生態保護補償是在綜合考慮生態保護成本、發展的機會成本、生態產品和生態服務價值的基礎上，采取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償。目前，我國欠發達地區同重要的生態功能區、生態敏感區與生態脆弱區在地理空間上高度吻合，使得“生態產品、生態服務嚴重短缺”和“脫貧攻堅”成為我國“十三五”時期面臨的兩大難題。建立健全生態保護補償機制，通過生態補償推進脫貧攻堅，有助于同時解決生態、貧困兩大“短板”，達到一石兩鳥的效果。
過去十余年，我國各級環境主管部門積極探索生態保護補償機制建設，取得了一些成果和實踐經驗。但目前來看，生態保護補償僅在少數幾個地區試行，實施范圍較??；標準設置依據不明確、不充分，補償標準偏低；尚未形成促進保護者和受益者良性互動的體制機制，在一定程度上削弱了政府、企業、社會各方參與的積極性，影響了生態保護成效。2016年4月28日，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求建立生態保護橫向補償機制，以實現不同區域的生態環境保護和綠色發展。作為我國生態保護補償的首個專門性文件，《意見》的出臺將有利于調動全社會的積極性，有利于促進生態保護補償制度化、規范化，有利于推進生態文明建設邁上新臺階?；凇绊攲釉O計+地方實踐”的實施路徑，筆者認為，健全生態保護補償機制，需著重厘清并協調好以下五個關系。
第一，縱向財政轉移支付與橫向生態保護補償的關系。我國長期以來的生態保護，尤其是重要生態功能區、生態脆弱區、生態敏感區保護，主要是通過從中央到地方的財政轉移支付實現的。此次《意見》強調橫向補償應與縱向轉移支付相配合。比如，較為容易且明確界定的受益地區和保護地區、明顯具有將生態優勢轉變成綜合發展優勢的重要生態功能區、受益地區或主體不容易確定卻具有明確邊界的保護區等，可實現受益地區對保護地區，以及區外對保護區內的橫向生態保護補償；而對于其他不易識別或界定區域性質，或沒有明確邊界的區域之間，以及保護目的并非在于提供生態產品或服務的地區，則應更多地依賴財政轉移支付或各類生態保護公益基金。同時要進一步完善財政轉移支付制度，形成從中央、省、市縣、鄉鎮甚至到行政村的層級轉移支付體系，做到“縱向到底”；而生態保護補償要逐步實現所有受益地區向保護地區的補償，做到“橫向到邊”。
第二，受益主體與保護主體的關系。根據2011年發布的《全國主體功能區規劃》要求，優化開發區域與重點開發區域的資源承載力較強，經濟條件良好，基本上是生態受益地區，在生態保護補償機制中是支付者；而限制開發區與禁止開發區大部分是重要生態功能區、生態敏感區、生態脆弱區，是受補償的一方。這要求在主體功能區的基礎上，綜合考慮生態功能區劃、環境功能區劃，以及未來空間規劃確定的開發邊界與保護邊界，生態空間、生產空間與生活空間，形成不同功能區之間、不同空間之間、不同主體之間的生態保護補償。因此，科學、合理地識別并明確劃分保護地區、保護主體與受益地區、受益主體，是有效開展橫向生態保護補償工作的前提和基礎。
第三，補償標準設定時主觀與客觀、合理與可行之間的關系。補償標準是生態保護補償機制是否有效和能否持續的關鍵。只有保證標準設定的科學性、有效性與合理性，才能充分調動各方積極性。僅從理論而言，應是先有補償機制再有補償標準，合適的補償標準應介于生態保護者保護的機會成本與其所提供的生態服務價值之間。但在實踐中，必須先對各利益相關方進行支付意愿、補償意愿調查分析，了解公眾對于生態保護所能接受的補償金額或測算保護的機會成本，從而使保護者愿意轉產轉業、受益者提供持續補償。同時，還需根據各領域、不同類型地區特點，以生態產品產出能力為基礎，對自然資產進行核算、對生態產品及生態服務價格化，分別制定補償標準，逐步形成標準體系，充分發揮市場機制作用。由此，將主觀和客觀因素進行分析，將協商法和市場法相結合，才有可能設定出科學、合理的補償標準。
第四，不同生態補償方式之間的關系。補償方式大體包括政府補償與市場補償兩個方面，縱向和橫向補償有其適用的特定情況。若將補償內容和方式進一步細分，可分為公益性和市場性兩類?？傮w而言，應在不同區域之間探索建立多元化的補償模式，充分發揮政府和市場補償的優勢特點，引導和鼓勵受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立補償關系，采取財政轉移支付、功能區劃、政策傾斜、生態考評制度等方式落實縱向補償，或是通過資金補償、產業轉移、人才培訓、共建區域等方式實施橫向補償。為了使政策落到實處，生態補償的實施過程還需要注意：一是避免補償碎片化，有關部門要統籌分配補償資金，形成政策合力。二是明確若干具體問題，如縱向支付的補償應該落實到哪一級政府，橫向支付的保護者和受益者該如何界定及互動等。三是探討縱向、橫向補償之間分工，當生態補償市場成本過高時，應考慮利用轉移支付等進行縱向補償。當保護、受益對象明確時，市場法較容易實現，而在相距較遠、利害關系不明確的情況下，應選擇協商法來達成補償關系。四是注意補償資金的有效使用情況，確保補償能夠真正投入到生態保護中，使得補償機制能夠長期健康地運作下去。
第五，政府、企業與公眾之間的關系。政府作為公共物品生產或提供的責任主體，制定并監督、執行相關的規定，對無法通過市場調節或難以確定責任方的公共物品進行負責。而企業的作用有三：在政府相關規制下，參與公共物品的生產或提供，充分發揮市場機制作用；強化作為污染者、資源利用者、生態破壞者的補償責任；主動承擔包括環境責任在內的社會責任。此外，公眾作為公共物品的消費者和受益者，應形成為生態保護“買單”的消費意識，使生態產品和服務由“奢侈品”轉為“必需品”。政府、企業、公眾三方必須明確在生態保護補償中各自承擔的責任，相互監督，共同推進政策實行。
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》2016年7月19日第1010期
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