聯合與合作是農民合作社發展到一定階段的客觀需求。近年來，隨著農民合作社的快速發展，合作社組建聯合社的要求日益迫切，現實中聯合社的數量也日益增加。由于現行《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《合作社法》)中沒有涉及聯合社的相應條款，所以在修法中增加農民合作社聯合社的相關內容，為聯合社發展提供法律依據成為社會各界的共識。在法律修訂的過程中，對于合作社聯合社成員資格的問題出現了不同認識，需要進一步深化研究。
一、部門和地方有關規定
盡管《合作社法》對農民合作社聯合社的注冊登記沒有做出明確規定，但一些部門和地方針對現實中農民合作社聯合社發展的需要，出臺了聯合社登記的相關政策和管理辦法。
從部門規范性文件看，工商總局、農業部2013年出臺了《關于進一步做好農民專業合作社登記與相關管理工作的意見》，明確要求“農民專業合作社聯合社成員應為農民專業合作社，且成員數應在3個以上”。從地方出臺的規定看，目前有11省(區)從省一級層面出臺了專門針對農民合作社聯合社的登記管理辦法，也有8個省份在合作社登記管理辦法或意見中對聯合社的注冊登記做出了相應規定。個別地市(如江西贛州、湖南瀏陽)也出臺了聯合社登記管理辦法。在相關文件中，各地就聯合社成員資格做出了不同的規定，大體可以歸為三類。第一類是要求聯合社成員必須為農民專業合作社。貴州、安徽、山西、吉林、甘肅、黑龍江、內蒙古、重慶等8省區明確了這種要求，但實踐中聯合社也沒有完全執行這個規定，如調研組在貴州調研就發現大方縣中藥材合作聯社的成員中，就有三家企業。第二類是明確允許企業、事業單位、社會團體可以加入聯合社。浙江、河南兩省采取了這種做法，但河南省明確規定非合作社成員所占比例不得超過聯合社成員總數的20%;第三類則沒有明確規定企業、事業單位是否可以加入聯合社。山東和多數在合作社登記條例中提出聯合社注冊登記辦法的省份屬于此類。如山東省在農民合作社聯合社登記條例中規定，加入農民合作社聯合社的成員應以農民專業合作社和農民為主體，但對企業或其他單位是否可以加入聯合社的問題沒有明確。其他省份盡管在合作社登記條例中允許聯合社注冊登記，但對是否允許非合作社成員加入聯合社的問題也沒有做出明確規定。
二、專家觀點綜述
關于農民合作社聯合社成員資格問題，專家觀點的分歧主要在于是否允許企業等經營主體加入聯合社。目前主要存在兩類觀點：
部分專家認為應該允許企業等經營主體加入合作社聯合社，其主要理由有四點：一是允許企業、事業單位加入聯合社，有利于各主體優勢互補，資源要素優化配置，可以促進合作社、龍頭企業和其他主體的融合發展;二是企業加入合作社而導致的合作社“異化”現象，可以通過有效的制度設計，在聯合社中加以解決;三是目前一些省份出臺的農民合作社聯合社登記管理暫行辦法中，允許企業等經營主體加入聯合社，如果新修訂的合作社法不允許非合作社主體加入，必然會造成混亂;四是大部分合作社(或聯合社)理事長都希望允許非合作社主體加入聯合社，可以帶動聯合社發展。
另一種觀點認為，企業不宜作為獨立主體加入農民合作社聯合社。持這種觀點的專家占到了絕大多數。主要理由有四點：一是公司加入聯合社將導致聯合社的“異化”。一方面公司的逐利性可能使得聯合社成為逐利性組織。另一方面，公司等非合作社主體的加入將加大聯合社民主治理的難度。公司作為聯合社成員，與代表眾多農戶的合作社成員在聯合社中同樣享有投票權，將導致農民成員意志表達的衰減，不能體現合作社一人一票或“人的聯合”的本質屬性;二是從立法的角度看，《合作社法》屬于原則法，無論基層實踐上出現何種異化的現象，必須在法律層面明確合作社的本質屬性與基本原則，聯合社也同樣適用。如果聯合社的成員太復雜，質疑會比較多，法律的解釋、宣傳、監督等都會受到挑戰;三是要明確聯合社究竟能夠解決什么問題，即成立聯合社的目的是什么。例如，企業與農民合作社開展合作為什么要采取聯合社的形式，如果僅僅為了購買原料便宜，聯合會就可以解決，成立公司也能夠解決;四是不允許企業加入聯合社不會對企業與合作社合作帶來障礙。《合作社法》已經為企業加入合作社提供了通道，實踐中也有很多發展較大、實力較強的農民專業合作社都是企業領辦。因此即使法律規定聯合社只能由合作社組成，也不會對企業與合作社聯合與合作帶來障礙。
三、利弊分析
1. 農民合作社聯合社允許企業、事業、社會團體等多元主體加入的利弊分析
允許企業、事業或社會團體加入聯合社，有利于優化農村資源要素配置。特別是在貧困地區，允許企業加入聯合社，可以解決農民、合作社缺乏資金、技術和人才的難題，可以加快農業生產發展，提高農業集約化水平。允許企業加入聯合社，也可以促進家庭農場、合作社與企業實現多主體融合發展，提升農業的組織化水平。當前不少聯合社是由企業發起的，允許企業加入聯合社，會得到地方和現有聯合社的呼應。
允許企業、事業單位加入聯合社也存在企業主導聯合社發展、加劇當前財政支持資金被企業獲取的弊端。一是多元主體加入聯合社后，對聯合社的管理將形成較大挑戰。聯合社內部的成員性質不一，對于民主管理和保持合作社的為農性也將構成較大壓力;二是將加劇當前企業主導合作社或聯合社的局面。目前大部分聯合社都有企業參與，而且聯合社出資也主要由企業承擔，企業事實上主導了聯合社的各項事務。如果立法認可這種格局，會進一步推動企業領辦聯合社的積極性，進一步強化企業主導合作社和聯合社發展的格局;三是財政支農惠農政策或資金將加速流向企業。隨著國家財政涉農項目更多由合作社或者聯合社承擔，這類由企業主導的聯合社必然更加積極主動申請各類財政支持。由于聯合社收益難以直接分配到農民成員賬戶，領辦或參與企業將通過股份形式更為方便獲取財政支持的收益。
2. 農民合作社聯合社僅允許農民專業合作社參加利弊分析
不允許企業、事業單位加入聯合社，可以更好實現民主管理、糾正當前企業主導聯合社發展、套取惠農資金的傾向。一是為實現民主管理奠定基礎。聯合社成員成分單一，性質相同，在治理結構上比較簡單，容易實現合作社民主管理的原則，在重大決策上“一社一票”的決策機制也較易實現;二是糾正當前企業利用聯合社套取財政支持的現象。通過立法，推動企業退出聯合社，可以有效防止企業利用聯合社的名義套取財政支持政策，讓財政支農資金真正讓農民獲得。雖然企業可以加入合作社，但由于合作社明確一人一票，可以有效限制企業的發言權，同時利用財政支農資金量化到農民成員賬戶、交易額返還等條款，可以避免企業利用合作社套取財政支持資金的弊端。此外，雖然不允許企業加入聯合社，企業仍然可以通過加入合作社參與農業生產，與農民進行合作，不會對要素優化配置帶來制約。
不允許企業、事業單位加入聯合社在現實操作中存在一定阻力。一是大多數合作社實力較弱，組建聯合社往往缺乏資金，經營管理理念也較為落后，企業則具有資金、管理和技術等方面的優勢;二是實踐中組建的聯合社大多都是由企業參與甚至是企業領辦，這將與法律規定產生沖突，帶來操作上的阻力。
四、國外經驗
在合作經濟發展的100多年里，社員資格開放原則一直是各國合作經濟運動奉行的不變原則。任何社員只要承認聯合社的章程，履行聯合社規定的權利和義務，都可以自由地加入聯合社，不受任何歧視和差別待遇。但隨著合作經濟的發展，社員資格開放原則的弊端也日趨明顯，這一原則容易導致合作經濟被資本雄厚的大農戶、大企業、公司控制，從而使合作經濟的性質發生改變。因此，對聯合社社員及發起人資格進行適當的限制是十分必要的。
世界上合作經濟比較發達的國家普遍成立了國家級、地區級、基層級合作社聯合體、聯合會，形成了合作社發展的縱向體系。
1.日本
在近百年的實踐中，日本農協已經形成了一個包括地方性組織和全國性組織在內的完整體系，自下而上建立了基層農協、縣級農協、全國農協三級網絡，即市町村、都道府縣和全國三級組織。
基層農業協同組合按照經營業務的種類分為綜合農業協同組合和專業農業協同組合。綜合農協從事指導、信用、購銷、保險等有關農協成員務農和生活方面所有的事業，并經營本區域內生產的所有農產品。專業農協為菜農、果農和牧民等特定種類的生產者組織的農協，專門從事所生產產品的銷售和加工、生產指導和資料的購買等。
縣級農業協同組合聯合會是農業協同組合組織系統中的都、道、府縣級機構(相當于我國的省)，由基層農業協同組合入股組成，其主要職能是與基層農業協同組合對口開展業務，并對基層農業協同組合的業務給予指導和監管。日本的這一級農業協同組合與我國目前發展的農民合作社聯合社較為相近，都是由基層單元組成，采取的是股份合作制，而且組成成員就是基層農業協同組合，成分較為單一。
全國農業協同組合聯合會由基層農業協同組合和縣級聯合會入股組成。農業協同組合的全國性組織與縣級聯合組織在職能上的最大區別是，它可以打破縣行政區劃的界限開展活動。全國農業協同組合聯合會作為全國農業生產者和農業協同組合組織的最高代表，一方面可以起到協調各縣級農業協同組合組織之間合作經濟的作用，同時還可以作為全國農業生產者代表參與國家農業政策的制定，承擔著連接政府和農民的重要作用。從日本這一級農協的構成來看，成員包括基層農協和縣級農協，雖都屬于農協，但級別有差異，可以認為是多元主體構成。
2.德國
德國農業合作社的基層合作社的成員是由處于一定地域內的同行業的企業主和勞動者組成的;地方性合作社聯合會是由本地區、本行業的單個合作社(基層社)構成;國家級合作社機構主要是由本行業的地方性合作社聯合會以及少量具有較大影響力和較強經濟實力的單個合作社構成，如德國萊弗艾森聯盟的直接會員是8個地區性合作社協會、21個區域中心合作社和 3 個全國性中央合作社。目前在德國最具影響的合作社組織是德國合作社及萊弗艾森聯盟總會。該組織成立于1972 年，由當時德國工商業合作社的最高機構——德國合作社聯合會(舒爾茨—德立茲)和農村合作社的最高機構——德國萊弗艾森聯盟合并而成。
可見，德國的基層合作社成員既有企業，也有農業勞動者(自然人)，屬于多元構成主體;地方性合作社聯合會是由本地區、本行業的單個合作社(基層社)構成，成員身份具有同一性;國家級的合作社機構則是上述兩個級別合作社、聯合會共同組成，成分呈多元化態勢。
3.美國
美國的農業合作社分為銷售合作社、購買合作社與服務合作社三種主要類型。從地理分布和成員結構上看，美國農業合作社分為地方性和區域性兩種。前者由社員直接組成，服務范圍僅限于一個社區、一個或幾個縣，職能相對簡單;而后者既可由農場主直接組成，也可以由地方性合作社構成，或者由兩者混合構成，服務地域一般大到幾個縣、整個州或幾個州，服務內容更為廣泛。美國還有一些號稱全國性的合作社組織，但這些組織的主要職能是協調和游說，通常不進行直接經營。
可見，美國的區域性農業合作社屬于合作社的高級形態，有些類似于中國的農民合作社聯合社，其成員構成為多元主體。
五、立法建議
當前，我國農民合作社已經超過150萬家，進入規范、提升和創新發展階段。合作社之間的聯合與合作成為提升發展實力和服務能力的必然要求。促進合作社規范發展，體現民辦、民管和民受益的原則，增強其凝聚力和向心力，成為未來合作社發展的重點任務。因此，既要積極支持聯合社的發展，增強合作社的競爭能力和服務能力，同時更要強化其規范性，保障農民在合作社中的主體地位，實現合作社的持續發展。所以，在聯合社成員資格立法問題上建議：
1.把農民合作社聯合社納入《合作社法》調整范圍。順應聯合社實踐發展要求，在新修訂《合作社法》時，明確聯合社作為一種合作經濟組織，賦予其法律地位，對聯合社的注冊登記、管理運行、享受政策加以明確，為聯合社的發展提供法律保障。
2.嚴格聯合社的成員屬性。在法律層面，針對農民合作社聯合社成員資格，應該明確兩個原則：一是保持農民合作社聯合社的為農服務屬性;二是保證農民合作社聯合社內部能夠實現農民組織的民主控制。這兩個原則是互為表里、互相促進的。而且，這兩個原則有一個共同點，就是要堅持農民合作社聯合社的自立和自治。
聯合社作為合作社的聯合體，嚴格其成員資格，既有利于真正實現民主管理，也可以通過交易量返還等方式，讓每個合作社農民成員受益。對于企業作為成員加入聯合社的問題，要充分認識到可能造成的弊端：如果允許企業等其他主體加入聯合社，不但帶來聯合社運行管理的復雜化，還會導致各個成員社農民社員與企業在決策中表達權利的弱化，影響其民主管理的性質。企業作為成員加入聯合社，必然要求作為成員按照股份或者交易量分紅，造成農民成員在聯合社收益分配中的不利地位。此外，由于企業的逐利性，加入聯合社還可能造成聯合社發展宗旨的異化。
限制企業加入聯合社并不會制約企業與合作社的聯合與合作。一方面，在現行法律中，允許企業加入合作社，與農民成員享受平等權利，為企業參與合作社發展提供了入口;另一方面，企業可以直接與合作社、聯合社進行合作，通過訂單合同開展產銷銜接，也可以通過入股合作，共同發展產后加工和流通。
(作者單位：農業部農村經濟研究中心)
中國鄉村發現網轉自：中國農村網 2016-07-26
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