——基于四川省南充市的調研
2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》中明確提出：用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。目前，全國大部分農村“七權”(農村土地承包經營權、集體土地所有權、房屋所有權、小型水利工程所有權、集體資產所有權、集體建設用地使用權、集體林權)確權頒證工作今年將全面完成。后確權時代，將面臨三大關鍵問題：一是確權成果如何利用，二是農村產權如何交易，三是農民收入如何增長。近日，我們以四川農業大市――南充市為例，對此進行了專題調研。
2012年，南充市就將農村金融創新作為統籌城鄉“三化、五改、五突破”的試點內容之一，在順慶區等“一區八鎮九村”試點區內加快推進。2013年，全面深化改革以來，相關國、省試點花落南充，掀開了南充探索農村產權抵押貸款新的一頁。
堅持“三個做法”。一是確產權，夯基礎。按照“七權同確”的要求，堅持“股地同確”的方式，加快農村產權確權頒證。截至目前，除順慶區全面完成外，其余各縣(市、區)已完成確權工作總量的80%。二是出政策，明依據。市上出臺了農村金融創新的總體方案，市金融機構出臺了實施細則，市權屬主管部門出臺了指導意見。三是建平臺，創條件。目前，全市已建成5個縣級農村產權交易中心(順慶、嘉陵、閬中、南部、西充)，228個鄉鎮設立了服務站，2131個村設立了信息員。其中順慶、閬中、南部、西充初步建成、鄉、村三級農村產權交易體系，并接入成都農村產權交易所聯網運行。
實現“三個創新”。一是創新農村金融組織。“農改商”步伐加快，9個縣(市、區)已完成7個，位居川東北第一。儀隴、營山大力推廣農村資金互助組織并組建村鎮銀行，運作良好。二是創新農村金融產品。西充被列入省級農村改革綜合試驗區，并開展中央批復的農村土地承包經營權抵押貸款試點，向16戶農村新型經營主體發放土地經營權證，量身定制金融產品，以經營權作抵押提供貸款約1億元。三是創新農村金融服務。順慶、西充財政分別出資500萬元建立風險防范基金，用于農村產權收儲和銀行貼息。金融機構將服務網點延伸到村，提供更加精準、便利的金融服務。
總體來看，南充市農村產權抵押貸款既有政策支持又有平臺支撐，既有產品創新又有風險稀釋，初步形成了抵押融資的服務體系。但在實際運行中，卻面臨“有平臺無交易、有需求無市場、有支持無行動”的尷尬局面，其主要原因在于：
一是法律限制，捆綁了產權抵押手腳。《物權法》第184條第2款和《擔保法》第37條第2款規定，農村耕地等集體所有的土地使用權不得抵押。最高人民法院在《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條也規定，承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。因此，受法律的限制，各地在試點過程中均采取了比較審慎的態度。二是實踐困境，壓抑了產權抵押熱情。普通單家獨戶所屬產權面積少、估值低、貸款少、手續繁，農戶對產權抵押貸款需求不高。農業產權抵押貸款盈利低、風險大、處置難，銀行對產權抵押貸款興趣不大。雖然市里出臺了相關政策、文件，但受《物權法》等上位法的限制，這些文件政策的執行都不太理想。盡管政府大力倡導、積極鼓勵開展農村產權抵押融資，以期解決農村發展資金不足的問題，但市場反應卻較為平淡。三是技術障礙，阻礙了產權抵押推進。無論是南充試點，還是其他地方實踐，都面臨一些共同的技術難題。
農村產權抵押融資是一項政策性、法律性、程序性非常強的系統工程，牽一發而動全身。當前，應抓住西充縣農村土地承包經營權抵押貸款國家試點等機遇，著力破除“兩大障礙”，加快培育“三大主體”，積極構建“四大體系”，系統設計，統籌推進。
破除“兩大障礙”。一是破除思想障礙。制度的變革是時代的需要，農村產權抵押貸款是農村經濟社會發展的必然要求，是農村資源資本化的必然趨勢。但部分干部認為確權有困難、抵押有限制，部分群眾認為確權無利益、抵押無需求，缺乏積極性。對此，既要加強宣傳，又要示范引導，進一步解放思想，統一認識。二是破除法律障礙。目前，南充市僅西充縣爭取到國家級農村承包土地的經營權抵押貸款試點。隨著農村產權制度改革的深入推進，預計國家將推出更多的農村產權制度改革試點，要不失時機爭取試點，通過試點獲得全國人大在特定區域和特定時間內突破相關法律的授權，獲得更多的探索空間和更大的改革底氣。省、市相關部門要根據全國人大授權，出臺相關具體的細則，便于縣(市、區)操作。
培育“三大主體”。一是培育農村金融供給主體。支持農村金融服務組織創新。整合農村各類政策性資金，組建金融互助組織，發揮財政資金引導作用。加快農村信用社改制步伐，盡快完成南部、蓬安農商行組建工作，增強金融機構服務農村的能力。加快建立村鎮銀行，力爭實現各縣(市、區)全覆蓋。形成國家政策性銀行、商業銀行、村鎮銀行、互助組織多層次、寬領域的金融服務體系。二是培育農村新型經營主體。龐大的農村新型經營主體是活躍農村產權抵押市場的關鍵。要在稅費政策、資金支持、項目建設、產業引導、人才培訓等方面給予全方位的支持，大力發展家庭農場、鼓勵組建合作社、招引農業龍頭企業，引導工商資本到農村發展適宜產業化經營的項目。鼓勵社會購買公共服務，大力發展專業化農業服務機構。三是培育產權交易服務主體。整合政務服務中心、農業服務中心等服務性機構和人員，建立集信息收集發布、產權收儲處置、流轉專業服務等于一體，縣、鄉、村聯網的農村產權交易服務平臺。市上成立產權平臺運行的領導、監督和管理機構，健全運行的體制機制，保障公益性、體現市場化、彰顯專業化。
構建“四大體系”。一是構建農村產權確權登記頒證工作體系。把握農村產權確權的基本原則、工作步驟和法律要求，確保工作進度，如期完成確權任務。選擇第三方專業測繪機構，制定農村各項產權確權要則，提高確權的工作質量和效率。二是構建農村產權抵押貸款配套服務體系。培育農村產權價值評估中介機構，先期可由相關部門聯合組建，后期向市場化轉型。建立農村產權收儲機構，設立產權收儲資金，有效處置違約產權。建立農村產權糾紛調處機制，及時有效處置農村產權各類糾紛。三是構建農村產權抵押貸款風險防范體系。由各縣(市、區)財政出資，設立農村產權抵押貸款風險保障資金，按照一定比例對銀行風險進行利息補償和違約清償，將銀行風險控制在一定范圍。推進農業保險創新，擴大農業保險險種，實現農業產品和經營活動全覆蓋。四是構建農村產權抵押貸款農村信用體系。加快產權抵押貸款金融產品創新，特別是對分散農戶承包土地經營權如何集中打包，定制信貸產品。加強農村合作社、專業大戶、家庭農場等經營主體的信用評級工作，建立全覆蓋的信用等級查詢系統。加強農村信用文化建設，加強信用資源重要性的宣傳和教育，建立誠信的社會文化，營造良好的信用環境。
作者單位：四川省南充市政協農業委
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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