——社會分層視角下的城鄉教育公共政策研究
一個具體公共政策案例分析：
中國統籌城鄉教育綜合改革體系中的“農村學校布局結構調整”
中國城鄉底層社會教育公正目標下的統籌城鄉教育綜合改革政策體系建構是一項復雜的系統工程[22]，其內部涉及諸多要素改革，而農村學校布局結構調整無疑是其核心改革要素之一，筆者以這樣一個具體的公共政策案例來嘗試作一個具體的底層研究。在1979-2009年的三十多年間,全國共撤并小學和初中66.79萬所,其中近十年(2000-2009年)減少了27.98萬所,占三十年學校減少總量的41.9%,平均每天約有77所學校消失[23]。很明顯，伴隨著中國農村中小學布局結構調整的縱深推進，其背后深層的調整動因顯得愈加復雜，一方面來自于國家視角下的被動政策調試，另一方面來自于地方政府利益驅動下的政策配套，再一方面則是來自于農村社會中產階級主動的改革訴求。而農村社會中的普通農業經營者階層、農村貧弱階層受到當前農村布局結構調整政策影響最為嚴峻。
（一）國家視角下農村學校布局結構調整
中央政府推動農村學校布局結構調整可以代表國家視角，而十年來國家視角下對農村中小學進行較大規模調整具有充分的科學性和合理性，因為農村義務教育發展所面向的人口狀況和社會環境發生了巨大變化，推動農村教育義務教育資源配置政策確實需要調適。
其一，計劃生育政策降低了社會學齡人口。該社會政策的深入實施改變了中國人口結構，使中國的農村人口出生率明顯降低，農村學齡人口急劇減少，這直接導致中國農村中小學面臨招生困難，大量的農村“空教室”與“空學?！爆F象出現。2000年到2010年，我國學齡人口降幅達23.7%，農村小學招生數總共減少338.5萬人，減幅達27%；農村初中學生招生數總共減少694.2萬人，減幅達54.8%。
其二，工業化、城鎮化等因素導致鄉鎮與行政村的減少。2000年到2011年間，中國農村行政區劃有較大幅度調整，全國鄉鎮由4.4萬個減少到3.3萬個，行政村由73.2萬個減少到59萬個。十年來，中國農村社會進行較大幅度的行政區劃調整，一方面源于必要的行政管理體制改革，另一方面，則是被經濟社會高速發展中城鎮化、工業化的必然進程所推動。2011年，中國農村人口為6.5656億人，城鎮人口為 6.9079億人，這較之2000年分別降低了18.7%和增加了51.5%（2000年中國農村人口為8.0739億人，城鎮人口為4.5594億人）。
其三，人口流動的自主性提升進一步加劇了農村社會學齡人口的減少。中國經濟社會發展的不平衡性導致了城鄉社會差距顯著，重點體現在資源分布層面和社會保障層面，這為農村人口努力擺脫農村社會以進入城市生存與發展提供了必要性依據。而伴隨著中國戶籍制度改革的深入推進、城市社會勞動力吸納能力的增強以及農村土地利用政策靈活性的提升，農村人口進入城市長期生存與發展的空間越來越廣闊，這又為農村人口進入城市生存與發展提供了可能性依據。兩種依據的現實結合進一步促進了農村勞動力的大量轉移，農村學齡人口也隨之離開農村。2011年，中國流動人口總量已達23000萬人，比2000年增加了5300萬人，增幅高達29.9%；2010年，全國義務教育階段進城務工人員隨遷子女達1167.2萬人，比上年增加170萬人，增長17.1%。
其四，國家地理環境和戰略工程的實施在客觀上也需要農村中小學布局結構調整政策的實施。國家地理環境的特征決定了要合理推進農村中小學布局結構調整。中國幅員遼闊，自然地理特征差異巨大，人口分布多樣，但總體而論山地面積占總面積的69%，山區人口占全國人口的56%，而地處山區的縣數占全國總縣數的65%，而大多數山區的道路交通仍舊不便。因此適度集中辦學，加快農村學校布局結構調整，優化有限的教育資源形成合力的規模辦學效應，是辦大教育的必然要求。同時，國家和地方的各項戰略工程客觀上推進農村中小學布局結構調整，十年來，國家和地方實施了諸項利國利民的大工程，如移民并居類工程（三峽工程）、生態保護類工程(退耕還林、還草、還牧工程)、災害修復類工程的實施（四川、青海、云南等地震地區的災后重建工程）等等，均導致人口積聚和農村形態發生了諸多改變，這在客觀上也推進了農村中小學布局結構的調整。
（二）地方政府視角下的農村學校布局結構調整
這里的地方政府主要是指縣級政府。為適應農村義務教育管理重心的適度上移，2001年頒布《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》以后，義務教育即實施“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的義務教育管理體制”，縣級政府因此成為了義務教育管理的直接主體，故其具有快速推進農村中小學布局結構調整的動力因素。
首先，縣級政府積極推動農村中小學布局結構調整有益于快速形成良好政績?，F行義務教育管理體制，使義務教育發展水平成為縣級黨政主要領導干部政績考核的核心指標之一，而推動農村中小學布局結構調整客觀上能夠解決農村小學和教學點教師派遣困難、課程開足開齊率不高、教育教學質量偏低等農村教育發展的現實困難，同時推進縣域內義務教育均衡發展，加快縣域內義務教育的整體水平提升，這有助對于縣級黨政主要領導干部在短期內快速形成良好政績。
其次，縣級政府積極推動農村中小學布局結構調整有益于快速獲得經濟收益。盡管中央加大了對地方的義務教育財政投入，但義務教育發展的經費缺口仍然很大，這不僅體現在日常教育運轉上，還體現在教育歷史欠債償還與必要的教育發展投入上。現行義務教育管理體制轉移了以前鄉鎮政府的教育財政壓力，但并沒有擴大縣級教育財政的總量，而農村稅費改革又進一步減少了縣鄉政府的財政收入，以前用于補償農村義務教育經費缺口的農村教育費附加和教育集資也被取消。事實上，盡管中央政府對縣級政府實施了有效的財政轉移支付，但對于中西部地區諸多處于“吃飯財政”和“負債財政”的縣來講，教育財政支出壓力仍舊很大，因此加快推動農村中小學布局結構調整，壓縮農村校點,擴大城市學校規模，能夠大幅度壓縮縣級政府的教育財政支出,同時還能夠獲得國務院為加快布局結構調整而配套的相關獎勵，因此這對于縣級政府來講尤其具有積極進行農村中小學布局結構調整的高度動力。
最后，縣級政府積極推動農村中小學布局結構調整中膨脹的趨利性缺乏制衡?，F行義務教育管理體制使縣級政府在推動農村中小學布局結構調整中的權力膨脹缺乏合理有效的制衡與監督，導致縣級政府在推動農村中小學布局結構中并非嚴格按照中央政府“因地制宜、合理規劃”的原則而展開?？h級政府的“公司化”傾向導致其在進行布局結構調整規劃和實施過程中的自我趨利性壓倒了布局調整的設計科學性，如縣級政府希望通過教育移民來鞏固和推進城市化建設的規模和進度、通過調整農村中小學布局結構來加快城市教育園區的建設并進一步推動房地產和服務業等相關配套產業經濟鏈的開發、通過對撤并各式農村學校以讓學校原有土地復耕并進一步刺激附近農民進行土地流轉的政策來圈占土地以使政府獲得高額的土地出讓金等等，諸多此類因素共同致使地方政府推進農村中小學布局結構調整過熱。
（三）農村社會分層視角下的農村學校布局結構調整
第一，農村社會各階層總體上在價值應然層面需求更高質量的免費義務教育。農村社會生活條件的總體改善，促使農民各階層呼求政府辦出高質量的義務教育；但高質量的義務教育主要聚居在城鎮，這導致農民各階層均將優質教育資源習慣性地等同于城鎮教育資源，故在國家實施免費的義務教育政策以后，農民群眾對政府提供的免費義務教育提出了更高的要求，由義務教育普及之初的“有學上”到如今的“上好學”，農村社會中各階層具有將農村教育辦成城市教育雷同的訴求共性。我們在調研中發現，要求類似于城市教育的農村教育公共服務被農民各階層普遍認為是政府分內之事，更高質量的教育服務的呼吁并不需要農村社會中各個階層為此付出額外成本，因此在這點上各階層之間并沒有利益抗爭與沖突；且因為在義務教育免費后農民階層自身不再直接付出涉教的成本投入，因此，對農村教育質量的更高訴求將極可能在價值應然層面永恒持續下去。但在當前優質教育仍舊是社會稀缺資源的現實情況下，在價值應然層面和現實實然層面的差距又必然迫農村社會各階層在實踐中對優質教育的選擇出現分化，而合理的農村學校布局結構調整總體上被認為是能夠促進教育質量提高，因此，調研發現，農村社會各主體在價值層面上總體是支持農村學校布局結構調整的，但前提是必須合理和科學。
第二，農村社會各階層內部相互教育攀比心理驅使。調研發現，農村社會中，各階層送孩子到城鎮學校入學已越來越不只是一個單純的教育問題，而逐漸演化為了農村社會中各社會階層之間身份區隔和地位分類的社會問題。根據筆者在重慶市、四川省38個鄉鎮（其中重慶32個、成都6個）的量化調研和吉林省D縣4個鄉鎮的訪談調研相關資料可發現如下現象。
按照農村社會中職業務工關系所劃分的各階層（普通農業勞動者、農民工、雇工、農民知識分子、個體勞動者、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者）來看，私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者90%以上都已將孩子送入到了城鎮學校，農民知識分子和個體勞動者將孩子送入城鎮學校的意愿最為強烈，他們也是農村學校布局結構調整中的最積極支持者。而普通農業勞動者則充滿矛盾，他們95%以上也希望能將孩子送入城鎮，但又擔心自己沒有后續經濟承擔能力，因此更傾向于通過農村學校布局結構調整實現就近入學并享受較好的義務教育，這個群體主要擔心的是布局結構調整后孩子上學的交通安全，因此，這個群體中的大多數表示如果有條件會愿意主動接送孩子。農民工的態度則最為復雜，他們一方面想將孩子帶入自己打工城市所在地，但又擔心城市教育的不開放和歧視，另一方面又想把孩子送入農村所在的鄉鎮或縣城，但又沒有足夠的經濟和人力去陪讀，同時又擔心布局結構調整后孩子的寄宿安全隱患和生活照顧困難，另外還擔心孩子不在家時，家里的老人也同樣存在諸多生活隱患與不便，同時也進一步加劇了家中留守老人的隱形工作負擔。可見，農民工群體實際上是農村學校布局結構調整政策中影響最大的利益相關者，他們對保留必要的農村學校和教學點的意愿最為強烈。
從按照農民與土地結合關系所劃分的各階層（脫離土地的農民階層、半工半農階層、在鄉兼業農民階層、普通農業經營者階層、農村貧弱階層）來看，農村學校布局結構調整對脫離土地的農民階層、半工半農階層影響不大，因為這兩個階層大部分都將孩子送入了城鎮學校。在鄉兼業農民階層最希望發展校車，因為他們接送孩子的能力是所有農村社會階層中最弱的，而普通農業經營者階層對農村學校布局調整最大的期望則是學校不要離家太遠，農村貧弱階層最希望保留以前的農村學校和教學點，對布局結構調整支持率最低。據訪談，這是因為農村貧弱階層健壯勞動力不多，本希望孩子成為家庭的勞動力補充，放學回家后還可以幫忙做做農活和家務，而布局結構調整后只能寄宿，一方面不能增加家庭勞動力投入，一方面還要本來就緊缺的家庭勞動力周日去接送，所以他們對農村布局結構調整最為抵觸。
從財富擁有關系所劃分的階層（村莊富豪階層、村莊富裕階層、農村中產階層以及村莊貧弱階層）來看，與土地關系所劃分的階層意愿極為吻合，總體上分別占村莊5%左右的富豪階層和10%左右的村莊富裕階層對農村學校布局結構調整最不關注，因為他們有良好的教育選擇能力為孩子謀取所需要的教育服務，占70%左右的農村中產階層希望對農村學校布局結構調整最大的關心點是教育質量，只要教育質量優異，孩子成績有所提升，他們就支持調整，而占15%左右的村莊貧弱階層，很明顯更關系孩子就學距離，能否每天都能回家是核心，他們并不十分關注教育質量，因此發展校車也是他們最為關注的。
另外按照受教育年限這一指標反映的文化資本擁有量所導致的文化區隔程度劃分的階層（文盲、小學文化、初中文化、高中文化和大學文化的社會階層）來看，文盲、小學和初中文化程度的家長最關心布局結構調整后孩子的就學遠近距離和有無違紀行為，高中文化的家長更關心布局結構調整后孩子的日常生活和交通安全是否有保障，而大學文化的家長則更關心孩子的學習成績有無提高。按照民權資源(公共政策參與能力)這一指標反映的社會資本擁有量所劃分為的階層（大社員、普通社員、村委會成員、老弱孤寡成員以及鄉村能人）來看，大社員比其他群體更關注農村學校布局結構調整問題，這主要反映對“新學校如何建”、“調整后原學校怎么處理，產權如何歸屬”等核心問題的討論上，另外，作為“普九”欠債中的債權人，諸多普通社員也很關注原學校的債務問題如何償還，其產權歸屬怎么辦。同時，從年齡分層情況來看，80后新生代農民工父母的教育預期最高，也最不滿意農村學校布局結構調整。隨著農村進城務工人員的急劇增加，特別是80后新生代農民工生育高峰的來臨，在城鎮中已經習慣了的80后新生代農民工父母將更不愿意讓子女放回到早已不再熟悉農村去接受義務教育，因此他們認為過去十年農村學校布局結構調整力度還不夠，應該加快實現農村學校的全部撤并，全部合并到城鎮學校去，這個群體具有最為強烈的陪讀意愿。
結語
通過中國統籌城鄉教育綜合改革體系內的農村學校布局結構調整政策這一案例可以發現，社會各方視角下的調整態度在客觀上都是大致趨同的，在價值層面上，也具有充分的合理性認同。但為什么由布局結構調整而來的系列社會公平追問卻層出不窮？因此，從更為精細化的社會分層角度去摸清各階層的社會需求與政策認知尤為重要。并應在此基礎上，配套制定針對各社會底層需求的補償性政策，并通過聽證、公示、宣講、動員、救濟、申訴等多種程序渠道建立動態連貫的政策制度與反饋機制，從而有效緩解因公共政策執行所導致的真正底層潛在利益受損危機。針對當下的布局結構調整，應該充分針對農民工群體的教育選擇制定城鄉分類分流制度。針對在鄉兼業農民階層和村莊貧弱階層，一方面經過科學預算合理有效地發展校車，并嚴格遵循校車管理條例；另一方面，則是盡快停止省域內指標式的大規模布局結構調整，規范縣域內布局調整行為并充分制度化降低布局調整中地方政府過高的非理性盈利預期，建立和規范撤并校點申報程序，提高縣級政府撤并現有農村校點的政策成本，有意識地恢復和保留農村校點，并采取“走教”、“捆綁”等多種模式努力提高農村校點教育質量。同時深化新農村建設，進一步合理規范和有序調整部分鄉村社會中宅基地過于散居的現狀，充分挖掘和培養農業審美[24]的文化情調,促進具有現代教育意義的農村景觀審美價值的生成，[25]以緩和城市文化單向度空間殖民。另外針對一些新生群體，如80后新生代農民工的新的生活預期，有預見地合理擴大城鎮中的學校規模，新建和擴建一批高水平的標準化學校，從而滿足他們不久后的城鎮化教育需求。總之，中國城鄉底層社會教育利益公正實現需要更為精細化的公共政策設計來予以破解，防止這些底層群體出現嚴峻的“底層化意識”[26]，讓他們覺得通過努力自身或者子女能夠通過努力改變其社會底層地位。新的社會分層基礎上的反規范性教育政策設計思考只是其萬里長征的第一步，但這一步卻是真正的起點。
注：本文對原文進行了節選，注釋從略。
中國鄉村發現網轉自：《戰略與管理》2012年第3期
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