生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展的機(jī)會成本、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償。目前，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)同重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理空間上高度吻合，使得“生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)嚴(yán)重短缺”和“脫貧攻堅(jiān)”成為我國“十三五”時期面臨的兩大難題。建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，有助于同時解決生態(tài)、貧困兩大“短板”，達(dá)到一石兩鳥的效果。
過去十余年，我國各級環(huán)境主管部門積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，取得了一些成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但目前來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅在少數(shù)幾個地區(qū)試行，實(shí)施范圍較??；標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置依據(jù)不明確、不充分，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；尚未形成促進(jìn)保護(hù)者和受益者良性互動的體制機(jī)制，在一定程度上削弱了政府、企業(yè)、社會各方參與的積極性，影響了生態(tài)保護(hù)成效。2016年4月28日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求建立生態(tài)保護(hù)橫向補(bǔ)償機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展。作為我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖讉€專門性文件，《意見》的出臺將有利于調(diào)動全社會的積極性，有利于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度化、規(guī)范化，有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。基于“頂層設(shè)計(jì)+地方實(shí)踐”的實(shí)施路徑，筆者認(rèn)為，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，需著重厘清并協(xié)調(diào)好以下五個關(guān)系。
第一，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。我國長期以來的生態(tài)保護(hù)，尤其是重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)，主要是通過從中央到地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的。此次《意見》強(qiáng)調(diào)橫向補(bǔ)償應(yīng)與縱向轉(zhuǎn)移支付相配合。比如，較為容易且明確界定的受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)、明顯具有將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成綜合發(fā)展優(yōu)勢的重要生態(tài)功能區(qū)、受益地區(qū)或主體不容易確定卻具有明確邊界的保護(hù)區(qū)等，可實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)對保護(hù)地區(qū)，以及區(qū)外對保護(hù)區(qū)內(nèi)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；而對于其他不易識別或界定區(qū)域性質(zhì)，或沒有明確邊界的區(qū)域之間，以及保護(hù)目的并非在于提供生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的地區(qū)，則應(yīng)更多地依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或各類生態(tài)保護(hù)公益基金。同時要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成從中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到行政村的層級轉(zhuǎn)移支付體系，做到“縱向到底”；而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要逐步實(shí)現(xiàn)所有受益地區(qū)向保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償，做到“橫向到邊”。
第二，受益主體與保護(hù)主體的關(guān)系。根據(jù)2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的資源承載力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)條件良好，基本上是生態(tài)受益地區(qū)，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中是支付者；而限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)大部分是重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，是受補(bǔ)償?shù)囊环?。這要求在主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，綜合考慮生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，以及未來空間規(guī)劃確定的開發(fā)邊界與保護(hù)邊界，生態(tài)空間、生產(chǎn)空間與生活空間，形成不同功能區(qū)之間、不同空間之間、不同主體之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。因此，科學(xué)、合理地識別并明確劃分保護(hù)地區(qū)、保護(hù)主體與受益地區(qū)、受益主體，是有效開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的前提和基礎(chǔ)。
第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定時主觀與客觀、合理與可行之間的關(guān)系。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是否有效和能否持續(xù)的關(guān)鍵。只有保證標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)性、有效性與合理性，才能充分調(diào)動各方積極性。僅從理論而言，應(yīng)是先有補(bǔ)償機(jī)制再有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于生態(tài)保護(hù)者保護(hù)的機(jī)會成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)價值之間。但在實(shí)踐中，必須先對各利益相關(guān)方進(jìn)行支付意愿、補(bǔ)償意愿調(diào)查分析，了解公眾對于生態(tài)保護(hù)所能接受的補(bǔ)償金額或測算保護(hù)的機(jī)會成本，從而使保護(hù)者愿意轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、受益者提供持續(xù)補(bǔ)償。同時，還需根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)特點(diǎn)，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，對自然資產(chǎn)進(jìn)行核算、對生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)價格化，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。由此，將主觀和客觀因素進(jìn)行分析，將協(xié)商法和市場法相結(jié)合，才有可能設(shè)定出科學(xué)、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第四，不同生態(tài)補(bǔ)償方式之間的關(guān)系。補(bǔ)償方式大體包括政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償兩個方面，縱向和橫向補(bǔ)償有其適用的特定情況。若將補(bǔ)償內(nèi)容和方式進(jìn)一步細(xì)分，可分為公益性和市場性兩類。總體而言，應(yīng)在不同區(qū)域之間探索建立多元化的補(bǔ)償模式，充分發(fā)揮政府和市場補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢特點(diǎn)，引導(dǎo)和鼓勵受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立補(bǔ)償關(guān)系，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、功能區(qū)劃、政策傾斜、生態(tài)考評制度等方式落實(shí)縱向補(bǔ)償，或是通過資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建區(qū)域等方式實(shí)施橫向補(bǔ)償。為了使政策落到實(shí)處，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過程還需要注意：一是避免補(bǔ)償碎片化，有關(guān)部門要統(tǒng)籌分配補(bǔ)償資金，形成政策合力。二是明確若干具體問題，如縱向支付的補(bǔ)償應(yīng)該落實(shí)到哪一級政府，橫向支付的保護(hù)者和受益者該如何界定及互動等。三是探討縱向、橫向補(bǔ)償之間分工，當(dāng)生態(tài)補(bǔ)償市場成本過高時，應(yīng)考慮利用轉(zhuǎn)移支付等進(jìn)行縱向補(bǔ)償。當(dāng)保護(hù)、受益對象明確時，市場法較容易實(shí)現(xiàn)，而在相距較遠(yuǎn)、利害關(guān)系不明確的情況下，應(yīng)選擇協(xié)商法來達(dá)成補(bǔ)償關(guān)系。四是注意補(bǔ)償資金的有效使用情況，確保補(bǔ)償能夠真正投入到生態(tài)保護(hù)中，使得補(bǔ)償機(jī)制能夠長期健康地運(yùn)作下去。
第五，政府、企業(yè)與公眾之間的關(guān)系。政府作為公共物品生產(chǎn)或提供的責(zé)任主體，制定并監(jiān)督、執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，對無法通過市場調(diào)節(jié)或難以確定責(zé)任方的公共物品進(jìn)行負(fù)責(zé)。而企業(yè)的作用有三：在政府相關(guān)規(guī)制下，參與公共物品的生產(chǎn)或提供，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用；強(qiáng)化作為污染者、資源利用者、生態(tài)破壞者的補(bǔ)償責(zé)任；主動承擔(dān)包括環(huán)境責(zé)任在內(nèi)的社會責(zé)任。此外，公眾作為公共物品的消費(fèi)者和受益者，應(yīng)形成為生態(tài)保護(hù)“買單”的消費(fèi)意識，使生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)由“奢侈品”轉(zhuǎn)為“必需品”。政府、企業(yè)、公眾三方必須明確在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中各自承擔(dān)的責(zé)任，相互監(jiān)督，共同推進(jìn)政策實(shí)行。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國社會科學(xué)報》2016年7月19日第1010期
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