核心提示：武勝縣白坪-飛龍示范區建設突出規劃引領，注重機制創新，統籌縣城、集鎮、鄉村三個層級，把牢規劃、建設、管理三個關鍵，注重產業、環境、文化三大特色，創新統籌推進、多元投入、市場運營三大機制，實現了“產區變景區、產品變禮品、勞動變運動、一業變多業、打工變創業、農民變居民”的六大轉變。
國家新型城鎮化規劃以及中央城鎮化工作會議，都提出，在有條件的地方要推進就地就近城鎮化。實踐表明，就近就地城鎮化，關鍵要做好產村產鎮融合，要用產業支撐城鎮化，實現產、城、人、文、景多位一體的發展。然而要實現這樣的發展，又需要一系列條件，采取可行的措施。在四川省第二輪產村相融、成片推進新農村示范區過程中，白坪-飛龍是一個突出的案例。當地政府、企業、農戶及社會組織在具體推進過程中，通過一組創新，包括產權制度創新、適度規模經營創新、農業經營主體培育創新、農業社會化服務創新、資金籌措方式創新、區域工作機制創新等等，破解了難題，贏得了發展空間。
一套做法
白坪-飛龍新農村示范區位于武勝縣東北部，轄白坪鄉、飛龍鎮、三溪鎮3個鄉鎮29個行政村，規劃面積50平方公里，現有人口6.3萬。白坪-飛龍新農村示范區是全國休閑農業與鄉村旅游示范點、國家4A級旅游景區，曾榮獲中歐綠色和智慧城市技術創新獎。示范區農民人均純收入從2012年的不到8000元提升到2015年的16060元，同比增長20%，高于全縣平均水平39.8%。白坪-飛龍示范區取得如此大的成就，最主要的原因是抓住了四川省第二輪產村相融、成片推進新農村示范區建設的契機，堅持六個統籌，大力推進農業現代化，推進就近就地城鎮化。具體而言，六個統籌是指：
一是統籌規劃編制。堅持多規合一，按照全域、全程、全面和城鄉統籌的要求，編制《白坪-飛龍新農村示范區建設總體規劃》及有關土地利用、鎮村建設、產業發展、基礎設施、生態保護等專項規劃30余項，形成了“三園一基地”（標準甜橙園、標準蔬菜園、標準花木園和優質糧油基地）的產業布局和“一城一鎮多新村”（白坪-飛龍旅游新城、三溪商貿新鎮、7個新農村綜合體和41個新村聚居點）的村鎮體系。
二是統籌村鎮建設。注重文化傳承和生態保護、把鎮村建設與休閑旅游、鄉村旅游有機結合起來。主要體現在建立了10個符合當地特色和文化的旅游新村、4個新農村綜合體、3個特色文化旅游大院，改造和保護院落313個。
三是統籌產業發展。堅持“三產互動、農旅結合”的理念，引進四川安擰寶、四川昊農等產業主體136個，培育菜根循環農業專業合作社、宏遠農業專業合作社等專業合作組織69個，規模發展甜橙園3萬畝、標準蔬菜園15萬畝、標準花木園5000畝，以及“千斤糧萬元錢”糧經復合產業基地2萬畝，新發展規模養殖場22個、農產品加工中心2個、特色農家樂22家、鄉村客棧36家。
四是統籌基礎設施建設。建設了旅游大道和環線公路，實施河東供水工程，并開展潔凈水行動，成功構建了布局合理的田網、路網、渠網、電網等基礎設施體系。
五是統籌完善公共服務。統籌建設、科學布局村級公共服務中心、學校、醫院、警務室、文化廣場等公共實施，建立城鄉一體的教育、醫療、就業、保險等公共服務體系。
六是統籌加強社會管理。推行網絡化管理，開展“1+N”干部聯系群眾工作，建設和諧文化大院，推進鄉鎮民主法治建設。
一組創新
產村相融、成片推進新農村示范區，涉及到許多改革與發展過程中所面臨的難題。武勝縣通過一組創新，破解了這些難題 。
一是創新農村產權制度。加快推進以新農村土地承包經營權確權登記頒證為主的“多權同確”，積極推進林權、農村房屋所有權等各類產權的確權登記，開展農村集體資產股份合作制度改革。建立農村產權交易市場，引導農村產權進入交易市場。率先開展農村產權抵押融資試點，探索農村產權抵押、擔保的多種形式。
二是創新發展適度規模經營。堅持依法、自愿、有償的原則，引導農民以土地經營權入股、托管等多種方式流轉承包土地的經營權，發展多種形式規模經營。建立示范區農民土地承包流轉平臺，依托鄉鎮土地流轉服務站和農村土地流轉服務點，開展委托流通、農地生產能力等級、流轉價格評估、抵押擔保等服務，加強農村土地流轉監測。
三是創新培育新型農業經營主體。加大扶持力度，完善支持體系、推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。實施分類指導，引導具有一技之長的農戶發展適度規模經營，進而發展成為專業大戶。開展示范性家庭農場創建活動，促進家庭農場健康發展。引進農業龍頭企業，發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通業。
四是創新農業社會化服務。堅持以主體多元化、服務專業化、運行市場化為發展方向，積極構建公益性服務和經營性服務相結合的新型農業社會化服務體系。
五是創新新農村建設資金籌措。組建縣農投公司，發揮集成政策、集聚資源、集中資金的優勢，按照市場法則堅持平臺融資、掛鉤籌資、經營增資、招商引資多渠道籌措建設資金。
平臺融資。首期注入300畝縣城國有存量土地給農投公司作為抵押物，向銀行融資7500萬，再向社會BT融資2.7億多元。通過銀行貸款、融資租賃等，共籌集資金3.5億元。
掛鉤籌資。示范區首批實施白萍鄉、三溪鎮城鄉增減掛鉤項目1340畝，實現土地增值收益4億元以上，全部用于示范區基礎設施、公共服務設施建設以及生態環境治理。
經營增資。農投公司4個子公司依法開展土地經營、農業開發、旅游經營和商貿服務，實現年收益1億元以上；白坪村、高棟村、盧山村等分別組建旅游發展公司，實現年收入20萬元以上；推動示范區投資建設良性循環，滾動發展。
招商引資。農投公司根據示范區產業發展規劃，認真編制現代農業、農副產品加工、商貿物流、鄉村旅游等項目招商引資，吸引城市工商資本和社會民間資本25.6億元到示范區投資興業。
六是創新區域工作運行機制。推進園區統籌、公司運營、鄉鎮服務、村社治理的協同機制，力促示范區高效運行。成立園區管委會，負責示范區的經濟事務，履行統籌規劃、要素保障、建設管理等職能。管委會下設農投公司，其按照區域平衡原則，采取市場化運作，對示范區進行整體投資建設運營。建立村黨支部領導的村民自治組織和村集體經濟組織運行機制。鄉鎮全力配合示范區建設、履行轄區內公共服務和社會管理職能。
一個比較
在城鎮化的大背景下，各地各部門都在進行多樣的探索。如今，研究特色小鎮一定要研究浙江模式。浙江的特色小鎮是對經濟發展新動力的探索，取得了一定的成就，得到自上而下的重視。而在中西部特色集鎮研究中，武勝的白坪-飛龍新農村示范區則是一個很好的樣板。
從總體上看，白坪-飛龍新農村示范區很好地體現了中央有關城鎮化建設的精神內涵，堅持了“以人為本、四化同步、優化結構、生態美好、人文傳承”，具有普遍性。在個性化方面，白坪-飛龍新農村示范區特色明顯，在建設白坪-飛龍新農村示范區過程中，政府起了很強的主導作用，選擇的是相鄰區域有特色的鄉鎮，統一規劃、建設、管理，同時也發揮了市場主體作用，以建設“產村相融，農旅結合”為目標，完善基礎設施，形成“業興、家富、人和、村美”的格局。武勝的白坪-飛龍新農村示范區與浙江的特色小鎮各有千秋，是在不同的經濟發展水平上和資源稟賦上對城鎮化的探索，兩者相比主要有以下五點不同。
第一，目的不同。與浙江的特色小鎮相比，武勝的白坪-飛龍示范區目的更加多元化。白坪-飛龍示范區有新型城鎮化的任務，有農業發展的任務，有探索現代文明、城市文明如何向鄉村覆蓋的任務。而浙江的特色小鎮更多的是探索經濟發展新動力，目的是找到在經濟發展水平較高時，更好發展新經濟的辦法。白坪-飛龍示范區承擔了更多的“三農”問題，承擔了經濟基礎薄弱的欠發達地區城鎮化的任務，承擔了城鄉一體統籌發展的綜合任務。中西部地區有很多地區處在與白坪-飛龍示范區相同的發展階段，白坪-飛龍的模式對中西部地區城鎮化建設具有極大的參考價值。
第二，背景不同。白坪-飛龍新農村示范區典型特點就是一個“農”，這是它的長板，也是短板。在過去的幾年，示范區對“農”進行了充分的發掘，不僅長板沒有丟，對短板也做了一定程度的彌補。示范區把農業和二三產業結合，把農民變成了產業工人，變成能夠做旅游業的第三產業服務者，同時也學習了之前并不擅長的資本轉化，充分利用了城市工商資本和社會資本，很好地彌補了短板。由于在20世紀八十年代浙江等發達地區就已經實現了專業鎮、產業集群加專業大市場的發展模式，現在的發展基本上是城市文明通過工商資本塑造出一個新的經濟體。正因如此，浙江的特色小鎮對于“農”的發掘認識與武勝有很大的不同。這是一個大背景的不同，這方面武勝恰恰做出了特色。
第三，統籌的層級不同。武勝的白坪-飛龍示范區統籌得更加復雜，更加全面。從產權角度來講，示范區涵蓋國有的、集體的和個人的財產，還有城市工商資本的加入，成分非常復雜。這些方面存在的挑戰難度，在某種意義上絲毫不亞于浙江的特色小鎮。因為白坪-飛龍示范區產權復雜、政策模糊，所以矛盾沖突點非常多。在這種情況下，白坪-飛龍示范區所做的創新，對其他類似區域起到很好的借鑒作用。
第四，建設的面貌不同。浙江省特色小鎮的規劃面積多是1到3平方公里不等，我們稱之為“小籠包子”。武勝則是一個鎮鄉的聯合體，區域面積達50平方公里，白坪-飛龍示范區類似于一個大蒸籠，里面有很多的“小籠包子”，體現了很多的功能板塊。浙江等地特色小鎮底色是現代化、是城市，只是加上一些鄉土氣息和其他元素，而武勝的本質就是鄉土，是在鄉土上疊加現代性、城市性。這是兩種不同的方向，武勝是以鄉土為特色打造城鎮化，對欠發達地區更具借鑒價值。
第五，政府的作用不同。在浙江，無論是特大鎮或者特色小鎮，政府發揮的主要是引導和服務作用，主要表現在前期的一些規劃、配套保障和政策支持上。但是在武勝或者中西部類似地區，由于市場主體發育不足，存在普遍實力比較弱的問題。為此，武勝縣政府在白坪-飛龍示范區的起步階段，直接作為主要參與者與運動員上場。在發展推進過程中，武勝縣政府比較明確地界定了自己的身份，找到自己的代言人，有效發揮了自身作用，并且在適當的時候退出。政府在示范區發展過程中起到的作用始終是“不缺位，很到位”，而后期的適當退出，也給市場主體留下了很大的發展空間。
一項啟示
武勝縣白坪-飛龍示范區的成功，在于認真貫徹落實省市重大決策部署，突出規劃引領，注重機制創新，統籌三個層級（縣城、集鎮、鄉村），把牢三個關鍵（規劃、建設、管理），注重三大特色（產業、環境、文化），創新三大機制（統籌推進、多元投入、市場運營）。成功打造的白坪-飛龍新農村示范區，走在了中西部地區城鄉一體化發展的前列，實現了“產區變景區、產品變禮品、勞動變運動、一業變多業、打工變創業、農民變居民”的六大轉變。
武勝白坪-飛龍示范區的經驗可以進行推廣：一是整個區域一體規劃，整體運營。二是在改革方面，產權從確權到交易，很好地處理了區域的農村產權制度；創新了融資方式，將整個區域資源資本化。三是通過導入產業，改善環境基礎設施和投入，提升整體價值。四是與很多地方農民“被迫上樓”、被迫城鎮化不同，在示范區，農民作為重要的資源要素，參與了整體開發，分享了發展成果，實現了農民和政府的雙贏。五是將有關土地的增值收益，全部反哺給農村、農業和農民，這樣既增加了農民的收入，又進一步推動了城鎮化的發展。
總之，武勝的白坪-飛龍示范區是中西部中小城鎮實現城鄉協調發展的樣板。在創新管理體制和經營機制的同時，不僅充分利用了土地價值，還為其帶來升值。此外，白坪-飛龍示范區還在融資上做了有益的探索和巨大的創新。發展了農村特色產業，盤活了傳統文化資源，增加了農民收入，給進一步解決“三農”問題也帶來了不少啟發。
【本文作者分別為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員、學術委員會秘書長，中國人民大學環境學院碩士研究生】
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
(掃一掃，更多精彩內容！)
