新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院助理教授李暉最近發(fā)表了題為《中國(guó)土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)地方政府支出偏好的影響》的學(xué)術(shù)論文。該文以地級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)為例，深入研究了土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)中國(guó)地方政府收支結(jié)構(gòu)的影響，以及其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面對(duì)支出績(jī)效影響。作者就地方政府的真實(shí)支出偏好提出了許多值得借鑒的觀點(diǎn)。（An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments' Spending Preferences in China, China: An International Journal, Volume 14 Number 3 (August 2016): 29-50）
文章指出，全球化背景下越來(lái)越多的地方政府除了承擔(dān)其傳統(tǒng)功能，如教育、交通、供水等等，更多的開始承擔(dān)起發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。中國(guó)就是一個(gè)典型的代表。自1994年分稅制改革之后，中國(guó)地方政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的財(cái)政主體，在受到預(yù)算約束的同時(shí)，承擔(dān)地方財(cái)政收支的責(zé)任和義務(wù)。地方政府不得不變得像企業(yè)一樣利用各種資源追逐利益最大化，例如向地方企業(yè)征稅、從公共服務(wù)中收費(fèi)、以及增加預(yù)算外收入。由于預(yù)算外收入的主要來(lái)源是土地轉(zhuǎn)讓收入，“土地財(cái)政”現(xiàn)象在中國(guó)越演越烈。
地方政府攫取預(yù)算外收入的企業(yè)化行為，尤其是“土地財(cái)政”現(xiàn)象，已經(jīng)引起政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。就預(yù)算外收入的成因而言，學(xué)術(shù)界已形成共識(shí)：中國(guó)地方政府大規(guī)模的涉入預(yù)算外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為主要是1994年分稅制改革所帶來(lái)的縱向財(cái)政不平衡所導(dǎo)致的，此改革從制度上確定了中國(guó)不同級(jí)政府間財(cái)政資源的分配機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央政府的財(cái)政有利地位，而削弱了地方政府的財(cái)政能力。但在預(yù)算外收入所造成的影響方面，學(xué)界并未形成共識(shí)。基于以上原因，本文將預(yù)算外收入的主體——土地轉(zhuǎn)讓收入作為主要研究對(duì)象，首先，運(yùn)用典型相關(guān)分析方法測(cè)量土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)地方政府預(yù)算內(nèi)支出的影響，其次，通過(guò)回歸分析方法探討土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展公共支出績(jī)效的影響，從而間接估算地方政府的“總體”支出偏好。作者假設(shè)地方政府傾向于將預(yù)算外收入用在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是社會(huì)發(fā)展，而且土地轉(zhuǎn)讓收入的支出效應(yīng)在中國(guó)不同區(qū)域有所不同。
文章以全國(guó)地級(jí)市政府（包括下轄縣、市、區(qū)）為研究對(duì)象，選取2003-2006年為研究區(qū)間的面板數(shù)據(jù)，分別分析了東、中、西部的情況，并系統(tǒng)考察了土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)不同區(qū)域地方政府收支結(jié)構(gòu)和支出偏好的影響。該數(shù)據(jù)包括26個(gè)省（直轄市和西藏除外）的269個(gè)城市。所有數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部發(fā)表的2002-2007年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》和國(guó)土資源部發(fā)布的2002-2007年的《國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。所有數(shù)據(jù)以2003年為不變價(jià)格，用國(guó)民生產(chǎn)總值平減指數(shù)進(jìn)行了處理，以保證所有數(shù)據(jù)的可比性。通過(guò)數(shù)據(jù)分析，本文得到以下結(jié)果。
首先，在中國(guó)的地方政府收入結(jié)構(gòu)方面，就整體而言，預(yù)算內(nèi)收入是地方政府的最主要收入來(lái)源（如圖1所示）。但相對(duì)于凈轉(zhuǎn)移支付和土地轉(zhuǎn)讓收入，此項(xiàng)收入的平均年增長(zhǎng)率卻最低。較低的增長(zhǎng)率使預(yù)算內(nèi)收入對(duì)于總可支配收入的重要性逐年降低。同預(yù)算內(nèi)收入相比，凈轉(zhuǎn)移支付的貢獻(xiàn)率相對(duì)穩(wěn)定。土地轉(zhuǎn)讓收入，作為地方政府收入的第三種收入來(lái)源，在2000-2006年經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)。很明顯，地方政府對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓收入的依賴度在持續(xù)增強(qiáng)。
其次，地方政府的收入結(jié)構(gòu)具有明顯的地區(qū)差異。如圖2所示，與中西部地區(qū)相比，東部地區(qū)地方政府的預(yù)算內(nèi)收入相對(duì)較高，平均每個(gè)地方政府的預(yù)算內(nèi)收入接近中部地區(qū)的兩倍、西部地區(qū)的五倍。相比來(lái)說(shuō)，凈轉(zhuǎn)移支付對(duì)中、西部的貢獻(xiàn)率比其在東部地區(qū)高很多。就規(guī)模而言，東部地區(qū)所獲得的凈轉(zhuǎn)移支付較多，這主要是由于東部地區(qū)稅收返還類轉(zhuǎn)移性收入較高。但由于國(guó)家西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，中央政府開始將資源向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，使得這些地區(qū)所獲的轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模逐漸增長(zhǎng)，甚至在2006年超過(guò)了東部地區(qū)。正如凈轉(zhuǎn)移支付一樣，土地轉(zhuǎn)讓收入的規(guī)模和占比同樣表現(xiàn)出了較為明顯的地區(qū)差異；但不同的是，東部地區(qū)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入的依賴度相當(dāng)高。很明顯，土地財(cái)政更多的是一種東部現(xiàn)象：只有在東部地區(qū)，土地轉(zhuǎn)讓收入成為增長(zhǎng)速度最快、也是最主要的地方政府收入來(lái)源。
該文通過(guò)典型相關(guān)分析方法測(cè)量土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)中國(guó)不同地區(qū)地方政府的收支結(jié)構(gòu)影響，發(fā)現(xiàn)大部分地方政府依然依賴預(yù)算內(nèi)收入和政府間轉(zhuǎn)移支付收入來(lái)滿足其支出需求，尤其是中西部地區(qū)。“土地財(cái)政”多為東部現(xiàn)象。相對(duì)于預(yù)算內(nèi)收入和轉(zhuǎn)移支付的用途，地方政府更傾向于將土地轉(zhuǎn)讓收入用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是社會(huì)發(fā)展；其在“總”收入的使用上，亦有此偏好。
此研究還發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)，土地轉(zhuǎn)讓收入的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率也有所不同。由于東部地區(qū)地價(jià)更高，而且地方政府主要將其用于增加政績(jī)，因此土地轉(zhuǎn)讓收入在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了更加重要的角色。中部和西部地區(qū)，此類型收入尚未成為主要收入來(lái)源，而是作為地方收入的主要貢獻(xiàn)者，被用于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展（中部），和地方政府行政管理方面（西部）。此外，收入結(jié)構(gòu)受預(yù)算內(nèi)收入影響較大的地方政府傾向于社會(huì)發(fā)展和行政管理支出，而受轉(zhuǎn)移支付收入影響較大的地方政府則傾向于社會(huì)發(fā)展支出。從總體上說(shuō)，總可支配收入的變化對(duì)不同預(yù)算內(nèi)支出類型的影響也有所不同，相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出，社會(huì)發(fā)展和行政管理支出則更易于受到總可支配收入的影響。
該文還通過(guò)回歸分析發(fā)現(xiàn)，土地轉(zhuǎn)讓收入對(duì)地方固定資產(chǎn)投資、GDP和人均可支配收入等經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效指標(biāo)的提高有顯著影響，而對(duì)社會(huì)發(fā)展的一系列績(jī)效指標(biāo)比如中小學(xué)校數(shù)以及教師人數(shù)、醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及病床數(shù)等沒有顯著影響，從而間接印證了典型相關(guān)分析的研究結(jié)果，即土地轉(zhuǎn)讓收入主要被地方政府用來(lái)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是社會(huì)發(fā)展。所以，地方社會(huì)發(fā)展主要還是依賴預(yù)算內(nèi)收入和轉(zhuǎn)移支付。
需要說(shuō)明的是，文章通過(guò)對(duì)地級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)的研究，探討了中國(guó)地方政府收入來(lái)源與支出偏好之間的關(guān)系，這對(duì)于政策制定具有積極指導(dǎo)意義。
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