新加坡國立大學李光耀公共政策學院助理教授李暉最近發表了題為《中國土地轉讓收入對地方政府支出偏好的影響》的學術論文。該文以地級財政數據為例，深入研究了土地轉讓收入對中國地方政府收支結構的影響，以及其在經濟和社會發展方面對支出績效影響。作者就地方政府的真實支出偏好提出了許多值得借鑒的觀點。（An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments' Spending Preferences in China, China: An International Journal, Volume 14 Number 3 (August 2016): 29-50）
文章指出，全球化背景下越來越多的地方政府除了承擔其傳統功能，如教育、交通、供水等等，更多的開始承擔起發展地方經濟的責任。中國就是一個典型的代表。自1994年分稅制改革之后，中國地方政府逐漸轉變為獨立的財政主體，在受到預算約束的同時，承擔地方財政收支的責任和義務。地方政府不得不變得像企業一樣利用各種資源追逐利益最大化，例如向地方企業征稅、從公共服務中收費、以及增加預算外收入。由于預算外收入的主要來源是土地轉讓收入，“土地財政”現象在中國越演越烈。
地方政府攫取預算外收入的企業化行為，尤其是“土地財政”現象，已經引起政府和學術界的廣泛關注。就預算外收入的成因而言，學術界已形成共識：中國地方政府大規模的涉入預算外經濟活動行為主要是1994年分稅制改革所帶來的縱向財政不平衡所導致的，此改革從制度上確定了中國不同級政府間財政資源的分配機制，進一步加強了中央政府的財政有利地位，而削弱了地方政府的財政能力。但在預算外收入所造成的影響方面，學界并未形成共識。基于以上原因，本文將預算外收入的主體——土地轉讓收入作為主要研究對象，首先，運用典型相關分析方法測量土地轉讓收入對地方政府預算內支出的影響，其次，通過回歸分析方法探討土地轉讓收入對經濟發展和社會發展公共支出績效的影響，從而間接估算地方政府的“總體”支出偏好。作者假設地方政府傾向于將預算外收入用在地方經濟發展而不是社會發展，而且土地轉讓收入的支出效應在中國不同區域有所不同。
文章以全國地級市政府（包括下轄縣、市、區）為研究對象，選取2003-2006年為研究區間的面板數據，分別分析了東、中、西部的情況，并系統考察了土地轉讓收入對不同區域地方政府收支結構和支出偏好的影響。該數據包括26個省（直轄市和西藏除外）的269個城市。所有數據來源于財政部發表的2002-2007年《全國地市縣財政統計資料》和國土資源部發布的2002-2007年的《國土資源統計年鑒》。所有數據以2003年為不變價格，用國民生產總值平減指數進行了處理，以保證所有數據的可比性。通過數據分析，本文得到以下結果。
首先，在中國的地方政府收入結構方面，就整體而言，預算內收入是地方政府的最主要收入來源（如圖1所示）。但相對于凈轉移支付和土地轉讓收入，此項收入的平均年增長率卻最低。較低的增長率使預算內收入對于總可支配收入的重要性逐年降低。同預算內收入相比，凈轉移支付的貢獻率相對穩定。土地轉讓收入，作為地方政府收入的第三種收入來源，在2000-2006年經歷了快速增長。很明顯，地方政府對于土地轉讓收入的依賴度在持續增強。
其次，地方政府的收入結構具有明顯的地區差異。如圖2所示，與中西部地區相比，東部地區地方政府的預算內收入相對較高，平均每個地方政府的預算內收入接近中部地區的兩倍、西部地區的五倍。相比來說，凈轉移支付對中、西部的貢獻率比其在東部地區高很多。就規模而言，東部地區所獲得的凈轉移支付較多，這主要是由于東部地區稅收返還類轉移性收入較高。但由于國家西部大開發和中部崛起戰略的實施，中央政府開始將資源向中西部地區轉移，使得這些地區所獲的轉移支付總體規模逐漸增長，甚至在2006年超過了東部地區。正如凈轉移支付一樣，土地轉讓收入的規模和占比同樣表現出了較為明顯的地區差異；但不同的是，東部地區對土地轉讓收入的依賴度相當高。很明顯，土地財政更多的是一種東部現象：只有在東部地區，土地轉讓收入成為增長速度最快、也是最主要的地方政府收入來源。
該文通過典型相關分析方法測量土地轉讓收入對中國不同地區地方政府的收支結構影響，發現大部分地方政府依然依賴預算內收入和政府間轉移支付收入來滿足其支出需求，尤其是中西部地區。“土地財政”多為東部現象。相對于預算內收入和轉移支付的用途，地方政府更傾向于將土地轉讓收入用于經濟發展而不是社會發展；其在“總”收入的使用上，亦有此偏好。
此研究還發現，在不同地區，土地轉讓收入的經濟貢獻率也有所不同。由于東部地區地價更高，而且地方政府主要將其用于增加政績，因此土地轉讓收入在東部經濟發展中扮演了更加重要的角色。中部和西部地區，此類型收入尚未成為主要收入來源，而是作為地方收入的主要貢獻者，被用于支持地方經濟發展（中部），和地方政府行政管理方面（西部）。此外，收入結構受預算內收入影響較大的地方政府傾向于社會發展和行政管理支出，而受轉移支付收入影響較大的地方政府則傾向于社會發展支出。從總體上說，總可支配收入的變化對不同預算內支出類型的影響也有所不同，相比經濟發展支出，社會發展和行政管理支出則更易于受到總可支配收入的影響。
該文還通過回歸分析發現，土地轉讓收入對地方固定資產投資、GDP和人均可支配收入等經濟發展績效指標的提高有顯著影響，而對社會發展的一系列績效指標比如中小學校數以及教師人數、醫院和醫療機構以及病床數等沒有顯著影響，從而間接印證了典型相關分析的研究結果，即土地轉讓收入主要被地方政府用來支持經濟發展而不是社會發展。所以，地方社會發展主要還是依賴預算內收入和轉移支付。
需要說明的是，文章通過對地級財政數據的研究，探討了中國地方政府收入來源與支出偏好之間的關系，這對于政策制定具有積極指導意義。
中國鄉村發現網轉自：上理公共管理 微信公眾號
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