日本的社會(huì)保障體系中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)具特色、構(gòu)建科學(xué)、保障有效，基本解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題。當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，日本與我國同為東亞國家，文化相近，其農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑、內(nèi)容構(gòu)成、改革經(jīng)歷等對(duì)我國新農(nóng)保的制度建設(shè)具有重要的借鑒意義。
一、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展路徑
1.家庭養(yǎng)老保障階段（二戰(zhàn)以前）
日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是橫空出現(xiàn)的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的發(fā)展，在日本政府的規(guī)劃下，經(jīng)歷了從無到有，從不夠完善到逐步完善的過程。二戰(zhàn)前，日本農(nóng)村處于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障階段，對(duì)老人的撫養(yǎng)都是以家庭為主。日本農(nóng)戶多為直系家庭，老年后生活依靠長子撫養(yǎng)、照顧，“家”制度在日本起主導(dǎo)作用。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村只有國民健康保險(xiǎn)，制度型的養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)施。例如，20世紀(jì)50年代末日本有1,368萬人能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅占總就業(yè)人口4,284萬的1/3，當(dāng)時(shí)包括農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營者和無業(yè)者等共4,700多萬人未能加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[1]。
2.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建立、發(fā)展階段（20世紀(jì)50年代末至60年代）
20世紀(jì)50年代，日本從二戰(zhàn)中恢復(fù)元?dú)猓I(yè)化快速發(fā)展，大量農(nóng)村年輕勞動(dòng)力涌入城市。60年代，日本經(jīng)濟(jì)步入黃金發(fā)展時(shí)期，從事農(nóng)林漁牧業(yè)的人數(shù)約為總勞動(dòng)力的30%[2]。農(nóng)村人口開始出現(xiàn)老齡化、兼業(yè)化和城市化，具有撫養(yǎng)能力的人數(shù)逐漸減少，家庭自我保障的作用大為減弱，社會(huì)逐漸成為了撫養(yǎng)老人的主角。傳統(tǒng)的以家庭為主體的生活保障體系已無法滿足家庭成員的養(yǎng)老需求，進(jìn)入城市和留在農(nóng)村的勞動(dòng)者迫切希望享受到社會(huì)保險(xiǎn)的保障。從1958年起，日本政府開始著手醞釀建立面向農(nóng)林牧漁業(yè)的勞動(dòng)者、個(gè)體經(jīng)營者的國民養(yǎng)老保險(xiǎn)。1959年日本首次頒布了“國民年金法”，將排除在工薪階層之外的廣大農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營者依法強(qiáng)制納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。到20世紀(jì)60年代，憑著農(nóng)村公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大支柱，農(nóng)村社會(huì)保障制度初具規(guī)模并開始得到迅速普及，日本進(jìn)入了“國民皆保險(xiǎn)”、“國民均年金”的福利時(shí)代。
3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的充實(shí)、擴(kuò)展階段（20世紀(jì)70年代至90年代）
日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)具有靈活性，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。自20世紀(jì)70年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，包括農(nóng)村社會(huì)保障體系在內(nèi)的日本整個(gè)社會(huì)保障體系不斷得到補(bǔ)充、改革和完善。日本政府于1970年制定了“農(nóng)民養(yǎng)老金基金法”，并于1971年1月開始實(shí)施。農(nóng)民養(yǎng)老金基金同國民年金相輔相成，合力保障農(nóng)民晚年生活，提高福利水平。參加農(nóng)民養(yǎng)老金計(jì)劃的被保險(xiǎn)人數(shù)在1975年達(dá)到頂點(diǎn)，為116萬人，占農(nóng)業(yè)總就業(yè)人口791萬人的15%，該制度成為農(nóng)民參加國民養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，具有靈活自愿的性質(zhì)[3]。20世紀(jì)80年代初，國民年金的發(fā)展也邁上了新臺(tái)階，1985年日本政府修改了“國民年金法”，對(duì)公共年金進(jìn)行了全面改革，使得國民養(yǎng)老保險(xiǎn)成為一元化的全體國民共同的“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。這一時(shí)期保險(xiǎn)內(nèi)容的充實(shí)，緩解了農(nóng)民與其他社會(huì)成員之間負(fù)擔(dān)不平等、國民養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等問題，推動(dòng)了日本農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)步。
4.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換期階段（20世紀(jì)90年代至今）
從20世紀(jì)90年代起，日本的社會(huì)保障進(jìn)入了一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折時(shí)期，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)也面臨著深刻的變化。主要表現(xiàn)在：第一，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，日本已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)的低速增長期，財(cái)源嚴(yán)重不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)交納額度不斷上升，支付額度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。第二，從人口方面看，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流失，生活改善及醫(yī)療水平的先進(jìn)使得人的壽命越來越長，加上少子化，農(nóng)村人口的老齡化（65歲以上）比率由1960年的8.2%上升到1990年的20%。比同期城市高出8個(gè)百分點(diǎn)，領(lǐng)先城市20年步入了超老齡化的時(shí)代。第三，從保障水平看，面對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的增加，農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平相對(duì)較低，仍滿足不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊要求[4]。
二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容
日本農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)是按照公平性和多層次性兩個(gè)方面來安排的，實(shí)行的是雙層結(jié)構(gòu)年金制。第一層次為國民年金，是全體國民強(qiáng)制性加入的與收入無關(guān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，它為老年人提供基本收入保障，保證了“國民皆年金”。第二層次的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上采用基金制，強(qiáng)調(diào)自愿原則，但政府給予稅制優(yōu)惠，是國民年金的重要補(bǔ)充。兩個(gè)層次包含四種養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，即國民年金、農(nóng)民年金、國民養(yǎng)老金基金、共濟(jì)年金，其結(jié)構(gòu)體系如表1所示（表略）。
1.國民年金（國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金）
日本政府在1959年頒布的“國民年金法”，標(biāo)志國民年金制度正式實(shí)施，后來國家在1985年又對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行重要改革，這兩項(xiàng)措施將全部農(nóng)民納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。國民年金成為全體國民共同享有的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中規(guī)定凡滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民必須加入國民養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民、自雇者和其他非雇傭人員首先要參加國民年金（即國民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)），國民年金制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，平均繳付，平均給付，保費(fèi)固定，參保農(nóng)民每月定額繳納1.33萬日元，2008年度月繳費(fèi)額漲至1.45萬日元，凡加入時(shí)間在25年以上、65歲以下的參保者均可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入該制度40年的參保者，退休后每月可領(lǐng)取最高6.7萬日元的養(yǎng)老金[5]。基礎(chǔ)養(yǎng)老金執(zhí)行責(zé)任共擔(dān)原則，資金來源主要構(gòu)成是，國家負(fù)擔(dān)1/3，列入政府預(yù)算，其余部分由個(gè)人繳費(fèi)。目前，國民養(yǎng)老金事業(yè)由政府掌管，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所和市町村公所直接面向國民提供窗口服務(wù)。
2.農(nóng)民年金（農(nóng)民養(yǎng)老基金）
1970年，日本公布《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》，農(nóng)民養(yǎng)老金從1971年1月開始實(shí)施。該項(xiàng)目圍繞土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓及老齡兩個(gè)因素運(yùn)行，旨在提高農(nóng)民年老后的生活水平，是國民年金的重要補(bǔ)充。實(shí)行自愿原則。加入資格是擁有或正在使用50公畝（7.5畝）以上耕地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。保險(xiǎn)費(fèi)由被保險(xiǎn)人本人承擔(dān)20,440日元（1999年），其他由國庫承擔(dān)。保險(xiǎn)費(fèi)繳納時(shí)間超過20年并在65歲前轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，則65歲以后領(lǐng)取的經(jīng)營轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金額為1,400日元乘以保險(xiǎn)費(fèi)已繳納月數(shù)后的金額；保險(xiǎn)費(fèi)已繳納時(shí)間超過20年但未進(jìn)行經(jīng)營轉(zhuǎn)讓，從65歲開始支付的農(nóng)民老齡養(yǎng)老金額為900日元乘以保險(xiǎn)費(fèi)已繳納月數(shù)后的金額；保險(xiǎn)費(fèi)已繳納時(shí)間超過3年，在取得養(yǎng)老金領(lǐng)取資格前死亡或退出，根據(jù)保險(xiǎn)費(fèi)的已繳納時(shí)間支付相應(yīng)的余額。農(nóng)民養(yǎng)老金制度曾經(jīng)一度使日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營者保持年輕化，經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大化。
3.國民養(yǎng)老金基金
日本政府為使不能加入農(nóng)民年金的農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營者（如小店店主、醫(yī)生、律師等）能同工薪族一樣過上比較充裕的老年生活，除國民養(yǎng)老金外可以獲得另外一部分附加養(yǎng)老金，同時(shí)日本政府也為不滿足于國民年金的農(nóng)民提供更多方式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，決定在上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革，于1991年開始實(shí)行國民養(yǎng)老金基金制。規(guī)定凡滿20周歲以上60周歲以下的農(nóng)民均可自愿加入，每月需繳納“附加保險(xiǎn)費(fèi)”，滿65歲后，除可獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，還可獲得“附加養(yǎng)老金”。凡不需要繳納國民養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)及申請(qǐng)加入“農(nóng)民年金”者，則不得再申請(qǐng)加入國民養(yǎng)老基金，已加入的中途不得退出。2001年6月，日本出臺(tái)繳費(fèi)確定型養(yǎng)老辦法，從2002年4月開始實(shí)施。國民養(yǎng)老基金有企業(yè)型和個(gè)人型兩種，農(nóng)民可以加入個(gè)人型的養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過向國民養(yǎng)老基金聯(lián)合會(huì)提出申請(qǐng)，加入者可以選擇資金運(yùn)營機(jī)構(gòu)和運(yùn)營方式，月繳費(fèi)在68,000日元以內(nèi)免稅，基金運(yùn)營收入不納稅，運(yùn)營機(jī)構(gòu)只收取傭金，領(lǐng)取時(shí)根據(jù)繳費(fèi)金額和運(yùn)營收益確定支付標(biāo)準(zhǔn)。
4.共濟(jì)年金
在日本，民間的團(tuán)結(jié)互助傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。日本農(nóng)村存在一種叫農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的組織，成員主要是農(nóng)民，也包括其他個(gè)人。為了讓成員老有所養(yǎng)，保障一生，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合舉辦了人身共濟(jì)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老及其他社會(huì)保障發(fā)揮了重要作用。這種共濟(jì)保險(xiǎn)組織屬于民間團(tuán)體，不以營利為目的，通常以市、町、村為單位組織建立，得到了政府的大力支持。在管理上，基層農(nóng)協(xié)、縣級(jí)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)、全國共濟(jì)聯(lián)合會(huì)相互分工，各司其職，形成了有效的三個(gè)不同的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)90年代末，日本有農(nóng)業(yè)協(xié)同組合4,000多個(gè)，每個(gè)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合成員平均參加共濟(jì)保險(xiǎn)項(xiàng)目4.55項(xiàng)，保障金額每戶平均為3.688萬日元[6]。共濟(jì)年金發(fā)展至今，已演變成JA（非營利）人壽保險(xiǎn)互助制度。JA人壽互助，不僅提供死亡保險(xiǎn)，而且還為防備住院、手術(shù)、日常就診的功能需要，在醫(yī)療保障、晚年生活保障和護(hù)理保障等方面提供幫助。參加JA人壽保險(xiǎn)互助，繳費(fèi)完全由農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)，政府不提供補(bǔ)貼，基金投入市場運(yùn)營。截至2007年度，181萬農(nóng)戶、764萬農(nóng)民參加了該制度，支付養(yǎng)老互助金5,860億日元[7]。
三、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)
1.立法先行，社保法律法規(guī)體系完備
日本是一個(gè)發(fā)達(dá)的資本主義國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)管理有序，各項(xiàng)法律制度也十分健全。縱觀日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的整個(gè)發(fā)展歷程，始終有相應(yīng)的法律保駕護(hù)航。日本早在1959年4月16日就頒布了《國民年金法》，保證了每個(gè)日本國民都能享受到國民年金。1966年12月，農(nóng)林水產(chǎn)省將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金問題列入日程，在1969年12月由日本國民年金審議會(huì)審定了制度框架。1970年5月13日，國會(huì)通過了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》，并于1971年1月1日起正式實(shí)施，該法頒布10年之內(nèi)不斷進(jìn)行完善補(bǔ)充，共經(jīng)歷了6次修改。1985年，修改了《國民年金法》，創(chuàng)建基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，國民年金覆蓋了全體國民。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進(jìn)十年戰(zhàn)略》，并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計(jì)劃，要求地方政府積極建設(shè)與完善供老年人使用的各種設(shè)施，等等。諸如此類的法律法規(guī)保障了日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。
2.政府主導(dǎo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系架構(gòu)完整，保障全面
在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)建過程中，日本政府積極主動(dòng)，運(yùn)籌帷幄，盡心盡責(zé)地扮演著主角角色。以國民年金的建立為例，1955年，日本政府在厚生省內(nèi)設(shè)置了國民年金規(guī)劃辦公室，在1956年的施政方針中將實(shí)施國民年金保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年計(jì)劃的一個(gè)重要目標(biāo)，1957年設(shè)置國民年金保險(xiǎn)預(yù)算，1958年成立國民年金委員會(huì)，同年12月推出《國民年金制度要綱》，并以此為基礎(chǔ)起草國民年金法案。1959年，該法案在國會(huì)通過并于該年4月頒布實(shí)施。國民年金開始覆蓋農(nóng)村的廣大農(nóng)民。國民年金由日本中央政府厚生省的年金局及社會(huì)保險(xiǎn)廳進(jìn)行統(tǒng)一管理。年金局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)研年金制度，擬定國民年金計(jì)劃，計(jì)算統(tǒng)計(jì)國民年金。社會(huì)保險(xiǎn)廳負(fù)責(zé)年金制度的實(shí)施，如年金的管理、被保險(xiǎn)者的記錄管理、年金支給的裁定、發(fā)放年金的咨詢等業(yè)務(wù)；地方的都道府縣廳下屬的國民年金課也承擔(dān)相應(yīng)的實(shí)施責(zé)任，并對(duì)國民年金基金、都道府縣內(nèi)的市町村進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督；社會(huì)保險(xiǎn)廳的派出機(jī)構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的征收和支付業(yè)。日本的農(nóng)民年金和國民養(yǎng)老金基金的建立過程、實(shí)施程序大體如此。
日本在建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，既立足當(dāng)時(shí)，又著眼長遠(yuǎn)；既注重公平性，又追求多層次性，使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度架構(gòu)清晰，項(xiàng)目多樣，內(nèi)容充實(shí)，及時(shí)適應(yīng)形勢(shì)變化。20世紀(jì)50年代末，日本農(nóng)民養(yǎng)老問題凸現(xiàn)，政府不久就出臺(tái)“國民年金法”，將廣大農(nóng)民納入公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中；1970年，順應(yīng)工業(yè)化、城市化的要求，設(shè)立農(nóng)民年金制，提高了農(nóng)民年老后的生活水平；為了讓養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有國民及提高養(yǎng)老水平，日本政府于1991年實(shí)行國民養(yǎng)老金基金制；大力支持民間的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合舉辦的人身共濟(jì)保險(xiǎn)。上述四種養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目層層疊加、保障緊密，基本滿足了廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求。
3.農(nóng)民養(yǎng)老金是農(nóng)業(yè)政策選擇中的重要因素
日本的農(nóng)民養(yǎng)老金制度在調(diào)節(jié)農(nóng)村與城市平衡發(fā)展方面起了很大的杠桿作用。（1）鼓勵(lì)離農(nóng)政策。在戰(zhàn)后初期，為了保障農(nóng)業(yè)得到高效率發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)西方的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營方式，日本政府大力推行城市化的進(jìn)程，鼓勵(lì)農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，進(jìn)入城市工作。日本政府在《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》中鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地，并對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后喪失生活來源的農(nóng)民給予政策補(bǔ)償，這在農(nóng)民的國民年金中表現(xiàn)突出。（2）推行返農(nóng)政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，日本農(nóng)業(yè)人口急劇下降，當(dāng)年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸進(jìn)入高齡，而年輕人紛紛進(jìn)入大城市謀生（日語稱之為“上京”），農(nóng)業(yè)人口高齡化嚴(yán)重，影響了日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，日本的農(nóng)業(yè)政策從鼓勵(lì)“離農(nóng)”轉(zhuǎn)向“返農(nóng)”，養(yǎng)老金政策也隨之調(diào)整。2001年，由于農(nóng)民急劇減少，人口快速老齡化，日本建立了新的農(nóng)業(yè)者年金制度。農(nóng)業(yè)者年金基金事業(yè)管理費(fèi)由國庫承擔(dān)。農(nóng)業(yè)者年金基金為任意加入，只要全年務(wù)農(nóng)時(shí)間超過60天，國民養(yǎng)老金第一類被保險(xiǎn)人（企業(yè)工薪人員及配偶、公務(wù)員、個(gè)體工商戶、農(nóng)民）中未滿60歲的農(nóng)民都可加入，沒有農(nóng)田的農(nóng)民或其配偶、以及繼承人等也可加入。加入者可申請(qǐng)退出，批準(zhǔn)后一次性支付退出款項(xiàng)。
4.別具特色的農(nóng)協(xié)組織發(fā)揮了重要作用
在日本，經(jīng)辦農(nóng)民年金的機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（農(nóng)協(xié)）。日本農(nóng)協(xié)的組織結(jié)構(gòu)別具一格，面對(duì)農(nóng)民是供銷聯(lián)合體（縣以下），面對(duì)政府是行政、貿(mào)易和金融的多功能組織（縣以上），其經(jīng)濟(jì)職能的主要特點(diǎn)如下：（1）具有三級(jí)組織結(jié)構(gòu)。農(nóng)協(xié)共濟(jì)主要采取三段制方式進(jìn)行經(jīng)營，即“共濟(jì)”、“再共濟(jì)”和“再再共濟(jì)”；將參保人的風(fēng)險(xiǎn)加以分散，以維持共濟(jì)事業(yè)的穩(wěn)定性。（2）具有保險(xiǎn)功能。農(nóng)協(xié)共濟(jì)可以提供人身保險(xiǎn)，包括疾病保險(xiǎn)、傷害保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)（年金）和死亡保險(xiǎn)。（3）具有成本優(yōu)勢(shì)。農(nóng)協(xié)組織提供保險(xiǎn)的費(fèi)用較商業(yè)保險(xiǎn)少，成本低；農(nóng)協(xié)組織不需要花費(fèi)營銷費(fèi)用；另外農(nóng)協(xié)保險(xiǎn)的保全性強(qiáng)，解約率低，農(nóng)協(xié)組織可以兼業(yè)經(jīng)營壽險(xiǎn)和財(cái)險(xiǎn)。
四、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)我國新農(nóng)保的借鑒
2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號(hào)），決定2009年在全國選擇10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保制度是一個(gè)規(guī)模十分宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，其在推行過程中會(huì)遇到各種難題，借鑒日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，完善我國的新農(nóng)保制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.新農(nóng)保的推行需要社會(huì)保險(xiǎn)法的保駕護(hù)航
日本針對(duì)農(nóng)民建立的國民年金制醞釀?dòng)?958年，至1961年即實(shí)現(xiàn)全民皆養(yǎng)老金，效率之高，成就之大，令世界各國佩服。這種結(jié)果除得益于日本發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和有序高效的社會(huì)運(yùn)作，事先建立的法律也發(fā)揮了保護(hù)監(jiān)督的作用。日本是一個(gè)法治嚴(yán)格的國家，《國民年金法》和《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》等法律時(shí)刻鞭策著政府，從而保持了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。
新農(nóng)保的施行也需要法律的保障。當(dāng)前我國醞釀出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，如果成功，它將是我國社會(huì)保障發(fā)展史上最重要的里程碑，也將為新農(nóng)保提供保護(hù)。但令筆者失望的是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）的內(nèi)容非常不均衡，依然是以城鎮(zhèn)人口為絕對(duì)重點(diǎn)，涉及農(nóng)民權(quán)利的只有一兩句指導(dǎo)性的條文。如“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)參加人的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法”，“國家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。
因此，筆者建議增加一章特別規(guī)定，包括“國家應(yīng)當(dāng)適時(shí)建立健全針對(duì)農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“農(nóng)村人口可以依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。各級(jí)政府必須落實(shí)相關(guān)資助或補(bǔ)貼政策”，“農(nóng)村人口依法享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”等實(shí)質(zhì)性的條文。或者探索出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》等針對(duì)性更強(qiáng)的法律，明確規(guī)定新農(nóng)保的參保范圍、基金構(gòu)成、保障標(biāo)準(zhǔn)和收支程序等。這樣，新農(nóng)保就有了清晰有力的法律依據(jù)，能夠保證相關(guān)政策的到位執(zhí)行。
2.政府應(yīng)成為新農(nóng)保建設(shè)的最主要組織者
日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，始終伴隨著政府的大力支持。從國民年金到農(nóng)民年金，再到國民養(yǎng)老金基金和共濟(jì)互助，日本政府表現(xiàn)活躍，十分積極。在財(cái)政支持方面做得尤其出色，如對(duì)國民年金，日本國家財(cái)政一開始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費(fèi)用的1/3，2004年在財(cái)政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2[8]。
要建設(shè)好我國的新農(nóng)保，政府需要提供有力持續(xù)的財(cái)政支持。國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件對(duì)這一點(diǎn)作了強(qiáng)調(diào)，要求政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助；地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，為繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，新農(nóng)保工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。但令人擔(dān)憂的是，國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件只是國務(wù)院制定的指導(dǎo)性行政文件，約束性不夠強(qiáng)，政府尤其是地方政府難免會(huì)執(zhí)行不到位，必然大大影響新農(nóng)保的發(fā)展。溫家寶總理在2010政府工作報(bào)告中提出“要繼續(xù)推進(jìn)財(cái)稅體制改革。健全公共財(cái)政體系。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付”。筆者期待社會(huì)保障支出能被納入政府財(cái)政預(yù)算，同時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障支出所占份額能合理，如此，新農(nóng)保才有長效的財(cái)政保障。
地方政府是新農(nóng)保建設(shè)的關(guān)鍵主體。在組織方面，地方各級(jí)政府要執(zhí)行中央確定的新農(nóng)保政策，結(jié)合本地實(shí)際，制定具體辦法。要充分認(rèn)識(shí)建設(shè)新農(nóng)保的重大意義，將其列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度目標(biāo)管理考核體系，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門要切實(shí)履行新農(nóng)保工作行政主管部門的職責(zé)，會(huì)同有關(guān)部門做好新農(nóng)保的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)等工作；在經(jīng)辦服務(wù)方面，要認(rèn)真記錄農(nóng)村居民參保繳費(fèi)和領(lǐng)取待遇情況，建立參保檔案，長期妥善保存；建立全國統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，納入社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)（“金保工程”）建設(shè)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享；要大力推行社會(huì)保障卡，方便參保人持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。按照精簡效能原則，整合現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)服務(wù)資源，加強(qiáng)新農(nóng)保經(jīng)辦能力建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代管理方式和政府購買服務(wù)方式，降低行政成本，提高工作效率。
3.推崇公平，分類引導(dǎo)幫助農(nóng)民加入新農(nóng)保
鑒于我國農(nóng)民人口龐大，國家經(jīng)濟(jì)尚不夠發(fā)達(dá)，財(cái)力還不夠雄厚，農(nóng)民繳費(fèi)能力強(qiáng)弱不一，我們不能像日本一樣強(qiáng)制每個(gè)農(nóng)民加入新農(nóng)保。但是，我們可以制定靈活多樣的政策，引導(dǎo)有入保能力且有入保意愿的農(nóng)民加入新農(nóng)保，扶助困難農(nóng)民參保，逐步使新農(nóng)保覆蓋全體農(nóng)民。
筆者認(rèn)為，對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，應(yīng)該大力鼓勵(lì)他們參保，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到較高檔次（每年繳費(fèi)400元、500元以上）繳費(fèi)的，可以在計(jì)算繳費(fèi)年限時(shí)增加一定的時(shí)間額度，或給予個(gè)人所得稅減額，這樣可激勵(lì)東部富裕的農(nóng)民長期繳費(fèi)，增加新農(nóng)保基金收入。對(duì)于中西部地區(qū)的農(nóng)村，盡力執(zhí)行國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件中“地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”的政策。改革開放以來，中西部地區(qū)的農(nóng)民通過外出務(wù)工、土地經(jīng)營及在家自謀職業(yè)，年人均收入已經(jīng)較多，他們應(yīng)該能自己拿出100元參保②，這樣就達(dá)到130元/人/年的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)其他農(nóng)民，如農(nóng)村重度殘疾人、無收入的被征地農(nóng)民等繳費(fèi)困難群體，地方政府應(yīng)為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。
4.注重發(fā)揮村民委員會(huì)的作用
日本民間的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)揮了重要作用，如組織建立共濟(jì)年金，提供醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)等。在中國農(nóng)村，也存在多種民間自治組織，其中影響力最大的是村民委員會(huì)，要發(fā)揮它對(duì)新農(nóng)保建設(shè)的重要作用。村民委員會(huì)為我國大陸地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所轄的行政村的村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織（以下簡稱村委會(huì)）。在東部發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，村委會(huì)除了響應(yīng)新農(nóng)保政策外，還可以嘗試組織像企業(yè)年金一樣的農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，為新農(nóng)保添磚加瓦。在中西部地區(qū)，農(nóng)村村委會(huì)應(yīng)做好宣傳動(dòng)員工作，向農(nóng)民講清政策，積極引導(dǎo)適齡農(nóng)民參保。
5.新農(nóng)保基金應(yīng)該在適當(dāng)情況下進(jìn)行市場化投資運(yùn)營
日本的國民年金基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，積累不夠，加上少子化、老齡化導(dǎo)致繳費(fèi)減少和支付增加，財(cái)務(wù)收不抵支，嚴(yán)重影響了制度的運(yùn)行。我國目前的新農(nóng)保基金實(shí)行的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部由國家財(cái)政出錢，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則屬于個(gè)人產(chǎn)權(quán)。為了防止未來新農(nóng)保基金收不抵支，應(yīng)對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在適當(dāng)情況下進(jìn)行市場化投資運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)保值增值。可以嘗試將農(nóng)民個(gè)人賬戶養(yǎng)老金總額的一部分交由投資運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的全國社會(huì)保障基金理事會(huì)投資運(yùn)營。如果收益良好的話，再效仿城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在保證當(dāng)前養(yǎng)老支付需要的前提下，將余下的大部分的農(nóng)民個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金委托給全國社會(huì)保障基金理事會(huì)管理運(yùn)營并無不妥。
結(jié)束語
日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高，農(nóng)村人口少的基礎(chǔ)上的。而我國目前大部分農(nóng)村仍處于不夠發(fā)達(dá)狀態(tài)，農(nóng)民普遍不富裕，農(nóng)民人數(shù)是日本的幾十倍③。所以在建設(shè)新農(nóng)保過程中，借鑒日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之余，要堅(jiān)持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。新農(nóng)保的初衷就是改革之前農(nóng)民純粹的“自我儲(chǔ)蓄式個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)”的不正常的“老”農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓政府切實(shí)承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，讓制度型的養(yǎng)老保險(xiǎn)真正惠及農(nóng)民，雖然它規(guī)定免費(fèi)為60歲以上的農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金，但這只代表國家改善民生的政治方向，所以不能強(qiáng)求新農(nóng)保像日本的國民年金制一樣，一開始就覆蓋全部農(nóng)民。但畢竟，新農(nóng)保起步了，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)支持下，它必將在國民福利的道路上健步前進(jìn)。
參考文獻(xiàn):略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》 2010
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