一、理論預設誤區：城鄉二元分隔下的城鎮化實踐
一般地看，“化”，意味著從A狀態“化”為B狀態。這意味著，A、B兩個狀態即便不是對立的，也是分離的。那么，城鎮化這個概念就暗含著城市和鄉村的分離，而這種分離的本質就是市民和農民的劃分。
1．中國城鄉二元結構的緣起
20世紀50年代，我國開始了規模宏大的社會主義探索。為在中國這個農業大國盡快實現工業化和現代化，國家逐步確立了計劃經濟體制，城鄉二元結構正是這一體制中的重要構成。城鄉二元結構的實施手段，是在全國范圍內推行城鄉分治的戶籍制度，即以居民所從事產業的差異性為標準劃分農業戶口與城市戶口。這種城鄉二元劃分，并非在經濟社會發展后，傳統部門與現代部門的自然分離，而是依靠政府強力推動。這種行政推動導致城鄉劃分的一刀切，并形成城鄉二元結構和相應體制，無法與當時的經濟社會生產力發展水平相協調。此外，我國的城鄉二元結構不僅表現為現代工業部門與傳統農業部門之間的二元經濟結構，還衍生出城市社會與鄉村社會的二元社會結構。也就是說，農村與城市的分離及二元化，是全方位的。由此導致傳統農業與現代工業、落后農村與先進城市之間的“雙二元結構”。
2．二元體制下我國城鄉居民身份差異明顯，職業變動彈性大
在中國，農民和市民都是一種身份，二者的差異是身份差異。當代西方國家也有農民、工人、醫生、教師、律師等，但是，這些都只是職業差異，而絕非身份差異。但在中國，這些群體不僅是職業差異，同時也是身份差異。城鎮居民與農村居民享受的待遇也完全不一樣，陸學藝稱此為“城鄉分治，一國兩策”。在某種意義上，這種身份差異甚至是幾千年封建等級制度的殘余。瞿同祖將中國古代社會概括為“法律不僅明文規定生活方式因社會和法律身份不同而有差異，更重要的是不同身份的人在法律上的待遇不同”。這一概括經過適當修改，似乎也適用于城鄉二元社會。
改革開放至今，國家逐步放寬了農民進城務工的條件限制，農村大量的“農業零值勞動力”紛紛涌向城市，從農業轉向工業或服務業。進城農民獲得了一種新的、非制度化的，但又最真實和最重要的身份——農民工，一種扭曲卻又真實存在的生產狀態和身份狀態。一方面，農民工在法律和制度上是農民，因為他們屬于農業戶口。另一方面，農業日漸成為副業，而工業和城市服務業成為他們的主業，這使他們越來越不像農民，因為許多農民工二代根本不會從事農業生產。農民工身份，積極地看，它使得農民工可以在農民與工人兩種身份之間自由切換，享有較大身份彈性；消極地講，農民工身份具有巨大的不確定性，回農村不愿意，到城市又無法安居樂業，廣大農民工無法為自己的人生進行明確定位和規劃，進而無法將自己的整個人生資本進行長遠的規劃和投資，也就無法充分發揮其社會效應。
3．城鄉二元向一元轉換的不徹底性不利于城鎮化發展
20世紀80年代以來，國家陸續出臺了一系列關于城鎮發展規劃、放寬農民戶籍、加快發展現代農業的政策，旨在逐步縮小城鄉居民的待遇差別。可見，國家致力于從體制機制層面破除城鄉二元，實現向城鄉一元轉換，但這只是抓住了二元體制呈現出的矛盾表象，而未能真正觸及其矛盾內核——城鄉居民待遇均等化。
當前，我國仍處于城鄉二元分割體制之下，這給學術研究、政策制定和制度實施都造成了嚴重的思維慣性。在討論如何解決“三農”問題時，人們總是以城鄉二元為預設，將城市視作先進的，認為城市是用來“化”農村的。但是，這一預設并不可靠，發達國家后工業化可以給我們許多參考和借鑒。在當今歐美發達國家，與其說城鎮化已經完成，不如說開始了新的一波城鎮農村化。許多工業零散地分布在小鎮甚至鄉間，上層人士日益追求鄉村生活。而居住在大城市中心的，恰恰是普羅大眾。需要說明的是，當代新型工業化日益呈現出取代傳統工業化的趨勢，以高科技為基礎的新型工業突破了大量集中勞動力、土地等生產要素的限制，使工業的分布更加自由，從而弱化了城市和鄉村的差異。在此背景下，如果繼續堅持以城市“化”農村的預設，有可能錯失我國跨越式發展的良機。為什么？因為，經過幾十年的發展，我國已經具備相當雄厚的工業基礎、規模和技術，對于大多數企業而言，我國的信息技術能夠足以支持他們的生產尤其是信息交流，加之工業生產不斷細化與交通網絡的日益發達，這些都為新型工業突破空間限制創造了重要條件。這意味著，若繼續單方面強調以城市“化”農村，很可能錯失我國產業跨越式升級、農村和城市跨越式發展的良機。
二、發展規劃誤區：缺乏身份轉換后的長遠規劃
從人類歷史長河看，多數國家的城鎮化是經濟社會發展的必然結果，屬于自然城鎮化。與此不同，中國的城鎮化則是政府主導型城鎮化。誰主導，誰負責。在如此城鎮化下，政府應為被城鎮化的農民負責。雖然這種負責不是包攬兜底，但為被城鎮化的農民提供發展規劃和基本保障，是政府的政治責任。因此，農民進城之后怎么辦？成為了政府、學界和整個社會不得不思考的重大問題。
1．城鎮化發展規劃中的“人”與“物”
關于城鎮化的發展規劃誤區，無論在理論層面還是實踐層面，都對之缺乏關注。目前關于城鎮化發展規劃的討論主要集中在兩個方面：一是“人的城鎮化”表現為重“表象”輕“實質”。當前，多數國家通常將城鎮人口數量作為衡量城鎮化水平的重要指標，因而中國不少地區在不尊重農村居民意愿前提下，不惜違規操作使農民被“農轉非”。然而，人口在物理空間上向城鎮聚合，只是城鎮化的表征之一。真正的城鎮化，除了人口聚集外，更要堅持以發展生產力為基礎前提，以聚集現代產業要素為重要保障，以轉變生產生活方式為有力支撐，以增強社會交往能力與文化適應性為目標導向。二是“物的城鎮化”表現為重“數量”輕“質量”。大量農業人口轉化為城鎮人口后，需要增強城市系統的承載能力以滿足其生產生活需求。這就要求城鎮建設要堅持數量與質量并舉，但在實踐層面，城鎮的經濟運行、社會管理、環境優化等方面都未能協同跟進，只是在形式上將農民“農轉非”，至于農民進城后的發展規劃更是無從談及。
2．政府應為行政主導型城鎮化承擔規劃責任
在自然城鎮化中，農民成為市民，是零星、分散的個體行為選擇，這是農民基于對在農村和城市生活與發展進行全面權衡后做出的理性選擇。雖然農民的理性是有限的，但他們總會做一些“成本-—收益”分析，尤其會對進城后的發展機遇和生活風險進行評估。盡管這種評估是非專業的，也可能欠科學，但總比在政府主導下隨大流更可靠。此外，在自然城鎮化中，進城是個體自愿的選擇，個人對自己的行為負責，所以，即便進城后的生活和發展不及從前，他也無法歸咎于政府。但是，政府主導型城鎮化則不同，新的市民有理由將生活不如意的責任歸咎于政府。因此，沒有后續發展規劃的城鎮化，有極大的盲目性和后遺癥。
三、價值導向誤區：以城鎮化為手段提振疲軟經濟
將城鎮化作為提振經濟的短期措施，這是不當的。雖然城鎮化有促進經濟增長的功能，但城鎮化不只是一個產業，甚至不僅是多個產業，而是綜合、復雜、全面的社會轉型。僅將城鎮化作為經濟增長新熱點，是對城鎮化功能的大幅貶低。
1．由斯蒂格利茨關于中國城鎮化言論引發的思考
斯蒂格利茨曾說：“中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，同時也將是中國在新世紀里面臨的第一大挑戰。”有人抓住斯蒂格利茨提及的經濟“火車頭”，力圖將城鎮化作為推動經濟增長的熱點，卻忽略了“第一大挑戰”。為什么城鎮化既是火車頭又是挑戰？因為城鎮化不是一個產業，甚至不是多個產業，而是綜合、復雜、全面的社會轉型。如果只看到城鎮化的經濟“火車頭”價值，而漠視其挑戰性，只顧一端而不及其余，后果會很嚴重。不可否認，城鎮化具有推動經濟的功能，但是，城鎮化遠不只有經濟功能，還有政治功能、文化功能、社會功能等多種功能，因而，應科學衡量城鎮化的經濟功能在諸多功能中的權重，且城鎮化的諸多功能的權重不是固定的，而是動態的，必須遵循城鎮化規律，不要刻意放大或縮小城鎮化的經濟功能，可以此來解釋“第一大挑戰”。
2．以城鎮化為手段提振經濟增速是價值導向誤區
有觀點認為，城鎮化的發展機遇可以促進中國經濟保持長時間的中高速增長，但是，這種考慮無法回避如下幾點：第一，如果將城鎮化作為提振疲軟經濟的重要手段，那么，城鎮化完畢后，又靠什么提振經濟？因此，這種考慮即便不是殺雞取卵，也是寅吃卯糧。第二，如此考量下的城鎮化，仍然是粗放式的經濟增長思維，屬于做大而不是做強，無法直接促進產業升級。甚至，即便表面的城鎮化實現了，獲得了短期收益，若被城鎮化的農民無法獲得市民待遇，或者即便獲得了市民待遇，但由于經濟轉型不成功，經濟增長乏力，也容易陷入中等收入陷阱，市民生活水平沒有達到合理水平，反而會導致更多的城市病，甚至造成社會不穩定。
四、產業布局誤區：城鄉問題的關鍵癥結
20世紀50年代以來的城鄉二元結構，是通過計劃經濟和戶籍制度，最終以產業布局來實現。由于絕大多數工業和先進產業都集中在大中城市，大中城市聚集了各種稀缺的高端資源，從而使城鄉呈現為兩種差異巨大的社會，城市對農村具有絕對的優越性。在這種情形下，農民極其渴望成為工人或城鎮居民。20世紀80年代以來，城市集中的人口越來越多，而城市本來的規劃根本沒有考慮這些農民工的需求，以致出現了城市病，并且越來越嚴重。
1．產業分布失衡是城鄉問題的關鍵癥結
要解決中國城鄉問題，關鍵在于縮小城鄉差別。縮小城鄉差別的關鍵，又在于調整產業布局。中華人民共和國成立初期，要在落后的農業國迅速實現工業化，而將工業及其他主要產業集中于大中城市，尚有相當合理性。但如前所論，在當代高科技條件下，隨著交通網絡、信息技術的迅速發展和分工的日益細化，以前集中于城市的某些資源可以以很低的成本分布到鄉村，新型工業向農村地區轉移已具備較完備條件。在可預見的未來，新型工業化對空間的突破，很可能使傳統的農村地區實現跨越式發展，超越大城市。這本是解決“三農”問題，甚至實現國家全面協調、健康持續且跨越式發展的大好時機，但是，政府缺乏相應的引導和政策鼓勵，產業布局仍然大幅向大中城市集中，使各種高端資源也大幅向大中城市匯集，造成產業分布極不均勻，城市病越來越嚴重，農村越來越蕭條。
2．產業布局失衡加大了城鄉發展差距
在今天的中國農村，教育和醫療兩大基礎公共服務遠遠不如城市。只有這兩個問題解決了，農村的生活環境和水平才可能達到甚至超過城市。但是，優質教育資源和醫療資源不可能無條件到達農村，因為這些資源本身是一種投資。這些資源投放在農村要獲得合理的回報，就需要農村具有足夠的消費能力。如果農民就近就業不充分，實際在農村生活的人就會大大少于戶籍統計的農村人口，農村的消費能力也隨之下降。顯然，優質的教育與醫療資源在農村地區的回報率就會很低，就不會遵循市場機制而到農村地區尋找市場。因此，要縮小城鄉發展差距，需要從產業布局層面著力。
作者王國敏為四川大學教授、博士生導師。王元聰為四川大學博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《思想戰線》
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