筆者于2011-2014年對A市和B縣持續(xù)參與式觀察的田野調(diào)查資料為數(shù)據(jù)來源，依據(jù)社會治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系建構(gòu)分析框架，將關(guān)注的重點放在支撐以專項治理活動為表征的動員式社會治理背后的制度模式和結(jié)構(gòu)化過程及其制度化邏輯。
二、 分析框架
本文依據(jù)社會治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系建構(gòu)分析框架，用以分析縣域政府社會治理中制度化邏輯。馬克斯·韋伯對現(xiàn)代國家及理性官僚制運作進行了研究，他詳細分析了科層制運作中的常規(guī)權(quán)力，他認為常規(guī)權(quán)力來源于正式法律秩序這種一般化原則及由其設(shè)置的行政程序和規(guī)則，建立在官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，其顯著特征是以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務(wù);在常規(guī)權(quán)力之外，是以政治為業(yè)的政治家以其超凡魅力而具有制約官僚體制惰性的權(quán)力，這一權(quán)力來源于卡理斯瑪權(quán)威提供的合法性基礎(chǔ);［14］孔飛力在研究中華帝國傳統(tǒng)官僚君主制運作中，基于韋伯的權(quán)威理論，將其明確區(qū)分為專斷權(quán)力(arbitrary power)和常規(guī)權(quán)力(routine power)，并分別指代皇權(quán)以及建立在等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上官僚體制的官僚權(quán)力。［15］邁克爾·曼區(qū)分了兩種權(quán)力，即“專斷權(quán)力”和“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力”。他所謂的專斷權(quán)力基本上是指國家精英凌駕于市民社會,得以專斷行事的權(quán)力。基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力意指對社會的實際滲透和執(zhí)行政治決定的能力，如調(diào)節(jié)社會生活或掌握個人活動的權(quán)力。［16］費孝通從功能的角度區(qū)分了兩種社會權(quán)力：“同意權(quán)力”和“橫暴權(quán)力”。他認為同意權(quán)力源于社會合作，其基礎(chǔ)是社會契約和同意;橫暴權(quán)力則著眼于社會沖突，是“在上的是握有權(quán)力的，他們利用權(quán)力去支配在下的，發(fā)施號令，以他們的意志去驅(qū)使被支配者的行動”;［17］以上相關(guān)權(quán)力理論及其類型學劃分，為本文建構(gòu)分析框架提供了依據(jù)。
從地方社會治理過程中各主體權(quán)力關(guān)系的視角來看，縣域政府社會治理的主體包括以上級政府為代表的國家、由縣黨委、縣政府構(gòu)成的縣域政府和縣域民眾。從社會治理過程來看，應(yīng)該包括三個層次：一是有關(guān)社會關(guān)系協(xié)調(diào)、社會矛盾化解的決斷權(quán)力，它體現(xiàn)為縣域政府社會治理中的最高意志，這一決斷權(quán)力可以是上級意志也可以是縣域政府以黨委為代表的縣域權(quán)威的意志;二是有關(guān)社會治理過程中協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的執(zhí)行權(quán)力，這一權(quán)力主要由縣域政府各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等組成的科層機構(gòu)來實施;三是社會治理過程中，社會治理對象基于同意或不同意而形成的影響力。本文將其分別用專斷權(quán)力、常規(guī)權(quán)力、同意權(quán)力來指代。專斷權(quán)力是指縣域權(quán)威(組織或個人權(quán)威)實現(xiàn)自身意志自行行動而形成的影響力，主要是指在縣域社會治理中，上級政府的意志、縣域黨委以及縣域一把手在矛盾化解、信訪治理、治安管理等社會穩(wěn)定治理方面自行行動而形成的影響力。其權(quán)力基礎(chǔ)是基于國家對合法使用暴力權(quán)的壟斷而形成的。常規(guī)權(quán)力是指以縣域政府為主體的科層機構(gòu)在分工明確、各司其職的相關(guān)社會治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，在穩(wěn)定重復(fù)的科層體制過程以及依常規(guī)程序進行的各種例行化的行政過程中體現(xiàn)出的影響力，其權(quán)力基礎(chǔ)是科層組織和法律規(guī)范。同意權(quán)力是指在社會沖突治理中縣域政府權(quán)威被縣域社會認可并自愿服從其意志而形成的影響力，即民眾的自愿認同和自愿服從形成的影響力，其權(quán)力基礎(chǔ)來源于民眾作為治理對象體現(xiàn)的表達和抗爭能力。本文借用這一概念，縣域社會治理權(quán)力的行使要建立在縣民意愿的基礎(chǔ)上，民眾的自愿服從是縣域權(quán)威貫徹其在社會治理方面意志的條件。同意權(quán)力的基礎(chǔ)是民眾的自愿認同和自愿服從。
三、縣域政府動員式社會治理及其制度化表現(xiàn)
(一)縣域政府動員式社會治理內(nèi)涵
在地方治理體系中，縣域政府通過將運動式治理不斷加以制度化、常規(guī)化，使其嵌入于科層的常規(guī)治理體系之中，構(gòu)建新的常規(guī)機制，成為政權(quán)建設(shè)的結(jié)構(gòu)化過程。從治理模式上來看，本文稱之為動員式社會治理模式。動員式社會治理是指縣域政府在社會沖突治理中，通過建立動員型的組織、制度和網(wǎng)絡(luò)，使運動式治理成為縣域社會治理常規(guī)機制的一部分，并使動員式治理從一種動員機制演化為常態(tài)機制。從治理有效性上來看，運動式治理機制的嵌入和常規(guī)化，有效地消解了科層常規(guī)機制的治理失靈，對社會穩(wěn)定治理的績效和后果，發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。
從動員主體來看，縣委或者說以縣委書記為核心的行動者是動員式社會治理的發(fā)動者;從動員方式來看，國家運動式治理中大規(guī)模的群眾動員被政府自身的行政動員所取代，政治行政化，成為縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯;［18］從動力機制來看，國家運動式治理中意識形態(tài)規(guī)訓(xùn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐阅繕素熑悟?qū)動為核心的績效機制，在動員式治理運作過程中，其內(nèi)含的運動型機制沒有替代而是演化為常規(guī)機制。縣域動員式治理與國家運動式治理、基層運動式治理有差異也有相同之處(具體見表1)。而縣域政府社會治理中將運動式治理制度化，并嵌入科層常規(guī)治理機制的治理模式。這一常規(guī)化過程與現(xiàn)代國家建設(shè)交織在一起，為認識縣域政府社會治理的制度化邏輯提供了解釋框架。
表1 國家運動式治理、縣域動員式社會治理、基層運動式治理的異同
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國家運動式治理 |
縣域動員式治理 |
基層運動式治理 |
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動員主體 |
中央 |
縣委 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn) |
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動員方式 |
群眾動員 |
行政動員 |
社會動員 |
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動員動力機制 |
意識形態(tài)規(guī)訓(xùn) |
目標責任制 |
包保責任制 |
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治理模式 |
替代 |
嵌入 |
并行 |
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有效性 |
暫時性、間斷性 |
常規(guī)性、主導(dǎo)性 |
間斷性、主導(dǎo)性 |
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分工與專業(yè)化 |
低 |
高 |
低 |
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制度化程度 |
非制度化 |
強制度化 |
弱制度化 |
(二)動員式社會治理制度化表現(xiàn)
縣域政府動員式社會治理表現(xiàn)為科層化、制度化、規(guī)范化的過程，這一過程與國家運動有著明顯的區(qū)隔和差異。相比于韋伯意義的科層體制，縣域政府在社會治理制度化過程中，實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)體制、運作方式的制度化、專項治理活動的規(guī)范化，形成高效的動員程序，從而能使得科層體系發(fā)生重構(gòu)，政府內(nèi)部動員由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”。動員式治理的自我擴張效應(yīng)使得運動式治理機制越來越深入到科層體系中，具有持續(xù)性而不斷增長的影響力。這種在科層結(jié)構(gòu)和制度機制方面的制度建構(gòu)，沒有因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭出現(xiàn)“制度衰竭”或“制度替代”，而是不斷被強化，并使制度效能得以延續(xù)。
1.小組體制：動員式結(jié)構(gòu)的制度化
領(lǐng)導(dǎo)小組是具有中國特色的地方社會治理模式。在每個縣域，與維穩(wěn)、信訪、綜治等與社會治理相關(guān)的常規(guī)性領(lǐng)導(dǎo)小組基本都在6個以上，如B縣設(shè)有縣維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、縣信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組、維穩(wěn)應(yīng)急指揮部，以及臨時性的如國慶等敏感時期專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組。小組體制實現(xiàn)了多線動員。這些領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部的組長或指揮長由縣委書記兼任，黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等所謂的四大班子等任副組長，將專業(yè)化的結(jié)構(gòu)整合為一種橫向動員機制。專項工作組實現(xiàn)了復(fù)線動員。專項工作組根據(jù)科層體制中層級管理和職能分化的原則，以歸口管理為原則，下設(shè)多個工作組實施動員式社會治理：如B縣處理信訪突出問題及群體性事件領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)15個專項工作組，如工業(yè)企業(yè)、招商引資、環(huán)保、安全生產(chǎn)、電力等信訪問題專項工作組;交通、公路和通信等信訪問題專項工作組;城鎮(zhèn)建設(shè)、管理、拆遷和涉地信訪問題專項工作組等。聯(lián)席會議是小組體制的運行機制。在領(lǐng)導(dǎo)小組體制下，聯(lián)席會議作為動員式治理的運作機制，其召集人為縣委書記或縣長、成員包括四大班子和公、檢、法等成員。聯(lián)席會議作為制度化的機制，將動員式治理嵌入到了科層常規(guī)機制中，對科層制常規(guī)機制中的等級結(jié)構(gòu)、專業(yè)化分工、規(guī)則施治，進行了新的組織整合和制度化。
專項治理活動的結(jié)構(gòu)和過程可以總結(jié)如下：地方政府面對敏感時期或社會穩(wěn)定形勢的壓力，通過領(lǐng)導(dǎo)小組和信訪穩(wěn)定工作會議，地方政府將如信訪治理、“矛盾化解”等重大活動作為集中整治對象，安排部署有針對性的專項社會穩(wěn)定治理活動。在專項治理活動中，縣域政府對整個官僚組織和官僚進行動員，再通過領(lǐng)導(dǎo)小組和會議對專項治理活動的實施情況進行監(jiān)督、檢查、考核、評比和驗收，結(jié)束專項治理活動。專項治理活動不再是一個群眾動員的過程，而是一個制度化的行動過程。以B縣為例，其成立的臨時領(lǐng)導(dǎo)小組，包括化解信訪積案規(guī)范信訪秩序百日競賽活動領(lǐng)導(dǎo)小組，深化平安建設(shè)信訪穩(wěn)定“百日會戰(zhàn)”領(lǐng)導(dǎo)小組，集中處理重點信訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組、“五大查”和“千題銷號”活動領(lǐng)導(dǎo)小組、“聽民聲、解民憂、促和諧、迎國慶”信訪穩(wěn)定專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組等等。
2.目標責任制：動員方式的制度化
周雪光認為在目標責任制的實施過程中存在目標替代的現(xiàn)象和基層政府間共謀行為;［19］王漢生等的研究表明，目標管理責任制有利于調(diào)動地方政府的積極性，但同時帶來政府行為目標短期化，消解體制權(quán)威等矛盾性效應(yīng);［20］渠敬東、周飛舟和應(yīng)星認為，行政科層化越是在責任目標上強調(diào)行政效率的提高，就越會在復(fù)雜的程序技術(shù)設(shè)計上付出高昂的成本;［21］這些研究強調(diào)了目標責任制的負功能，事實上，在縣域政府動員式社會治理中，目標責任制是制度化的動員式治理的動力機制，傳統(tǒng)的意識形態(tài)規(guī)訓(xùn)式發(fā)動群眾演變?yōu)橹贫然膭恿Γ耗繕素熑沃坪汀耙黄狈駴Q”。
A市調(diào)查表明，從80年代后期開始，A市市委、市政府開始把縣鄉(xiāng)維穩(wěn)、信訪等社會治理工作列入責任目標管理范圍進行考核。2000年以來，隨著社會矛盾日益突出，A市目標管理和責任考核機制日益完善，層層簽訂平安建設(shè)目標管理責任書，以“零上訪”和“絕對穩(wěn)定”為目標任務(wù)，將所謂維護“穩(wěn)定”，指標化為信訪量以及集體訪、非正常上訪等違法上訪量的考核。［22］除此之外，A市與各單位簽訂的還有綜治責任書、敏感時期的維穩(wěn)責任書等，綜治考核結(jié)果記入檔案，與干部晉職晉級、獎懲直接掛鉤，實行一票否決制。目標責任制增強了縣域政府的組織動員能力和監(jiān)控能力。目前雖然國家規(guī)定取消了信訪排名，但沒有從根本上改變目標責任制作為一種動力機制的基礎(chǔ)性地位和作用。
3.“四級網(wǎng)絡(luò)”：資源動員科層化
國家運動的動員方式群眾動員，其重要特征是打破科層運作的規(guī)則和制度。基層社會治理的動員方式是社會動員，主要是側(cè)重對社會資源的借用，如對鄉(xiāng)村權(quán)威的動員、對喝酒、人情文化甚至連坐式執(zhí)法等傳統(tǒng)文化的借用等等，以非行政的方式化解社會矛盾和沖突。而縣域動員式社會治理的動員方式是行政動員，通過建立資源動員的科層化機制，集中行政和社會資源解決社會沖突和社會矛盾。傳統(tǒng)運動式治理的群眾性、臨時性以及不計成本演變?yōu)橹贫然馁Y源動員和制度化的動員網(wǎng)絡(luò)。具體來說：
一是建立縱向資源動員的制度化網(wǎng)絡(luò)。縣域政府在矛盾排查、矛盾化解等方面，在縱向上建立了縣、鄉(xiāng)、村、小組四級網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)使傳統(tǒng)的群眾動員變?yōu)榭茖踊⒅贫然膭訂T網(wǎng)絡(luò)，是對傳統(tǒng)運動式治理中資源動員過程和方式的模仿和超越。如A市建立了社會矛盾糾紛排查四級網(wǎng)絡(luò)：縣委群工部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾工作站、村群眾工作室以及村民小組群眾工作調(diào)解員。建立了綜合治理制度化網(wǎng)絡(luò)：包括群眾工作室、維穩(wěn)信息中心、人民調(diào)解委員會、矛盾糾紛調(diào)解中心等，這些機構(gòu)從縣深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，維穩(wěn)觸角延伸到村組，被稱之為“前移信訪工作關(guān)口，下移干部工作重心”。維穩(wěn)信息員、民調(diào)員、治安人員等等形成了一個龐大的維穩(wěn)隊伍，目前A市有調(diào)解員幾千名，市區(qū)內(nèi)配備治安巡邏員200人，村一級配置有綜治信息員，信訪信息員和治安信息員。［23］
二是形成橫向資源動員的制度化機制。縣域在橫向上建立了黨委、人大、政府、公安、檢察院、法院的小組網(wǎng)絡(luò)。A縣和B市都建立了矛盾糾紛大調(diào)解工作機制，這是橫向資源動員的典型代表。所謂大調(diào)解工作機制是指在縣黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)，司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，調(diào)解中心具體運作、職能部門共同參與、動員各種調(diào)解資源協(xié)調(diào)處理社會矛盾糾紛。在這一基本制度的框架包括以下三個層次：在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級成立矛盾糾紛“大調(diào)解”聯(lián)動機制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在綜治辦;建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心;由縣法院牽頭，聯(lián)合縣司法局、信訪局共同成立矛盾糾紛“大調(diào)解”工作服務(wù)指導(dǎo)中心。以B縣三調(diào)聯(lián)動工作格局為例，B縣已建立基層人民調(diào)解委員會1041個，其中村級調(diào)委會1019個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會22個。全縣共有人民調(diào)解員3536名。［24］
4.“大接訪”：訴求表達制度化
在維穩(wěn)治理中，縣域最高領(lǐng)導(dǎo)、科層權(quán)威建立了與民眾直接的制度化關(guān)系。這一制度化關(guān)系不是對現(xiàn)有人民代表大會的強化和運用，而是在運動式治理機制中非常規(guī)的、臨時性的措施加以常規(guī)化和制度化，如一把手大接訪，包村包案責任制，安撫策略制度化等等。
領(lǐng)導(dǎo)大接訪。為了暢通民眾利益表達，從2000年以后，全國各地逐漸建立了群工部，完善了信訪接待大廳，同時建立了領(lǐng)導(dǎo)大接訪制度。A市規(guī)定縣委書記每月至少接訪2次以上，B縣規(guī)定每個工作日都要有一名縣黨政領(lǐng)導(dǎo)(包括所有縣委常委)到縣委群工部接訪大廳接訪。雖然這一制度設(shè)計造成了縣委書記接訪人山人海、其他黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪“門可羅雀”的現(xiàn)象，但是，訪民可以直接和黨政領(lǐng)導(dǎo)溝通并進行訴求表達，可以部分的緩解在城鎮(zhèn)化、拆遷等涉及官民矛盾時，民眾正式表達訴求渠道不夠暢通等困境。
包村包案制。“包保責任制”是維穩(wěn)治理中基層干部與民眾之間的制度化連接方式。縣域政府建立了從縣到鄉(xiāng)、從縣委書記到各委局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手在內(nèi)的制度化的“包保責任”體系。田先紅的研究所發(fā)現(xiàn)的，包保責任制“不僅在正式體制內(nèi)進行了分工合作，而且為構(gòu)建基層政權(quán)與上訪者之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系提供了平臺，形成縱橫交錯的信訪維穩(wěn)責任體系”。［25］以B縣為例，B縣按照“誰接訪，誰包案，誰負責協(xié)調(diào)督促落實”的原則，對接訪案件做到“五包”、“四親自”、“三不放過”：即包調(diào)查、包處理、包疏導(dǎo)教育、包穩(wěn)控管理、包息訴罷訪，親自包案、親自主持研究案情、親自調(diào)查分析問題成因、親自提出解決方案，問題不解決不放過、群眾不滿意不放過、信訪人不息訪不放過。
維穩(wěn)“安撫性”策略制度化。在社會、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及政府內(nèi)部的監(jiān)督使壓制抗爭的風險不斷增大的背景下，“安撫性”策略替代壓制打壓成為維穩(wěn)的主要策略。一些研究已經(jīng)注意到了地方政府在維護穩(wěn)定過程中，陷入花錢買穩(wěn)定的困境，并將其稱之為安撫性維穩(wěn)策略。認為其中更多體現(xiàn)為一種變通或權(quán)宜性質(zhì)的非正式維穩(wěn)治理。［27］A市和B縣都建立了維穩(wěn)基金，申報與審批過程也在形態(tài)上強化了政府內(nèi)部的過程控制，體現(xiàn)出更為規(guī)范化和形式合理性特征。
四、縣域政府動員式社會治理制度化邏輯
動員式社會治理制度化體現(xiàn)了國家治理從國家動員向常規(guī)治理演變的總體趨勢。［28］但和馮仕政、周雪光等對運動式治理以及其他學者對專項治理活動研究結(jié)論不同，從地方政府動員式社會治理制度化取向來看，這一常規(guī)治理的演變?nèi)∠虿皇茄刂f伯式的具有高度形式主義的科層治理機制的方向，而是具有自身獨特的制度化邏輯。基于以上三種權(quán)力的分析框架，縣域政府常規(guī)治理的制度化邏輯表現(xiàn)為專斷權(quán)力的強制度化，常規(guī)權(quán)力的弱制度化，同意權(quán)力的非制度化。
專斷權(quán)力的強制度化。專斷權(quán)力的強制度化是指在縣域動員式社會治理常規(guī)化表現(xiàn)為專斷權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)、激勵結(jié)構(gòu)和制度網(wǎng)絡(luò)不斷完善，體現(xiàn)為一個強制度化的過程。在組織結(jié)構(gòu)上，縣域政府通過建立小組體制，將黨委、政府、人大、政協(xié)整合在維穩(wěn)治理工作當中，使縣黨委處于權(quán)力的中心;通過包案、包村的機制化，將非常規(guī)性滲透策略常規(guī)化，專斷權(quán)力可以有效地跨越科層組織滲透到鄉(xiāng)村、基層單位、縣民,從而構(gòu)筑起一個新權(quán)力網(wǎng)絡(luò),建立了專斷權(quán)力的局部性支配關(guān)系。在制度網(wǎng)絡(luò)上，縣域政府力圖將臨時性資源動員轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫然木W(wǎng)絡(luò)，通過制度化的網(wǎng)絡(luò)增強專斷權(quán)力的動員能力;在激勵結(jié)構(gòu)方面，專斷權(quán)力通過目標責任制的建立，使上級政府和縣域政府權(quán)威的意志直接體現(xiàn)在縣域社會治理過程中，輔以“維穩(wěn)是最大的政治”和“穩(wěn)定壓倒一切”的話語支配權(quán)力，專斷權(quán)力的制度化被加以合理化。
常規(guī)權(quán)力的非制度化。該概念是指縣域政府為了實現(xiàn)維穩(wěn)的目標任務(wù)而打破了既有的結(jié)構(gòu)分殊、功能分化的制度安排，包括組織機構(gòu)、法律、規(guī)范、價值等等。一是組織結(jié)構(gòu)混合化。從組織結(jié)構(gòu)上來看，小組體制的建立打破了科層的結(jié)構(gòu)分化和功能分化，使社會治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種混合性特征。從程序規(guī)則上來看，正式科層組織理性化的形式規(guī)則、規(guī)范化程序被超越、虛置或扭曲。專項治理的制度化實現(xiàn)了運動式治理的組織化動員和滲透，這些制度的實施是以弱化科層規(guī)則和程序來實現(xiàn)的。二是法律、司法權(quán)威弱化。盡管涉法涉訴信訪中“領(lǐng)導(dǎo)批示”不能再加以干預(yù)，但在立案、判案過程中，更加注重社會效果而不是法律效果。三是強化了治理過程中的非程序化。包保責任制建立并強化了基層干部對維穩(wěn)治理的責任利益連帶關(guān)系，但基于目的合理性，一些社會政策如低保、社會救助等政策也淪為維穩(wěn)的重要手段和工具。
同意權(quán)力的弱制度化。在一個多元的現(xiàn)代社會中，社會矛盾與沖突是日常生活的組成部分，通過法律法規(guī)對公民利益表達和利益沖突進行規(guī)范，確認其程序、規(guī)則和邊界，通過制度化的渠道建構(gòu)同意權(quán)力。目前縣域社會在利益表達、利益組織化以及利益協(xié)商等方面，通過大接訪、包村包案制及維穩(wěn)策略重新建立了以“抗爭性訴求”為中心的官民互動機制，但這一機制具有較強的選擇性特征，助長了機會主義行為，造成了“大鬧大解決、小鬧小解決，不鬧不解決”的后果。同意權(quán)力的弱制度化表現(xiàn)在：一是體制內(nèi)的利益表達機制渠道被虛置。二是缺乏矛盾各方按照法律自主解決其利益矛盾的協(xié)商機制。三是缺乏組織資源進行有效的利益整合，難以形成共同的利益訴求，難以在正規(guī)的制度化表達機制中，通過組織化利益表達維護自身權(quán)益。
五、結(jié)語
動員式社會治理模式是縣域政府社會治理行為中獨特的組織現(xiàn)象，其意指縣域政府在社會沖突治理中，通過建立動員型的組織、制度和網(wǎng)絡(luò)，使運動式治理成為縣域社會治理常規(guī)機制的一部分，并使運動式治理從一種動員機制演化為常規(guī)行政機制。這一常規(guī)化過程與現(xiàn)代國家建設(shè)交織在一起，為認識縣域政府社會治理的制度邏輯提供了解釋框架。
動員式社會治理制度化是動員機制嵌入科層機制的結(jié)構(gòu)化過程。其制度化表現(xiàn)包括：構(gòu)建以聯(lián)席會議為運行機制的各類領(lǐng)導(dǎo)小組治理模式，實現(xiàn)動員式結(jié)構(gòu)制度化。在縣域治理中引入目標責任制，建立逐級向下增壓機制，實現(xiàn)動員方式的制度化。搭建縣、鄉(xiāng)、村、小組以及黨委、政府、公安、檢查、法院參與的縱橫向資源動員網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資源動員科層化。在訴求表達方面，將“一把手接訪”、“包保責任制”等非常規(guī)、臨時性措施加以常規(guī)化、制度化等。
縣域社會治理的制度化邏輯表現(xiàn)為專斷權(quán)力的強制度化，常規(guī)權(quán)力的非制度化，同意權(quán)力的弱制度化。雖然動員式社會治理模式強化了縣域政府的動員能力，但面對經(jīng)濟政治新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)媒體的挑戰(zhàn)，縣域社會治理要從理順各主體權(quán)力關(guān)系著手，著力于治理結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化和制度邏輯的調(diào)整，在法治的框架下實現(xiàn)專斷權(quán)力、常規(guī)權(quán)力和同意權(quán)力的平衡，實現(xiàn)常規(guī)權(quán)力和同意權(quán)力的制度化。
參考文獻：略
作者：樊紅敏，鄭州大學公共管理學院教授、博士生導(dǎo)師、副院長;周勇振，鄭州大學公共管理學院碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國行政管理》
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