核心提示：武勝縣白坪-飛龍示范區(qū)建設(shè)突出規(guī)劃引領(lǐng)，注重機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌縣城、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三個層級，把牢規(guī)劃、建設(shè)、管理三個關(guān)鍵，注重產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化三大特色，創(chuàng)新統(tǒng)籌推進(jìn)、多元投入、市場運(yùn)營三大機(jī)制，實現(xiàn)了“產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、勞動變運(yùn)動、一業(yè)變多業(yè)、打工變創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民變居民”的六大轉(zhuǎn)變。
國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以及中央城鎮(zhèn)化工作會議，都提出，在有條件的地方要推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化。實踐表明，就近就地城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要做好產(chǎn)村產(chǎn)鎮(zhèn)融合，要用產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)產(chǎn)、城、人、文、景多位一體的發(fā)展。然而要實現(xiàn)這樣的發(fā)展，又需要一系列條件，采取可行的措施。在四川省第二輪產(chǎn)村相融、成片推進(jìn)新農(nóng)村示范區(qū)過程中，白坪-飛龍是一個突出的案例。當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)、農(nóng)戶及社會組織在具體推進(jìn)過程中，通過一組創(chuàng)新，包括產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)創(chuàng)新、資金籌措方式創(chuàng)新、區(qū)域工作機(jī)制創(chuàng)新等等，破解了難題，贏得了發(fā)展空間。
一套做法
白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)位于武勝縣東北部，轄白坪鄉(xiāng)、飛龍鎮(zhèn)、三溪鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個行政村，規(guī)劃面積50平方公里，現(xiàn)有人口6.3萬。白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)是全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)、國家4A級旅游景區(qū)，曾榮獲中歐綠色和智慧城市技術(shù)創(chuàng)新獎。示范區(qū)農(nóng)民人均純收入從2012年的不到8000元提升到2015年的16060元，同比增長20%，高于全縣平均水平39.8%。白坪-飛龍示范區(qū)取得如此大的成就，最主要的原因是抓住了四川省第二輪產(chǎn)村相融、成片推進(jìn)新農(nóng)村示范區(qū)建設(shè)的契機(jī)，堅持六個統(tǒng)籌，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)就近就地城鎮(zhèn)化。具體而言，六個統(tǒng)籌是指：
一是統(tǒng)籌規(guī)劃編制。堅持多規(guī)合一，按照全域、全程、全面和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，編制《白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》及有關(guān)土地利用、鎮(zhèn)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)等專項規(guī)劃30余項，形成了“三園一基地”（標(biāo)準(zhǔn)甜橙園、標(biāo)準(zhǔn)蔬菜園、標(biāo)準(zhǔn)花木園和優(yōu)質(zhì)糧油基地）的產(chǎn)業(yè)布局和“一城一鎮(zhèn)多新村”（白坪-飛龍旅游新城、三溪商貿(mào)新鎮(zhèn)、7個新農(nóng)村綜合體和41個新村聚居點(diǎn)）的村鎮(zhèn)體系。
二是統(tǒng)籌村鎮(zhèn)建設(shè)。注重文化傳承和生態(tài)保護(hù)、把鎮(zhèn)村建設(shè)與休閑旅游、鄉(xiāng)村旅游有機(jī)結(jié)合起來。主要體現(xiàn)在建立了10個符合當(dāng)?shù)靥厣臀幕穆糜涡麓濉?個新農(nóng)村綜合體、3個特色文化旅游大院，改造和保護(hù)院落313個。
三是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。堅持“三產(chǎn)互動、農(nóng)旅結(jié)合”的理念，引進(jìn)四川安擰寶、四川昊農(nóng)等產(chǎn)業(yè)主體136個，培育菜根循環(huán)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、宏遠(yuǎn)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等專業(yè)合作組織69個，規(guī)模發(fā)展甜橙園3萬畝、標(biāo)準(zhǔn)蔬菜園15萬畝、標(biāo)準(zhǔn)花木園5000畝，以及“千斤糧萬元錢”糧經(jīng)復(fù)合產(chǎn)業(yè)基地2萬畝，新發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖場22個、農(nóng)產(chǎn)品加工中心2個、特色農(nóng)家樂22家、鄉(xiāng)村客棧36家。
四是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)了旅游大道和環(huán)線公路，實施河?xùn)|供水工程，并開展?jié)崈羲袆樱晒?gòu)建了布局合理的田網(wǎng)、路網(wǎng)、渠網(wǎng)、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施體系。
五是統(tǒng)籌完善公共服務(wù)。統(tǒng)籌建設(shè)、科學(xué)布局村級公共服務(wù)中心、學(xué)校、醫(yī)院、警務(wù)室、文化廣場等公共實施，建立城鄉(xiāng)一體的教育、醫(yī)療、就業(yè)、保險等公共服務(wù)體系。
六是統(tǒng)籌加強(qiáng)社會管理。推行網(wǎng)絡(luò)化管理，開展“1+N”干部聯(lián)系群眾工作，建設(shè)和諧文化大院，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主法治建設(shè)。
一組創(chuàng)新
產(chǎn)村相融、成片推進(jìn)新農(nóng)村示范區(qū)，涉及到許多改革與發(fā)展過程中所面臨的難題。武勝縣通過一組創(chuàng)新，破解了這些難題 。
一是創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。加快推進(jìn)以新農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為主的“多權(quán)同確”，積極推進(jìn)林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記，開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制度改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入交易市場。率先開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保的多種形式。
二是創(chuàng)新發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。建立示范區(qū)農(nóng)民土地承包流轉(zhuǎn)平臺，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，開展委托流通、農(nóng)地生產(chǎn)能力等級、流轉(zhuǎn)價格評估、抵押擔(dān)保等服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測。
三是創(chuàng)新培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。加大扶持力度，完善支持體系、推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。實施分類指導(dǎo)，引導(dǎo)具有一技之長的農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)而發(fā)展成為專業(yè)大戶。開展示范性家庭農(nóng)場創(chuàng)建活動，促進(jìn)家庭農(nóng)場健康發(fā)展。引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)。
四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。堅持以主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)行市場化為發(fā)展方向，積極構(gòu)建公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。
五是創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè)資金籌措。組建縣農(nóng)投公司，發(fā)揮集成政策、集聚資源、集中資金的優(yōu)勢，按照市場法則堅持平臺融資、掛鉤籌資、經(jīng)營增資、招商引資多渠道籌措建設(shè)資金。
平臺融資。首期注入300畝縣城國有存量土地給農(nóng)投公司作為抵押物，向銀行融資7500萬，再向社會BT融資2.7億多元。通過銀行貸款、融資租賃等，共籌集資金3.5億元。
掛鉤籌資。示范區(qū)首批實施白萍鄉(xiāng)、三溪鎮(zhèn)城鄉(xiāng)增減掛鉤項目1340畝，實現(xiàn)土地增值收益4億元以上，全部用于示范區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境治理。
經(jīng)營增資。農(nóng)投公司4個子公司依法開展土地經(jīng)營、農(nóng)業(yè)開發(fā)、旅游經(jīng)營和商貿(mào)服務(wù)，實現(xiàn)年收益1億元以上；白坪村、高棟村、盧山村等分別組建旅游發(fā)展公司，實現(xiàn)年收入20萬元以上；推動示范區(qū)投資建設(shè)良性循環(huán)，滾動發(fā)展。
招商引資。農(nóng)投公司根據(jù)示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，認(rèn)真編制現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、商貿(mào)物流、鄉(xiāng)村旅游等項目招商引資，吸引城市工商資本和社會民間資本25.6億元到示范區(qū)投資興業(yè)。
六是創(chuàng)新區(qū)域工作運(yùn)行機(jī)制。推進(jìn)園區(qū)統(tǒng)籌、公司運(yùn)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)、村社治理的協(xié)同機(jī)制，力促示范區(qū)高效運(yùn)行。成立園區(qū)管委會，負(fù)責(zé)示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，履行統(tǒng)籌規(guī)劃、要素保障、建設(shè)管理等職能。管委會下設(shè)農(nóng)投公司，其按照區(qū)域平衡原則，采取市場化運(yùn)作，對示范區(qū)進(jìn)行整體投資建設(shè)運(yùn)營。建立村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)全力配合示范區(qū)建設(shè)、履行轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)和社會管理職能。
一個比較
在城鎮(zhèn)化的大背景下，各地各部門都在進(jìn)行多樣的探索。如今，研究特色小鎮(zhèn)一定要研究浙江模式。浙江的特色小鎮(zhèn)是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的探索，取得了一定的成就，得到自上而下的重視。而在中西部特色集鎮(zhèn)研究中，武勝的白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)則是一個很好的樣板。
從總體上看，白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)很好地體現(xiàn)了中央有關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的精神內(nèi)涵，堅持了“以人為本、四化同步、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、生態(tài)美好、人文傳承”，具有普遍性。在個性化方面，白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)特色明顯，在建設(shè)白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)過程中，政府起了很強(qiáng)的主導(dǎo)作用，選擇的是相鄰區(qū)域有特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理，同時也發(fā)揮了市場主體作用，以建設(shè)“產(chǎn)村相融，農(nóng)旅結(jié)合”為目標(biāo)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，形成“業(yè)興、家富、人和、村美”的格局。武勝的白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)與浙江的特色小鎮(zhèn)各有千秋，是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上和資源稟賦上對城鎮(zhèn)化的探索，兩者相比主要有以下五點(diǎn)不同。
第一，目的不同。與浙江的特色小鎮(zhèn)相比，武勝的白坪-飛龍示范區(qū)目的更加多元化。白坪-飛龍示范區(qū)有新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)，有農(nóng)業(yè)發(fā)展的任務(wù)，有探索現(xiàn)代文明、城市文明如何向鄉(xiāng)村覆蓋的任務(wù)。而浙江的特色小鎮(zhèn)更多的是探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力，目的是找到在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時，更好發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的辦法。白坪-飛龍示范區(qū)承擔(dān)了更多的“三農(nóng)”問題，承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化的任務(wù)，承擔(dān)了城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展的綜合任務(wù)。中西部地區(qū)有很多地區(qū)處在與白坪-飛龍示范區(qū)相同的發(fā)展階段，白坪-飛龍的模式對中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有極大的參考價值。
第二，背景不同。白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)典型特點(diǎn)就是一個“農(nóng)”，這是它的長板，也是短板。在過去的幾年，示范區(qū)對“農(nóng)”進(jìn)行了充分的發(fā)掘，不僅長板沒有丟，對短板也做了一定程度的彌補(bǔ)。示范區(qū)把農(nóng)業(yè)和二三產(chǎn)業(yè)結(jié)合，把農(nóng)民變成了產(chǎn)業(yè)工人，變成能夠做旅游業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)者，同時也學(xué)習(xí)了之前并不擅長的資本轉(zhuǎn)化，充分利用了城市工商資本和社會資本，很好地彌補(bǔ)了短板。由于在20世紀(jì)八十年代浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)就已經(jīng)實現(xiàn)了專業(yè)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集群加專業(yè)大市場的發(fā)展模式，現(xiàn)在的發(fā)展基本上是城市文明通過工商資本塑造出一個新的經(jīng)濟(jì)體。正因如此，浙江的特色小鎮(zhèn)對于“農(nóng)”的發(fā)掘認(rèn)識與武勝有很大的不同。這是一個大背景的不同，這方面武勝恰恰做出了特色。
第三，統(tǒng)籌的層級不同。武勝的白坪-飛龍示范區(qū)統(tǒng)籌得更加復(fù)雜，更加全面。從產(chǎn)權(quán)角度來講，示范區(qū)涵蓋國有的、集體的和個人的財產(chǎn)，還有城市工商資本的加入，成分非常復(fù)雜。這些方面存在的挑戰(zhàn)難度，在某種意義上絲毫不亞于浙江的特色小鎮(zhèn)。因為白坪-飛龍示范區(qū)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、政策模糊，所以矛盾沖突點(diǎn)非常多。在這種情況下，白坪-飛龍示范區(qū)所做的創(chuàng)新，對其他類似區(qū)域起到很好的借鑒作用。
第四，建設(shè)的面貌不同。浙江省特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃面積多是1到3平方公里不等，我們稱之為“小籠包子”。武勝則是一個鎮(zhèn)鄉(xiāng)的聯(lián)合體，區(qū)域面積達(dá)50平方公里，白坪-飛龍示范區(qū)類似于一個大蒸籠，里面有很多的“小籠包子”，體現(xiàn)了很多的功能板塊。浙江等地特色小鎮(zhèn)底色是現(xiàn)代化、是城市，只是加上一些鄉(xiāng)土氣息和其他元素，而武勝的本質(zhì)就是鄉(xiāng)土，是在鄉(xiāng)土上疊加現(xiàn)代性、城市性。這是兩種不同的方向，武勝是以鄉(xiāng)土為特色打造城鎮(zhèn)化，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)更具借鑒價值。
第五，政府的作用不同。在浙江，無論是特大鎮(zhèn)或者特色小鎮(zhèn)，政府發(fā)揮的主要是引導(dǎo)和服務(wù)作用，主要表現(xiàn)在前期的一些規(guī)劃、配套保障和政策支持上。但是在武勝或者中西部類似地區(qū)，由于市場主體發(fā)育不足，存在普遍實力比較弱的問題。為此，武勝縣政府在白坪-飛龍示范區(qū)的起步階段，直接作為主要參與者與運(yùn)動員上場。在發(fā)展推進(jìn)過程中，武勝縣政府比較明確地界定了自己的身份，找到自己的代言人，有效發(fā)揮了自身作用，并且在適當(dāng)?shù)臅r候退出。政府在示范區(qū)發(fā)展過程中起到的作用始終是“不缺位，很到位”，而后期的適當(dāng)退出，也給市場主體留下了很大的發(fā)展空間。
一項啟示
武勝縣白坪-飛龍示范區(qū)的成功，在于認(rèn)真貫徹落實省市重大決策部署，突出規(guī)劃引領(lǐng)，注重機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌三個層級（縣城、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村），把牢三個關(guān)鍵（規(guī)劃、建設(shè)、管理），注重三大特色（產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化），創(chuàng)新三大機(jī)制（統(tǒng)籌推進(jìn)、多元投入、市場運(yùn)營）。成功打造的白坪-飛龍新農(nóng)村示范區(qū)，走在了中西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前列，實現(xiàn)了“產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、產(chǎn)品變禮品、勞動變運(yùn)動、一業(yè)變多業(yè)、打工變創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民變居民”的六大轉(zhuǎn)變。
武勝白坪-飛龍示范區(qū)的經(jīng)驗可以進(jìn)行推廣：一是整個區(qū)域一體規(guī)劃，整體運(yùn)營。二是在改革方面，產(chǎn)權(quán)從確權(quán)到交易，很好地處理了區(qū)域的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度；創(chuàng)新了融資方式，將整個區(qū)域資源資本化。三是通過導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，改善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和投入，提升整體價值。四是與很多地方農(nóng)民“被迫上樓”、被迫城鎮(zhèn)化不同，在示范區(qū)，農(nóng)民作為重要的資源要素，參與了整體開發(fā)，分享了發(fā)展成果，實現(xiàn)了農(nóng)民和政府的雙贏。五是將有關(guān)土地的增值收益，全部反哺給農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，這樣既增加了農(nóng)民的收入，又進(jìn)一步推動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
總之，武勝的白坪-飛龍示范區(qū)是中西部中小城鎮(zhèn)實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的樣板。在創(chuàng)新管理體制和經(jīng)營機(jī)制的同時，不僅充分利用了土地價值，還為其帶來升值。此外，白坪-飛龍示范區(qū)還在融資上做了有益的探索和巨大的創(chuàng)新。發(fā)展了農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，盤活了傳統(tǒng)文化資源，增加了農(nóng)民收入，給進(jìn)一步解決“三農(nóng)”問題也帶來了不少啟發(fā)。
【本文作者分別為國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會秘書長，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院碩士研究生】
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊
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