中央提出，“十三五”期間要大力實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，鞏固提升糧食產能。8月15日，國土資源部審議通過了《全國土地整治規劃（2016—2020年）》（送審稿）。從其中透露的信息來看，“十三五”期間我國土地整治將更加注重“質”的提升，通過高標準農田建設和推進城鄉低效建設用地開發等實現土地節約集約利用。實施土地整治，切實保護好耕地是前提條件。耕地紅線是糧食安全的大壩，耕地就是糧食安全的根基，保護耕地就是保護糧食生產。以下內容為中國經濟時報就耕地保護等問題對鄖文聚、朱道林的專訪。
中國經濟時報：當前，我國進入全面建設小康社會的關鍵時期，隨著工業化、城鎮化、農業現代化的同步快速推進，耕地保護形勢嚴峻，堅守耕地紅線面臨巨大挑戰。那么，當前我國耕地保護工作面臨怎樣的形勢？
鄖文聚：
第一，耕地數量不足、質量不高、布局不穩、彈性不大。耕地是糧食生產的基礎。我國耕地面積約20億畝，但農作物播種面積約24億畝。按照黨中央、國務院“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的明確要求，以當前的農業生產能力，至少需要作物播種面積30億畝，缺口達到20％以上，形勢十分嚴峻。根據國土資源部發布的全國耕地質量等級調查與評定成果，我國耕地質量總體偏低，中、低等級耕地面積比例達到70．6％，有灌溉條件的耕地只占51．5％，耕地數量、質量現狀與推進農業現代化的要求存在較大差距。
第二，耕地利用過度、利用不足、利用不當并存。30年來，我國耕地資源利用總體上處在高強度、超負荷狀態。10多年的連續增產已經使耕地的生產能力處在歷史高位；全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，耕地土壤點位超標率達19．4％。由此導致的黃淮海平原區地下水下降、東北黑土區質量退化、長江中下游耕地污染等現象十分突出，我國耕地資源可持續生產能力顯著下降。另一方面，我國現有耕地中還有多達8000多萬畝不穩定耕地，這與我國糧食生產重心向東北和西北區域轉移有關，然而由于缺乏科技支撐，大規模利用荒地、沙地、濕地等開墾耕地已經對區域的水資源安全和生態資源造成了嚴重威脅。
第三，拓展耕地資源空間與提高合理利用水平并舉。近年來，我國每年建設高標準農田1億畝，通過土地整治補充耕地達到500萬畝，保障了我國耕地數量的基本穩定，鞏固了國家糧食安全基礎?！笆濉逼陂g，隨著我國城鎮化進程的深入推進和生態文明建設力度的不斷加大，預期我國耕地面積還將進一步下降，而我國耕地后備資源總面積約9000萬畝，其中集中連片的耕地后備資源僅3300多萬畝。因此，一方面改變現有耕地質量差、利用效率低、綜合效益低的問題，盡快提升耕地質量；另一方面，解決當前新補充耕地質量相對較差的現實問題，實現快速造地、快速造好地，迅速形成生產能力，必成為資源約束趨緊形勢下堅守耕地紅線、維護國家糧食安全的關鍵。
中國經濟時報：現階段耕地保護制度面臨的主要矛盾是什么？如何有效解決？
朱道林：
從現行耕地保護制度體系來看，主要側重行政及法律手段，包括劃定基本農田、耕地占補平衡、土地用途管制、耕地保護目標責任制和法律責任等制度，實際上在中國的現行制度體系下，本質上都是行政和法律手段。
而在現行的市場經濟條件下，土地資源是地區社會經濟發展的重要資源之一，同樣的土地資源用于不同的用途，所產生的社會經濟價值、對區域社會經濟發展的促進作用存在著巨大差異，尤其表現在農業利用與建設利用之間落差巨大，導致地方政府往往爭相將更多的農用地轉變為建設用地，以滿足更快、更強的區域社會經濟發展要求，這就引起了地方政府在耕地資源保護與區域社會經濟發展之間的尖銳矛盾。而在地方政府的直接利益驅使下，任何區域、任何級別的地方政府在保護耕地與發展經濟之間，幾乎毫無例外地選擇發展經濟，這就是當前耕地保護面臨的無法回避的矛盾，也是影響耕地保護制度效果的最根本原因。
因此，現階段要解決耕地保護的根本問題，關鍵在于解決保護耕地與占用耕地之間的利益關系問題，尤其在現行市場經濟體制下，亟須構建耕地保護的區域補償機制?，F行的耕地保護制度盡管已經一定程度地體現了經濟機制的作用。但是，一方面，現行的土地稅費制度只是針對占用耕地者征收相關稅費，另一方面，這些稅費仍是交給地方政府，實際效果是對占用耕地者是制約機制，而對地方政府則是激勵機制。
而所謂耕地保護的“區域補償機制”，是由中央財政按照區域資源稟賦、社會經濟發展狀況和所保護耕地狀況進行補償，是對地方政府的補償，以提高地方政府保護耕地的積極性，使地方政府保護耕地與占用耕地發展經濟之間達到相對平衡。在具體操作上，遵循區域發展公平原則，首先根據區域人口與社會經濟狀況，合理測算區域耕地保護和基本農田義務量，然后考慮耕地資源稟賦和區域實際保護耕地數量、基本農田數量，多于耕地保護和基本農田義務量的應由中央政府按面積給予補償，少于耕地保護和基本農田義務量，應支付耕地保護發展基金。當然，除經濟補償外，也可以通過區域發展政策或者結合主體功能區規劃的區域政策，進行政策性補償，以解決地方政府保護耕地與占用耕地之間的經濟落差問題。
中國經濟時報：確保糧食安全不僅是實現國民經濟又好又快發展的基本條件，而且是促進社會穩定和諧的重要保障，同時還是確保國家安全的戰略基礎。但如果不從根本上解決投入產出比不合理和價格倒掛這一類問題，僅保證耕地數量很難從長遠上保證糧食安全。對此有何解決途徑？
朱道林：
保持足夠數量的耕地面積，不斷提升耕地質量，是確保國家糧食安全的基本保障?；诒Ｗo耕地解決國家糧食安全問題，應重點從以下三個方面入手。
第一，必須保持足夠數量的耕地面積，尤其是應將優質耕地永久保護起來。首先，耕地是保證糧食生產、保障糧食安全的基礎，必須永久保護足夠的耕地面積用于糧食生產；其次，耕地占用往往是不可逆的，尤其是一旦耕地被建設占用，將難以再恢復其耕作條件；再次，高質量的耕地資源是有限的，一旦優質耕地被占用，既缺乏足夠的資源用地補充耕地，而且補充耕地的質量也難以達到生產要求，尤其難以達到被占用耕地的質量。耕地質量本身不僅受地形地貌、土壤地質、氣候條件等影響，而且耕作層土壤熟化過程是長期的自然過程，因此必須永久保護高質量的耕地。國家已經實施了劃定永久基本農田制度，這是確保足夠數量的耕地尤其是保護優質耕地的基本措施。
第二，要不斷提升耕地質量。一靠工程技術，通過工程技術手段改善農業生產條件，保障農業生產力水平，降低自然條件對農業生產過程的影響；二靠科學技術，應加強對影響耕地生產能力的各要素作用機制的研究，利用科學技術解決制約耕地生產能力的障礙因子，促進耕地質量不斷提升。
第三，要全面推進基于現代農業發展要求的農村土地整治，這是改變農業生產方式、提升農業生產效率的基本要求。我國農村土地整治的功能，要從過去主要為滿足增加耕地面積的要求，轉變為滿足發展現代農業的要求。一是要與農村土地流轉相結合，滿足農業規模經營要求；二是要通過土地整治解決機械化耕作的要求，全面完善農田基礎設施。
中國經濟時報：土地退化、土壤污染等原因造成的農用地質量下降和農業生產能力低下，已對國家糧食安全構成嚴重威脅，提升耕地質量和糧食生產能力的重要性不言而喻，對此有哪些建議？
鄖文聚：
第一，轉變認識，樹立科學的耕地質量觀。耕地質量，不僅僅是土壤肥力、基礎地力，更重要的是耕地的綜合生產能力，保護耕地質量應該是對生產能力的保護，不僅包括地力建設，還應包括工程質量、配套設施建設以及土壤的無毒無害性能等。
樹立科學的耕地質量觀包括六方面的內容：以數量為前提的耕地質量觀，保護耕地首先要確保一定數量的耕地；以產能為核心的耕地質量觀，耕地產能由耕地的數量和質量共同決定，堅持耕地數量、質量并舉僅是手段，提高耕地產能才是最終目標；以健康為保證的耕地質量觀，只有健康的耕地才能確保農產品生產基礎的健康，只有農產品生產基礎健康和生產、加工環節健康，才能確保從地頭到餐桌的糧食安全；以用養為基礎的耕地質量觀，耕地使用者應當合理利用耕地，采用有利于保護和提高耕地質量的耕作技術，科學合理施肥，安全使用農藥，確保耕地質量有提升、環境有改善；以效率為導向的耕地質量觀，發展現代農業、提高農產品的國際競爭力，必須把穩定和提升農業綜合生產能力建立在耕地布局穩定、適宜機械化生產經營、能抵御自然災害的牢固基礎上；以監管為手段的耕地質量觀，加強耕地質量監管是確保耕地質量的重要手段。
第二，將生態良田建設放在突出位置。通過分析糧食產量、耕地健康產能和糧食需求之間的關系發現，一是過度追求糧食產量將進一步引發優質耕地過度利用、生態環境破壞、土壤污染加重等多重潛在風險。二是糧食增產沒能使成效差距得到改觀。三是實現糧食豐產，關鍵途徑是實施生態良田工程建設。生態良田工程建設是要求耕地有高的產能、好的質量、穩定的產出，同時要有好的環境狀況、沒有污染。而土地整治開展高標準基本農田建設，消除農田現代化利用中的限制性因素，提高耕地質量，使耕地生產能力持續穩定，生產環境狀況良好。推進土地整治，關鍵是要抓好生態良田工程建設。(記者：趙姍)
鄖文聚，國土資源部土地整治中心副主任、研究員，中國土地政策與法律研究中心研究員。朱道林，中國農業大學土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長。
中國鄉村發現網轉自: 中國經濟時報
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