一、引言
土地整理作為“一種以未利用地和低效耕地為對(duì)象的土地整治活動(dòng)”，其監(jiān)管則是在“科學(xué)的監(jiān)管體系下“依據(jù)土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行的監(jiān)管”。近年來(lái)學(xué)界相關(guān)附帶性研究主要涉及土地利用規(guī)劃監(jiān)管、土地市場(chǎng)地價(jià)監(jiān)管、土地儲(chǔ)備投資信托基金監(jiān)管、土地市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、土地監(jiān)管模式與制度創(chuàng)新等方面。也有部分學(xué)者從“構(gòu)建監(jiān)管制度體系”、“重視財(cái)務(wù)驗(yàn)收監(jiān)管”、“加強(qiáng)行業(yè)全面監(jiān)管”等對(duì)策式分析角度展開了土地整理監(jiān)管的專門研究。但相關(guān)研究均未就作為土地整理監(jiān)管制度建構(gòu)之核心范疇的監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體、參與監(jiān)管問(wèn)題展開整全性分析，則有必要選擇合適的目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)系統(tǒng)解析相關(guān)制度建構(gòu)問(wèn)題。
在土地整理監(jiān)管領(lǐng)域踐行“政府治理、社會(huì)治理法治化的基本立場(chǎng)”指引下，社會(huì)各方面參與政府治理、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理具體到土地整理監(jiān)管上則應(yīng)顯現(xiàn)為：政府以外的其他土地整理權(quán)利人即“作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、作為投資收益權(quán)人的營(yíng)利性社會(huì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)民”對(duì)土地整理監(jiān)管活動(dòng)的參與。其中，農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管活動(dòng)的參與是讓其“確信土地整理監(jiān)管是一種推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地整理利益分配正義化的活動(dòng)”之重要手段。故而強(qiáng)化農(nóng)民參與以構(gòu)建共治式土地整理監(jiān)管是改善相關(guān)政府治理活動(dòng)的必要舉措。則不妨在強(qiáng)化公眾參與以改善社會(huì)管理水平的大背景下，基于農(nóng)民認(rèn)知的視角，從便于農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，來(lái)探明監(jiān)管主體、監(jiān)管責(zé)任主體、農(nóng)民參與監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范可能的設(shè)定途徑，進(jìn)而有針對(duì)性地厘清相關(guān)監(jiān)管制度可行的構(gòu)建方向。為了分析農(nóng)民的相關(guān)認(rèn)知狀況，本文從我國(guó)東中西部18省（自治區(qū)、直轄市）選取了116個(gè)縣（區(qū)、市、旗）作為抽樣調(diào)研區(qū)域，所涉數(shù)據(jù)資料來(lái)自課題組于2014年初組織西南大學(xué)法學(xué)院5名碩士生、106名本科生對(duì)上述樣本地區(qū)所做的訪談式問(wèn)卷調(diào)查。共以戶為單位，發(fā)放問(wèn)卷2467份，收回有效問(wèn)卷1907份。
二、基于對(duì)土地整理監(jiān)管主體的認(rèn)知狀況設(shè)定監(jiān)管主體規(guī)范
（一）農(nóng)民對(duì)相關(guān)監(jiān)管主體的認(rèn)知狀況
當(dāng)問(wèn)及“您是否知道國(guó)土資源行政部門下設(shè)有‘土地整治中心’這樣一個(gè)專門負(fù)責(zé)土地整理工作的事業(yè)單位”時(shí)，回答“知道”的有615人，約占總比32.25%；回答“不知道”的有1292人，約占總比67.75%。當(dāng)問(wèn)及“您是否知道目前土地整理監(jiān)管工作主要由國(guó)土資源行政部門授權(quán)所屬‘土地整治中心’來(lái)進(jìn)行”時(shí)，回答“知道”的有529人，約占總比27.74%；回答“不知道”的有1378人，約占總比72.26%。可見多數(shù)農(nóng)民對(duì)當(dāng)前土地整理監(jiān)管職能部門缺乏必要認(rèn)知，有7成左右的受訪者不知道“土地整治中心”這樣一個(gè)特殊事業(yè)單位的存在，更勿論知悉國(guó)土資源行政部門與“土地整治中心”在土地整理監(jiān)管中的職責(zé)界分了。
當(dāng)問(wèn)及“您覺得有沒有必要在各級(jí)國(guó)土資源行政部門下設(shè)專門的‘土地整治中心’來(lái)進(jìn)行土地整理監(jiān)管”時(shí)，回答“沒有必要，國(guó)土資源行政部門本身就是負(fù)責(zé)國(guó)土資源監(jiān)管的，不必再單設(shè)專門機(jī)構(gòu)”的有308人，約占總比16.15%；回答“無(wú)所謂，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管不重要，關(guān)鍵是監(jiān)管執(zhí)法的力度與實(shí)效”的有543人，約占總比28.47%；回答“有必要，特別是開展土地整理活動(dòng)較多的地方更要設(shè)”的有1056人，約占總比55.38%。可見多數(shù)農(nóng)民希望根據(jù)土地整理活動(dòng)具體情況來(lái)進(jìn)行土地整理專門監(jiān)管，并有近3成受訪者更看重“監(jiān)管力度與實(shí)效”。
當(dāng)問(wèn)及“您希望我國(guó)的土地整理監(jiān)管怎樣來(lái)進(jìn)行”時(shí)，回答“國(guó)土資源行政部門獨(dú)立完成監(jiān)管”的有260人，約占總比13.63%；回答“國(guó)土資源行政部門獨(dú)立實(shí)施監(jiān)管，農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與監(jiān)管”的有385人，約占總比20.19%；回答“國(guó)土資源行政部門為主要監(jiān)管部門，財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門為輔助監(jiān)管部門”的有441人，約占總比23.13%；回答“國(guó)土資源行政部門與財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門合作實(shí)施監(jiān)管，農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與監(jiān)管”的有821人，約占總比43.05%。可見多數(shù)農(nóng)民希望在多方參與下進(jìn)行土地整理監(jiān)管。
綜上所述，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管主體的認(rèn)知是相對(duì)模糊的，對(duì)現(xiàn)狀缺乏必要認(rèn)知的同時(shí)對(duì)未來(lái)發(fā)展卻存一定科學(xué)期許。設(shè)定監(jiān)管主體規(guī)范應(yīng)充分考量農(nóng)民對(duì)專門監(jiān)管和多方參與監(jiān)管的期許。
（二）設(shè)定專門監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范
土地整理監(jiān)管主體規(guī)范本身存在問(wèn)題是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管主體必要認(rèn)知相對(duì)模糊的重要原因。雖然《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015）》將“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)明確地界定為土地整治全面全程監(jiān)管的具體工作隊(duì)伍。土地整理監(jiān)管之責(zé)原則上歸屬于國(guó)土資源部耕地保護(hù)司，具體監(jiān)管工作由作為事業(yè)單位的土地整治中心來(lái)進(jìn)行，但兩者在職責(zé)界分上卻是相對(duì)含混的。因?yàn)橥恋卣沃行囊彩峭恋卣砘顒?dòng)的直接推動(dòng)者、參與者，主要任務(wù)還包括“運(yùn)作土地開發(fā)整理示范項(xiàng)目、開展土地開發(fā)整理和農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目的咨詢服務(wù)及評(píng)價(jià)”等。土地整治中心在完成這些任務(wù)時(shí)，則更多地成為了“土地整理責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人”。如斯?fàn)顟B(tài)下土地整治中心的具體監(jiān)管之責(zé)又當(dāng)如何行使呢？故清晰設(shè)定土地整理專門監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范，方能為切實(shí)改善農(nóng)民相關(guān)認(rèn)知提供必要前提。
其一，厘清土地整理專門監(jiān)管部門。應(yīng)厘清國(guó)土資源行政部門與“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，特別是土地整治機(jī)構(gòu)本身的屬性界分，而切實(shí)推進(jìn)多數(shù)農(nóng)民更期盼的土地整理專門監(jiān)管。將“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)界定為經(jīng)國(guó)土資源行政部門授權(quán)的土地整理監(jiān)管執(zhí)行部門，由該類機(jī)構(gòu)來(lái)行使相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的具體監(jiān)管職權(quán)，授權(quán)的行政部門則行使監(jiān)管相關(guān)規(guī)劃、規(guī)程、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)之宏觀決策職權(quán)。此外，結(jié)合近年來(lái)“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”的深入，剝離“土地整治中心”作為“土地整理活動(dòng)的直接推動(dòng)者、參與者”之相關(guān)任務(wù)設(shè)定，逐步實(shí)現(xiàn)該類任務(wù)事項(xiàng)的市場(chǎng)化運(yùn)作。
其二，確立多方參與的土地整理監(jiān)管機(jī)制。這里的多方參與應(yīng)是前述逾4成受訪者希望進(jìn)行的廣義多方參與，既包括政府監(jiān)管中國(guó)土資源行政部門以外之其他相關(guān)職能部門的“聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管”[20]，還包括前述“社會(huì)各方面參與”之農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與政府監(jiān)管。農(nóng)民等土地整理權(quán)利人參與上述政府監(jiān)管，應(yīng)在厘清組織化參與和個(gè)人參與之模式設(shè)定前提下，強(qiáng)化參與反饋、渠道保障并兼顧參與人權(quán)益保障。
三、基于對(duì)土地整理監(jiān)管責(zé)任主體的認(rèn)知狀況設(shè)定監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范
（一）農(nóng)民對(duì)相關(guān)監(jiān)管責(zé)任主體的認(rèn)知狀況
當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為在土地整理監(jiān)管中哪些人該承擔(dān)法律責(zé)任（多選）”時(shí)，調(diào)研數(shù)據(jù)占總比（選擇次數(shù)/有效問(wèn)卷總數(shù)）顯示，農(nóng)民認(rèn)為土地整理責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的順序大致可分為：第一，首要責(zé)任主體，即63.35%受訪者選擇的“國(guó)土資源行政部門等監(jiān)管部門的工作人員”和59.26%受訪者選擇的“土地開發(fā)整理項(xiàng)目承擔(dān)單位的工作人員”；第二，次要責(zé)任主體，即47.93%受訪者選擇的“土地整治中心的工作人員”和47.09%受訪者選擇的“土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收組的工作人員”；第三，補(bǔ)充責(zé)任主體，即33.56%受訪者選擇的“參與土地整理的農(nóng)民等土地整理權(quán)利人”。可見農(nóng)民更多地將土地整理監(jiān)管中的主要問(wèn)題歸咎于政府監(jiān)管不力和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)瑕疵，當(dāng)由行使政府監(jiān)管之責(zé)的國(guó)土資源行政部門和負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體項(xiàng)目承擔(dān)單位（如：施工單位、工程監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位）來(lái)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。相對(duì)忽視了在編制項(xiàng)目規(guī)劃、選擇項(xiàng)目承擔(dān)單位等推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中和在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收過(guò)程中存在的問(wèn)題，而將土地整治中心和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收組列為次要責(zé)任主體。當(dāng)然最有效的歸責(zé)機(jī)制應(yīng)指向具體的土地整理行為人即上述4類相關(guān)工作人員。各類土地整理行為人與土地整理權(quán)利人“身份隨土地整理項(xiàng)目相關(guān)合同約定權(quán)利義務(wù)之不同亦可互換”。農(nóng)民對(duì)此的認(rèn)知是相對(duì)模糊的，故更多地將“參與土地整理的農(nóng)民等土地整理權(quán)利人”設(shè)定為純粹的“土地整理權(quán)利人”而認(rèn)為僅需承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。
綜上所述，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管責(zé)任主體缺乏完整、清晰的必要認(rèn)知。設(shè)定監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范應(yīng)充分考量農(nóng)民對(duì)各類責(zé)任主體的認(rèn)知。
（二）設(shè)定階段性監(jiān)管中的差異化責(zé)任主體規(guī)范
土地整理監(jiān)管責(zé)任主體規(guī)范本身存在問(wèn)題是導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地整理監(jiān)管責(zé)任主體必要認(rèn)知相對(duì)模糊的重要原因。針對(duì)5種土地整理活動(dòng)具體行為的相應(yīng)監(jiān)管即土地整理階段性監(jiān)管的具體內(nèi)容。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示的首要、次要、補(bǔ)充責(zé)任主體之歸類雖有失偏頗，但承擔(dān)責(zé)任順序劃分本身是可取的，有助于實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管中的整全性歸責(zé)。清晰設(shè)定土地整理階段性監(jiān)管中的首要、次要、補(bǔ)充之差異化責(zé)任主體規(guī)范，方能為切實(shí)改善農(nóng)民相關(guān)認(rèn)知提供必要前提。
其一，“土地開發(fā)整理規(guī)劃監(jiān)管”中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是國(guó)土資源行政部門中的土地整理行為人，次要責(zé)任主體是參加土地開發(fā)整理規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、論證、評(píng)審的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人，補(bǔ)充責(zé)任主體是協(xié)助規(guī)劃完成的其他政府職能部門、相關(guān)事業(yè)單位以及紀(jì)檢監(jiān)察部門中的土地整理行為人。
其二，“土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理監(jiān)管”中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人，次要責(zé)任主體是參加土地開發(fā)整理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、驗(yàn)收管理的財(cái)政部門、審計(jì)部門中的土地整理行為人，補(bǔ)充責(zé)任主體是基于項(xiàng)目相關(guān)合同參加運(yùn)營(yíng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的各類土地整理權(quán)利人以及紀(jì)檢監(jiān)察部門中的土地整理行為人。
其三，“土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)管”中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)中的土地整理行為人，次要責(zé)任主體是參加土地開發(fā)整理規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中的土地整理行為人，補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門中的土地整理行為人。
其四，“土地開發(fā)整理工程設(shè)計(jì)監(jiān)管”中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理工程設(shè)計(jì)的相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中的土地整理行為人，次要責(zé)任主體是負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人，補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門中的土地整理行為人。
其五，“土地開發(fā)整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)監(jiān)管”中的責(zé)任主體。該階段監(jiān)管的首要責(zé)任主體是“土地整治中心”所代表的土地整治機(jī)構(gòu)和參加土地開發(fā)整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的審計(jì)部門、各類土地整理權(quán)利人、相關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體[20]中的土地整理行為人，次要責(zé)任主體是負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的非政府公共組織、營(yíng)利性社會(huì)組織中的土地整理行為人，補(bǔ)充責(zé)任主體是紀(jì)檢監(jiān)察部門中的土地整理行為人。
四、基于對(duì)參與土地整理監(jiān)管的認(rèn)知狀況設(shè)定農(nóng)民參與監(jiān)管規(guī)范
（一）農(nóng)民對(duì)參與相關(guān)監(jiān)管的認(rèn)知狀況
當(dāng)問(wèn)及“您是否希望有組織地參與土地整理監(jiān)管”時(shí)，回答“不需要，以個(gè)人名義參加監(jiān)管就好”的有169人，約占總比8.86%；回答“希望由土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社來(lái)組織參加監(jiān)管”的有196人，約占總比10.28%；回答“希望由新聞媒體來(lái)組織參加監(jiān)管”的有244人，約占總比12.79%；回答“希望由土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織來(lái)組織參加監(jiān)管”的有302人，約占總比15.84%；回答“希望由村民委員會(huì)來(lái)組織參加監(jiān)管”的有410人，約占總比21.50%；回答“希望由國(guó)土資源行政部門等政府監(jiān)管部門來(lái)組織參加監(jiān)管”的有586人，約占總比30.73%。可見農(nóng)民普遍希望實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管的組織化參與，僅8.86%的受訪者選擇“以個(gè)人名義參加監(jiān)管”。土地整理監(jiān)管作為一種“農(nóng)村公共事務(wù)治理”活動(dòng)，當(dāng)以組織化形式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與。在組織形態(tài)選擇上，多數(shù)農(nóng)民還是傾向于在既有的政府監(jiān)管權(quán)威和村民自治框架下來(lái)實(shí)現(xiàn)組織化參與，逾3成受訪者選擇“由國(guó)土資源行政部門等政府監(jiān)管部門來(lái)組織”、逾2成受訪者選擇“由村民委員會(huì)來(lái)組織”。但仍有近4成受訪者分別傾向于由“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”、“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”這樣的新興組織形態(tài)和“新聞媒體”來(lái)組織參加監(jiān)管。
當(dāng)問(wèn)及“如果您發(fā)現(xiàn)有人在土地整理活動(dòng)中弄虛作假、違法亂紀(jì)，會(huì)怎么做”時(shí)，回答“親自制止”的有199人，約占總比10.44%；回答“事不關(guān)己高高掛起，不管不問(wèn)”的有437人，約占總比22.91%；回答“向有關(guān)部門投訴或舉報(bào)”的有1271人，約占總比66.65%。可見農(nóng)民普遍愿意參與規(guī)制“土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)”行為，僅逾2成受訪者選擇“事不關(guān)己高高掛起，不管不問(wèn)”，此點(diǎn)與前述僅逾2成受訪者不愿意參與土地整理監(jiān)管形成了一定程度的交集。在參與方式上，近7成受訪者選擇“投訴或舉報(bào)”方式，僅10.44%的受訪者選擇“親自制止”方式。
當(dāng)問(wèn)及“如果您投訴或舉報(bào)土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)行為，會(huì)找哪個(gè)部門”時(shí)，回答“審計(jì)部門”的有60人，約占總比3.15%；回答“財(cái)政部門”的有80人，約占總比4.19%；回答“紀(jì)檢監(jiān)察部門”的有247人，約占總比12.95%；回答“國(guó)土資源行政部門”的有389人，約占總比20.40%；回答“新聞媒體、微博曝光”的有516人，約占總比27.06%；回答“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府”的有615人，約占總比32.25%。可見多數(shù)農(nóng)民對(duì)當(dāng)前土地整理監(jiān)管中既有監(jiān)管權(quán)威的認(rèn)知是相對(duì)模糊的，僅逾2成受訪者知道“國(guó)土資源行政部門”才是我國(guó)土地整理活動(dòng)的全過(guò)程專門監(jiān)管部門。但逾7成受訪者選擇基層政府及相關(guān)職能部門作為“投訴或舉報(bào)土地整理弄虛作假、違法亂紀(jì)行為”的對(duì)象，也說(shuō)明基層政府及相關(guān)職能部門就是土地整理監(jiān)管這樣的農(nóng)村公共事務(wù)治理活動(dòng)中的既有監(jiān)管權(quán)威。
當(dāng)問(wèn)及“您不愿意投訴或舉報(bào)的原因是什么”時(shí)，回答“礙于情面”的有170人，約占總比8.91%；回答“擔(dān)心被人報(bào)復(fù)”的有300人，約占總比15.73%；回答“免得麻煩，投訴或舉報(bào)要花太多時(shí)間和精力”的有360人，約占總比18.88%；回答“不知道怎樣投訴或舉報(bào)”的有429人，約占總比22.50%；回答“投訴或舉報(bào)了也沒人管”的有648人，約占總比33.98%。可見近8成的農(nóng)民知道以“投訴或舉報(bào)”方式來(lái)具體參與土地整理監(jiān)管，“參與實(shí)效、參與便利性、參與保護(hù)機(jī)制、參與者的情感因素”[13]則是“投訴或舉報(bào)”式參與受制的主要原因。
此外，當(dāng)問(wèn)及“參加土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽證會(huì)”同一問(wèn)題時(shí)，4年后受訪者的選擇狀況依次為：“愿意”項(xiàng)607人，約占總比31.83%，上升了7.88%；“不愿意”項(xiàng)687人，約占總比36.03%，下降了0.52%；“給補(bǔ)貼更愿意參加”項(xiàng)613人，約占總比32.14%，下降了7.36%。可見4年來(lái)伴隨經(jīng)濟(jì)狀況的逐步改善，公民意識(shí)、參與意識(shí)和自主意識(shí)的進(jìn)一步覺醒，農(nóng)民對(duì)“土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽證會(huì)”這樣的新興個(gè)人參與方式有了更多的認(rèn)同，且對(duì)“誤工補(bǔ)貼”這樣的有酬參加以調(diào)動(dòng)積極性的依賴度有所下降。
綜上所述，多數(shù)農(nóng)民對(duì)參與土地整理監(jiān)管有一定認(rèn)知。設(shè)定農(nóng)民參與監(jiān)管規(guī)范應(yīng)結(jié)合其對(duì)組織化參與、“投訴或舉報(bào)”與“親自制止”式參與、既有監(jiān)管權(quán)威、“投訴或舉報(bào)”受制原因、“聽證會(huì)”式參與的認(rèn)知予以充分考量。
（二）設(shè)定參與模式和參與保障規(guī)范
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示之各項(xiàng)考量因素，當(dāng)作為清晰設(shè)定農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管相關(guān)模式和保障規(guī)范的基本立足點(diǎn)。
其一，設(shè)定組織化參與監(jiān)管規(guī)范。逾9成受訪者選擇在不同組織形態(tài)下“有組織地參與土地整理監(jiān)管”，則當(dāng)以組織化參與為農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的主體模式。作為既有監(jiān)管權(quán)威的基層政府及相關(guān)職能部門應(yīng)在農(nóng)民組織化參與土地整理監(jiān)管上發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用，“村民委員會(huì)”、“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”、“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”等非政府公共組織和“新聞媒體”則發(fā)揮協(xié)同推動(dòng)作用。國(guó)土資源行政部門及其直屬土地整治機(jī)構(gòu)作為基層政府的土地整理專門監(jiān)管部門，應(yīng)確立其在土地整理全過(guò)程的監(jiān)管權(quán)威；財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門作為基層政府的土地整理聯(lián)動(dòng)、協(xié)同監(jiān)管部門，應(yīng)確立其在相應(yīng)環(huán)節(jié)的輔助監(jiān)管權(quán)威。由土地整理專門監(jiān)管部門來(lái)具體主導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)民參與監(jiān)管的相關(guān)組織化事宜：一方面，擬定對(duì)“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”、“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”的資金、稅費(fèi)減免、科技智力、金融保險(xiǎn)等具體扶持措施，指導(dǎo)其組織、設(shè)立、成員權(quán)利義務(wù)設(shè)定、財(cái)務(wù)管理等具體運(yùn)營(yíng)事宜，并推動(dòng)完善其相關(guān)成員資格、成員權(quán)利、監(jiān)督、績(jī)效激勵(lì)法律規(guī)范。另一方面，協(xié)調(diào)“村民委員會(huì)”、各類專業(yè)合作社等既有農(nóng)村非政府公共組織與“土地整理相關(guān)的民間社會(huì)組織”、“土地整理相關(guān)的專業(yè)合作社”之間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同，引導(dǎo)“新聞媒體”報(bào)道、監(jiān)督農(nóng)民參與事宜，指導(dǎo)“村民委員會(huì)”、各類專業(yè)合作社等既有農(nóng)村非政府公共組織或“新聞媒體”依循前述相關(guān)法律規(guī)范直接組織的農(nóng)民參與活動(dòng)。
其二，設(shè)定個(gè)人參與監(jiān)管規(guī)范。8.86%的受訪者選擇“以個(gè)人名義參加監(jiān)管”，則當(dāng)以個(gè)人參與為農(nóng)民參與土地整理監(jiān)管的輔助模式。10.44%的受訪者選擇之“親自制止”也是一種個(gè)人參與，但更常態(tài)化的個(gè)人參與方式則是近7成受訪者選擇的“投訴或舉報(bào)”方式。應(yīng)以適當(dāng)物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)農(nóng)民如實(shí)地采取相對(duì)間接但更安全的“投訴或舉報(bào)”方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人參與。不鼓勵(lì)農(nóng)民采取更為直接但也更危險(xiǎn)的“親自制止”方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人參與，但對(duì)出現(xiàn)的“親自制止”行為則參照見義勇為相關(guān)規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)。此外，“聽證會(huì)”作為一種新興的、得到較多認(rèn)同的個(gè)人參與方式，土地整理專門監(jiān)管部門應(yīng)“建立健全土地整治聽證制度”并普遍推行。雖然農(nóng)民對(duì)“誤工補(bǔ)貼”這樣的有酬參加“土地整理項(xiàng)目相關(guān)聽證會(huì)”的依賴度有所下降，但有酬參加對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性的影響仍是不容忽視的，畢竟仍有逾3成受訪者選擇“給補(bǔ)貼更愿意參加”。故仍應(yīng)保留“聽證會(huì)交通、誤工補(bǔ)貼”，以鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加相關(guān)聽證會(huì)而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地整理監(jiān)管的個(gè)人參與。
其三，設(shè)定參與人權(quán)益保障規(guī)范。農(nóng)民應(yīng)在相關(guān)“反饋規(guī)范、方式規(guī)范”指引下進(jìn)行各類“投訴或舉報(bào)”式參與，并凸顯參與人權(quán)益保障，以匿名參與為原則、以必要“證人保護(hù)措施”下的實(shí)名參與為自愿。此外，8.91%的受訪者選擇的“礙于情面”原因關(guān)涉參與人情感因素調(diào)控問(wèn)題，該類事項(xiàng)并非參與人權(quán)益保障規(guī)范所能強(qiáng)制干預(yù)范疇，應(yīng)以指引為主。可透過(guò)“組織理性主義、人本主義的整合”促使農(nóng)民跳出“情面”糾葛，在“賦予農(nóng)民平等地位、保障農(nóng)民行為自由”之價(jià)值目標(biāo)指引下，基于科學(xué)的土地整理認(rèn)知而更為理性地面對(duì)“投訴或舉報(bào)”式參與之抉擇。
作者簡(jiǎn)介：趙謙（1981-），男，西南大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、土地法學(xué)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期
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