日本的社會保障體系中，農村養老保險制度獨具特色、構建科學、保障有效，基本解決了農民的養老問題。當前，我國正在積極推進新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，日本與我國同為東亞國家，文化相近，其農村養老保險的發展路徑、內容構成、改革經歷等對我國新農保的制度建設具有重要的借鑒意義。
一、日本農村養老保險制度的發展路徑
1.家庭養老保障階段（二戰以前）
日本的農村養老保險不是橫空出現的，而是隨著經濟社會環境的發展，在日本政府的規劃下，經歷了從無到有，從不夠完善到逐步完善的過程。二戰前，日本農村處于傳統的家庭養老保障階段，對老人的撫養都是以家庭為主。日本農戶多為直系家庭，老年后生活依靠長子撫養、照顧，“家”制度在日本起主導作用。當時，農村只有國民健康保險，制度型的養老保險尚未實施。例如，20世紀50年代末日本有1,368萬人能享受到養老保險，僅占總就業人口4,284萬的1/3，當時包括農民、個體經營者和無業者等共4,700多萬人未能加入養老保險體系[1]。
2.農村養老保險建立、發展階段（20世紀50年代末至60年代）
20世紀50年代，日本從二戰中恢復元氣，工業化快速發展，大量農村年輕勞動力涌入城市。60年代，日本經濟步入黃金發展時期，從事農林漁牧業的人數約為總勞動力的30%[2]。農村人口開始出現老齡化、兼業化和城市化，具有撫養能力的人數逐漸減少，家庭自我保障的作用大為減弱，社會逐漸成為了撫養老人的主角。傳統的以家庭為主體的生活保障體系已無法滿足家庭成員的養老需求，進入城市和留在農村的勞動者迫切希望享受到社會保險的保障。從1958年起，日本政府開始著手醞釀建立面向農林牧漁業的勞動者、個體經營者的國民養老保險。1959年日本首次頒布了“國民年金法”，將排除在工薪階層之外的廣大農民、個體經營者依法強制納入社會養老保險體系中。到20世紀60年代，憑著農村公共醫療和養老保險兩大支柱，農村社會保障制度初具規模并開始得到迅速普及，日本進入了“國民皆保險”、“國民均年金”的福利時代。
3.農村養老保險的充實、擴展階段（20世紀70年代至90年代）
日本的養老保險具有靈活性，隨著社會經濟環境的變化不斷進行調整和修正。自20世紀70年代開始，隨著經濟社會發展形勢的變化，包括農村社會保障體系在內的日本整個社會保障體系不斷得到補充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“農民養老金基金法”，并于1971年1月開始實施。農民養老金基金同國民年金相輔相成，合力保障農民晚年生活，提高福利水平。參加農民養老金計劃的被保險人數在1975年達到頂點，為116萬人，占農業總就業人口791萬人的15%，該制度成為農民參加國民養老保險的重要補充，具有靈活自愿的性質[3]。20世紀80年代初，國民年金的發展也邁上了新臺階，1985年日本政府修改了“國民年金法”，對公共年金進行了全面改革，使得國民養老保險成為一元化的全體國民共同的“基礎養老保險”。這一時期保險內容的充實，緩解了農民與其他社會成員之間負擔不平等、國民養老金財政負擔沉重等問題，推動了日本農民養老保險的進步。
4.農村養老保險的轉換期階段（20世紀90年代至今）
從20世紀90年代起，日本的社會保障進入了一個重大的轉折時期，農村的養老保險也面臨著深刻的變化。主要表現在：第一，從經濟發展看，日本已經進入了經濟的低速增長期，財源嚴重不足，養老保險交納額度不斷上升，支付額度呈現下降趨勢。第二，從人口方面看，農村青壯年勞動力大量流失，生活改善及醫療水平的先進使得人的壽命越來越長，加上少子化，農村人口的老齡化（65歲以上）比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8個百分點，領先城市20年步入了超老齡化的時代。第三，從保障水平看，面對農民養老保障需求的增加，農村的養老保障水平相對較低，仍滿足不了農業發展的特殊要求[4]。
二、日本農村養老保險制度的主要內容
日本農村社會的養老保險是按照公平性和多層次性兩個方面來安排的，實行的是雙層結構年金制。第一層次為國民年金，是全體國民強制性加入的與收入無關的基礎養老金，它為老年人提供基本收入保障，保證了“國民皆年金”。第二層次的農民養老保險基本上采用基金制，強調自愿原則，但政府給予稅制優惠，是國民年金的重要補充。兩個層次包含四種養老保險項目，即國民年金、農民年金、國民養老金基金、共濟年金，其結構體系如表1所示（表略）。
1.國民年金（國民基礎養老金）
日本政府在1959年頒布的“國民年金法”，標志國民年金制度正式實施，后來國家在1985年又對養老保險進行重要改革，這兩項措施將全部農民納入公共養老保險體系中。國民年金成為全體國民共同享有的基礎養老金。其中規定凡滿20周歲以上、60周歲以下的日本農民必須加入國民養老保險。農民、自雇者和其他非雇傭人員首先要參加國民年金（即國民基礎養老保險），國民年金制度采取現收現付模式，平均繳付，平均給付，保費固定，參保農民每月定額繳納1.33萬日元，2008年度月繳費額漲至1.45萬日元，凡加入時間在25年以上、65歲以下的參保者均可領取基礎養老金，加入該制度40年的參保者，退休后每月可領取最高6.7萬日元的養老金[5]。基礎養老金執行責任共擔原則，資金來源主要構成是，國家負擔1/3，列入政府預算，其余部分由個人繳費。目前，國民養老金事業由政府掌管，社會保險事務所和市町村公所直接面向國民提供窗口服務。
2.農民年金（農民養老基金）
1970年，日本公布《農民養老基金法》，農民養老金從1971年1月開始實施。該項目圍繞土地經營權轉讓及老齡兩個因素運行，旨在提高農民年老后的生活水平，是國民年金的重要補充。實行自愿原則。加入資格是擁有或正在使用50公畝（7.5畝）以上耕地的農業經營者。保險費由被保險人本人承擔20,440日元（1999年），其他由國庫承擔。保險費繳納時間超過20年并在65歲前轉讓經營權，則65歲以后領取的經營轉讓養老金額為1,400日元乘以保險費已繳納月數后的金額；保險費已繳納時間超過20年但未進行經營轉讓，從65歲開始支付的農民老齡養老金額為900日元乘以保險費已繳納月數后的金額；保險費已繳納時間超過3年，在取得養老金領取資格前死亡或退出，根據保險費的已繳納時間支付相應的余額。農民養老金制度曾經一度使日本農業經營者保持年輕化，經營規模擴大化。
3.國民養老金基金
日本政府為使不能加入農民年金的農民和個體經營者（如小店店主、醫生、律師等）能同工薪族一樣過上比較充裕的老年生活，除國民養老金外可以獲得另外一部分附加養老金，同時日本政府也為不滿足于國民年金的農民提供更多方式的養老保險，決定在上個世紀80年代實行養老保險的改革，于1991年開始實行國民養老金基金制。規定凡滿20周歲以上60周歲以下的農民均可自愿加入，每月需繳納“附加保險費”，滿65歲后，除可獲得基礎養老金外，還可獲得“附加養老金”。凡不需要繳納國民養老金保險費及申請加入“農民年金”者，則不得再申請加入國民養老基金，已加入的中途不得退出。2001年6月，日本出臺繳費確定型養老辦法，從2002年4月開始實施。國民養老基金有企業型和個人型兩種，農民可以加入個人型的養老保險，通過向國民養老基金聯合會提出申請，加入者可以選擇資金運營機構和運營方式，月繳費在68,000日元以內免稅，基金運營收入不納稅，運營機構只收取傭金，領取時根據繳費金額和運營收益確定支付標準。
4.共濟年金
在日本，民間的團結互助傳統源遠流長。日本農村存在一種叫農業協同組合的組織，成員主要是農民，也包括其他個人。為了讓成員老有所養，保障一生，農業協同組合舉辦了人身共濟保險，對農民養老及其他社會保障發揮了重要作用。這種共濟保險組織屬于民間團體，不以營利為目的，通常以市、町、村為單位組織建立，得到了政府的大力支持。在管理上，基層農協、縣級共濟聯合會、全國共濟聯合會相互分工，各司其職，形成了有效的三個不同的風險分散機構。20世紀90年代末，日本有農業協同組合4,000多個，每個農業協同組合成員平均參加共濟保險項目4.55項，保障金額每戶平均為3.688萬日元[6]。共濟年金發展至今，已演變成JA（非營利）人壽保險互助制度。JA人壽互助，不僅提供死亡保險，而且還為防備住院、手術、日常就診的功能需要，在醫療保障、晚年生活保障和護理保障等方面提供幫助。參加JA人壽保險互助，繳費完全由農民個人負擔，政府不提供補貼，基金投入市場運營。截至2007年度，181萬農戶、764萬農民參加了該制度，支付養老互助金5,860億日元[7]。
三、日本農村養老保險制度的特點
1.立法先行，社保法律法規體系完備
日本是一個發達的資本主義國家，經濟發達，社會管理有序，各項法律制度也十分健全。縱觀日本農村養老保險的整個發展歷程，始終有相應的法律保駕護航。日本早在1959年4月16日就頒布了《國民年金法》，保證了每個日本國民都能享受到國民年金。1966年12月，農林水產省將農業勞動者年金問題列入日程，在1969年12月由日本國民年金審議會審定了制度框架。1970年5月13日，國會通過了《農業勞動者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式實施，該法頒布10年之內不斷進行完善補充，共經歷了6次修改。1985年，修改了《國民年金法》，創建基礎養老金制度，國民年金覆蓋了全體國民。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進十年戰略》，并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計劃，要求地方政府積極建設與完善供老年人使用的各種設施，等等。諸如此類的法律法規保障了日本農村養老保險的穩定持續發展。
2.政府主導，養老保險體系架構完整，保障全面
在農村養老保險的構建過程中，日本政府積極主動，運籌帷幄，盡心盡責地扮演著主角角色。以國民年金的建立為例，1955年，日本政府在厚生省內設置了國民年金規劃辦公室，在1956年的施政方針中將實施國民年金保險作為經濟發展5年計劃的一個重要目標，1957年設置國民年金保險預算，1958年成立國民年金委員會，同年12月推出《國民年金制度要綱》，并以此為基礎起草國民年金法案。1959年，該法案在國會通過并于該年4月頒布實施。國民年金開始覆蓋農村的廣大農民。國民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社會保險廳進行統一管理。年金局負責協調調研年金制度，擬定國民年金計劃，計算統計國民年金。社會保險廳負責年金制度的實施，如年金的管理、被保險者的記錄管理、年金支給的裁定、發放年金的咨詢等業務；地方的都道府縣廳下屬的國民年金課也承擔相應的實施責任，并對國民年金基金、都道府縣內的市町村進行指導監督；社會保險廳的派出機構社會保險事務所負責保險金的征收和支付業。日本的農民年金和國民養老金基金的建立過程、實施程序大體如此。
日本在建設農村養老保險時，既立足當時，又著眼長遠；既注重公平性，又追求多層次性，使整個養老保險制度架構清晰，項目多樣，內容充實，及時適應形勢變化。20世紀50年代末，日本農民養老問題凸現，政府不久就出臺“國民年金法”，將廣大農民納入公共養老保險體系中；1970年，順應工業化、城市化的要求，設立農民年金制，提高了農民年老后的生活水平；為了讓養老保險覆蓋所有國民及提高養老水平，日本政府于1991年實行國民養老金基金制；大力支持民間的農業協同組合舉辦的人身共濟保險。上述四種養老保險項目層層疊加、保障緊密，基本滿足了廣大農民的養老需求。
3.農民養老金是農業政策選擇中的重要因素
日本的農民養老金制度在調節農村與城市平衡發展方面起了很大的杠桿作用。（1）鼓勵離農政策。在戰后初期，為了保障農業得到高效率發展，并實現西方的農業現代化、機械化生產經營方式，日本政府大力推行城市化的進程，鼓勵農民離開農村、離開土地，進入城市工作。日本政府在《農業勞動者年金基金法》中鼓勵農民離開土地，并對土地經營權進行轉讓后喪失生活來源的農民給予政策補償，這在農民的國民年金中表現突出。（2）推行返農政策。進入20世紀90年代以后，日本農業人口急劇下降，當年的農業勞動力逐漸進入高齡，而年輕人紛紛進入大城市謀生（日語稱之為“上京”），農業人口高齡化嚴重，影響了日本農業的發展。因此，日本的農業政策從鼓勵“離農”轉向“返農”，養老金政策也隨之調整。2001年，由于農民急劇減少，人口快速老齡化，日本建立了新的農業者年金制度。農業者年金基金事業管理費由國庫承擔。農業者年金基金為任意加入，只要全年務農時間超過60天，國民養老金第一類被保險人（企業工薪人員及配偶、公務員、個體工商戶、農民）中未滿60歲的農民都可加入，沒有農田的農民或其配偶、以及繼承人等也可加入。加入者可申請退出，批準后一次性支付退出款項。
4.別具特色的農協組織發揮了重要作用
在日本，經辦農民年金的機構是農業協同組合（農協）。日本農協的組織結構別具一格，面對農民是供銷聯合體（縣以下），面對政府是行政、貿易和金融的多功能組織（縣以上），其經濟職能的主要特點如下：（1）具有三級組織結構。農協共濟主要采取三段制方式進行經營，即“共濟”、“再共濟”和“再再共濟”；將參保人的風險加以分散，以維持共濟事業的穩定性。（2）具有保險功能。農協共濟可以提供人身保險，包括疾病保險、傷害保險、養老保險（年金）和死亡保險。（3）具有成本優勢。農協組織提供保險的費用較商業保險少，成本低；農協組織不需要花費營銷費用；另外農協保險的保全性強，解約率低，農協組織可以兼業經營壽險和財險。
四、日本農村養老保險制度對我國新農保的借鑒
2009年9月1日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），決定2009年在全國選擇10%的縣（市、區、旗）開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點，以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。新農保制度是一個規模十分宏大的社會系統工程，其在推行過程中會遇到各種難題，借鑒日本農村養老保險制度的經驗，完善我國的新農保制度具有十分重要的現實意義。
1.新農保的推行需要社會保險法的保駕護航
日本針對農民建立的國民年金制醞釀于1958年，至1961年即實現全民皆養老金，效率之高，成就之大，令世界各國佩服。這種結果除得益于日本發達的經濟和有序高效的社會運作，事先建立的法律也發揮了保護監督的作用。日本是一個法治嚴格的國家，《國民年金法》和《農業勞動者年金基金法》等法律時刻鞭策著政府，從而保持了養老保險政策的穩定性和持續性。
新農保的施行也需要法律的保障。當前我國醞釀出臺《社會保險法》，如果成功，它將是我國社會保障發展史上最重要的里程碑，也將為新農保提供保護。但令筆者失望的是，《社會保險法》（草案）的內容非常不均衡，依然是以城鎮人口為絕對重點，涉及農民權利的只有一兩句指導性的條文。如“為了規范社會保險關系，維護社會保險參加人的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法”，“國家逐步建立和完善城鎮居民基本養老保險、農村居民基本養老保險制度，具體辦法由國務院規定”。
因此，筆者建議增加一章特別規定，包括“國家應當適時建立健全針對農民的基本養老保險制度”，“縣級以上人民政府應當將農村社會保險事業納入國民經濟和社會發展規劃”，“農村人口可以依法參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。各級政府必須落實相關資助或補貼政策”，“農村人口依法享受基本養老保險待遇”等實質性的條文。或者探索出臺《農村社會保險法》、《農民養老保險法》等針對性更強的法律，明確規定新農保的參保范圍、基金構成、保障標準和收支程序等。這樣，新農保就有了清晰有力的法律依據，能夠保證相關政策的到位執行。
2.政府應成為新農保建設的最主要組織者
日本農村養老保險的發展，始終伴隨著政府的大力支持。從國民年金到農民年金，再到國民養老金基金和共濟互助，日本政府表現活躍，十分積極。在財政支持方面做得尤其出色，如對國民年金，日本國家財政一開始負擔基本養老金費用的1/3，2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負擔基礎養老金的比例從1/3逐漸上升到1/2[8]。
要建設好我國的新農保，政府需要提供有力持續的財政支持。國發〔2009〕32號文件對這一點作了強調，要求政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助；地方政府應當對參保人繳費給予補貼，為繳費困難群體代繳部分或全部最低標準的養老保險費，新農保工作經費納入同級財政預算。但令人擔憂的是，國發〔2009〕32號文件只是國務院制定的指導性行政文件，約束性不夠強，政府尤其是地方政府難免會執行不到位，必然大大影響新農保的發展。溫家寶總理在2010政府工作報告中提出“要繼續推進財稅體制改革。健全公共財政體系。完善財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付”。筆者期待社會保障支出能被納入政府財政預算，同時農村社會保障支出所占份額能合理，如此，新農保才有長效的財政保障。
地方政府是新農保建設的關鍵主體。在組織方面，地方各級政府要執行中央確定的新農保政策，結合本地實際，制定具體辦法。要充分認識建設新農保的重大意義，將其列入當地經濟社會發展規劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領導。各級人力資源社會保障部門要切實履行新農保工作行政主管部門的職責，會同有關部門做好新農保的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調等工作；在經辦服務方面，要認真記錄農村居民參保繳費和領取待遇情況，建立參保檔案，長期妥善保存；建立全國統一的新農保信息管理系統，納入社會保障信息管理系統（“金保工程”）建設，并與其他公民信息管理系統實現信息資源共享；要大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。按照精簡效能原則，整合現有農村社會服務資源，加強新農保經辦能力建設，運用現代管理方式和政府購買服務方式，降低行政成本，提高工作效率。
3.推崇公平，分類引導幫助農民加入新農保
鑒于我國農民人口龐大，國家經濟尚不夠發達，財力還不夠雄厚，農民繳費能力強弱不一，我們不能像日本一樣強制每個農民加入新農保。但是，我們可以制定靈活多樣的政策，引導有入保能力且有入保意愿的農民加入新農保，扶助困難農民參保，逐步使新農保覆蓋全體農民。
筆者認為，對于東部發達地區的農村，集體經濟較發達，農民收入較高，應該大力鼓勵他們參保，繳費標準達到較高檔次（每年繳費400元、500元以上）繳費的，可以在計算繳費年限時增加一定的時間額度，或給予個人所得稅減額，這樣可激勵東部富裕的農民長期繳費，增加新農保基金收入。對于中西部地區的農村，盡力執行國發〔2009〕32號文件中“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”的政策。改革開放以來，中西部地區的農民通過外出務工、土地經營及在家自謀職業，年人均收入已經較多，他們應該能自己拿出100元參保②，這樣就達到130元/人/年的標準。對其他農民，如農村重度殘疾人、無收入的被征地農民等繳費困難群體，地方政府應為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。
4.注重發揮村民委員會的作用
日本民間的農業協同組合對農村社會保障發揮了重要作用，如組織建立共濟年金，提供醫療保險和護理保險等。在中國農村，也存在多種民間自治組織，其中影響力最大的是村民委員會，要發揮它對新農保建設的重要作用。村民委員會為我國大陸地區鄉（鎮）所轄的行政村的村民選舉產生的群眾性自治組織（以下簡稱村委會）。在東部發達農村地區，集體經濟發達，村委會除了響應新農保政策外，還可以嘗試組織像企業年金一樣的農民補充養老保險，為新農保添磚加瓦。在中西部地區，農村村委會應做好宣傳動員工作，向農民講清政策，積極引導適齡農民參保。
5.新農保基金應該在適當情況下進行市場化投資運營
日本的國民年金基本上采取現收現付模式，積累不夠，加上少子化、老齡化導致繳費減少和支付增加，財務收不抵支，嚴重影響了制度的運行。我國目前的新農保基金實行的是基礎養老金加個人賬戶模式，基礎養老金全部由國家財政出錢，個人賬戶養老金則屬于個人產權。為了防止未來新農保基金收不抵支，應對個人賬戶養老金在適當情況下進行市場化投資運營，以實現保值增值。可以嘗試將農民個人賬戶養老金總額的一部分交由投資運營經驗豐富的全國社會保障基金理事會投資運營。如果收益良好的話，再效仿城鎮職工基本養老保險基金，在保證當前養老支付需要的前提下，將余下的大部分的農民個人賬戶養老基金委托給全國社會保障基金理事會管理運營并無不妥。
結束語
日本的農村養老保險制度是建立在國家經濟發達，農業現代化程度高，農村人口少的基礎上的。而我國目前大部分農村仍處于不夠發達狀態，農民普遍不富裕，農民人數是日本的幾十倍③。所以在建設新農保過程中，借鑒日本農村養老保險之余，要堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則。新農保的初衷就是改革之前農民純粹的“自我儲蓄式個人養老保險”的不正常的“老”農村社會養老保險，讓政府切實承擔財政責任，讓制度型的養老保險真正惠及農民，雖然它規定免費為60歲以上的農民發放養老金，但這只代表國家改善民生的政治方向，所以不能強求新農保像日本的國民年金制一樣，一開始就覆蓋全部農民。但畢竟，新農保起步了，在黨和政府的領導支持下，它必將在國民福利的道路上健步前進。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：《當代經濟管理》 2010
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