近年來，隴西縣以機制創新為動力，以規范管理為手段，以服務三農為目的，在農村新型經營主體培育、農業適度規模經營、農村集體“三資”管理等農經管理工作中取得了顯著成效，2012年，被農業部認定為首批全國農村集體“三資”管理示范縣。2015年，被確定為全國積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點縣。現結合集體資產股份權能改革試點、精準扶貧和精準脫貧工作開展，對加快貧困地區農村產權制度改革工作進行探討。
一、貧困地區農村產權制度改革的成功案例
當前在全社會關注精準扶貧的形勢下，廣大農村能否如期實現小康社會目標成為關鍵所在，而廣大農村的難點在于貧困面大、貧困程度深、脫貧難度大的老少邊窮地區。
成功案例一：
四川省廣元市，近年來卻走出了一條卓有成效的脫貧之路。其成效和經驗受到肯定，并在2014年四川省精準扶貧會上交流推廣。他們的體會是：“要實現貧困山區群眾同步小康，關鍵要讓群眾轉變觀念，實事求是；要在農村產權制度改革等重點領域和關鍵環節實現新突破；要在農村精準扶貧、群眾致富奔小康上量身定做，找到好途徑。”
廣元市主要在以下幾個方面進行了大膽創新探索和實踐。首先，實施土地確權。實行集體土地所有權、承包權、經營權三權并置，分三權頒三證，打開放活土地經營權的第一道閘門。其次，“七權同確”。在土地確權基礎上，將農村集體土地所有權、建設用地使用權、房屋所有權、林權、小型水利工程產權和集體財產權一并納入確權頒證范疇。再次，市、縣、鄉三級聯手，打破部門壁壘、縣鄉界限，建立農村產權流轉交易綜合服務信息平臺。實現涉農部門大數據互聯互通、共享共用。目前，全市“七權同確”已取得顯著成效。還權賦能進一步激活土地經營權等各類沉睡的資源資本要素，創新農業經營機制，有效破解誰來種地、怎么種地的難題，促進了新型農業經營主體的培育和發展，促進了抵（質）押貸款和資源資本要素的合理流動，促進了農業適度規模經營和農民脫貧致富的步伐。
成功案例二：
2014年以來，貴州省六盤水市將“三農”改革發展的重點放在了創新集體資產管理方式，財政資金投入方式上來，從土地流轉、發展農業合作社的基礎出發，探索農村“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的發展模式，大力發展農村貧困地區特色高效農業，實現農民脫貧致富。
資源變股權，讓沉睡的資源活起來。采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉換為企業、合作社或者其他經濟組織的股權，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應。這樣一來，僅僅一年的時間，六盤水市就有15.5萬畝集體土地，7.4萬畝四荒地和6.3萬平方米水面轉變為村集體持有的股權。
資金變股金，讓分散的資金聚起來。六盤水市將財政投入到村的發展類資金，原則上轉變為村集體和農民持有的資本金，投入到企業、合作社或其他經濟組織，形成村集體和農戶持有的股金，村集體和農民按股比分享收益，從而實現資金使用的效益最大化，推動農村加快發展。
農民變股民，讓農民群眾富起來。把農民從傳統農業中解放出來，讓資金在市場中流動起來，鼓勵農民以土地承包經營權、資金等入股企業、合作社或其他經濟組織，按照股份獲得收益。同時將財政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉變為貧困戶持股，投入到村集體領辦和創辦的經濟組織獲益。2014年，全市56682名貧困人口受益于扶貧資金變作資本金入股，30789人因此脫貧。
“三變”將市場機制和資本運作模式引入農村，促使農村各種資源要素流動起來，把財政扶貧資金整合起來，將農民從傳統生產方式中解放出來，制度創新的激活效應集中凸顯。如今，伴隨農村改革的不斷深入推進，六盤水市基本消除了農村資源閑置浪費，激發了農村發展活力，破解了農業產業發展融資難和資金短缺的問題，推動著農民的收入穩步增長。
二、貧困地區農村產權制度改革的主要任務
隴西縣為為國扶592個貧困縣及六盤山61個集中連片特殊困難地區之一。全縣95％的村普遍無經營性資產可量化于成員，這一特點決定了農村產權制度改革有別與中東部發達地區，決定了農村產權制度改革重點要圍繞土地做文章。我們認為，以隴西縣為代表的中西部貧困地區農村產權制度改革主要任務有六項：
1、確權賦能，全面完成集體、農戶各類資源性資產、經營性資產確權登記頒證工作；
2、扶持培育新型經營主體，引導農戶進行土地流轉發展農業適度規模經營；
3、加強經營創新和體制創新，強化農村集體三資規范化管理集體資產運營管理；
4、依托現有土地流轉和林地流轉服務體系，整合資源職能，組建農村綜合產權交易市場；
5、圍繞土地等主要資源性資產，發展多種形式的農民股份合作。
6、深化農村金融改革和創新，產權抵押融資，激發各類資源生產要素活力。
三、充分認識貧困地區產權制度改革的困難與問題
（一）現行法律法規政策與農村產權制度改革不相適應
當前最突出的是農村集體經濟組織無法人地位；集體經營性建設用地、集體土地不能抵押貸款，大大制約了農民股份合作組織的融資能力；農村集體經濟組織運營管理無稅收優惠政策和發展扶持政策。
（二）基層干部群眾改革創新意識不強
東部發達地區各級干部和群眾，與我們西部貧困地區干部群眾相比，他們改革創新發展意識強，勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創造政策，法無禁止皆可為。而我們等靠要惰思想嚴重，超前意識不強，群眾對待集體資產普遍心態是平均分配、分光分凈，只關心個人利益、不關心集體利益及發展。
（三）改革領導工作的體制不順暢
農村產權制度改革涉及方方面面的利益調整，權力調整，結構調整，直接與基層干部群眾經濟利益相聯系。目前，我縣等嘗試此項改革工作的地區普遍由農牧部門負責實施，從實際推動工作落實來看進展緩慢，創新滯后，改革阻力大，改革效果不顯著。
（四）頂層制度設計滯后或跟不上
農村產權制度改革鼓勵基層群眾的首創精神，鼓勵各地根據實際進行大膽創新和實踐。但頂層制度和政策框架設計更是必不可少的，否則，基層的創新和熱情就會被制度框架所窒息。如我們遇到的股份合作社工商不能登記注冊、農村與城市戶口不能圍繞居住地雙向順暢流動、集體資產股權不能抵押貸款、資產股份合作社稅收多而高的問題等等，不是靠基層試點和創新所能解決的。
四、對貧困地區農村產權制度改革的對策建議
（一）切實加強黨委、政府的組織和領導
各級黨委和政府要進一步解放思想，提高認識，把推進農村集體產權制度改革提高到深化改革、實施一號工程，全面建設小康社會的高度來認識，成立強有力的領導班子，克服一切畏難情緒和工作體制阻礙，來組織領導和推進改革。必須認識到，改革的阻力主要在基層干部，而不是農民（社區居民），因為改革直接影響了干部的地位和權利，打破了部門經濟利益和權力壟斷。同時，也要破除只有有資產、有錢的村才可進行改革的思想，要明確貧困地區培育農村新型經營主體，引導農戶土地流轉發展規模經營，加強農村集體三資管理，對各類農村產權確權頒證也是產權制度改革。因此，各級政府和領導高度重視，加強領導，是改革能否取得成功的關鍵。
（二）制定出臺扶持農村集體經濟發展、股份合作的政策措施
1、大力盤活和保護農村集體資產。對我縣絕大部分貧困村而言，土地資源是其最大的集體資產。要積極盤活土地資產，修改土地法、擔保法和物權法，至少省級政府層面，出臺具體配套政策，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，抵押，擔保。實行與國有土地同等入市、同權同價。在堅持土地集體所有、服從城市建設及土地利用總體規劃、執行國家和當地政府產業政策的前提下，可以依法自主開發利用集體土地，采取各種有效形式，實現集體土地收益，發展和壯大集體經濟。任何單位和個人都不得違背所有權人的意志而強行改變集體所有性質，不得非法干涉所有權人依法行使權利。
2、依法保障被征地農村集體和農民的權益。根據國務院有關文件精神，堅決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規行為。落實被征地農民的社會保障費用，多渠道安置被征地農民，積極推行留地安置，對依法征收集體土地的應按不低于被征地面積5-10％的標準，留給被征地集體經濟組織作為建設用地，發展二、三產業，以解決被征地農民就業和長遠生計。
3、制定出臺集體股份合作稅收優惠政策。根據東部發達地區改革后股份合作社稅收情況，登記為企業法人后面臨著稅費負擔過重的問題，不僅要繳納房產稅、營業稅、所得稅等多達12項稅費，綜合稅負超過30%，在辦理集體資產權屬變更登記時還要繳納超過資產總額13%的變更費用。對于改革后的農村集體經濟組織而言，是一個較重的負擔，一些地方，為減輕稅負：一是運行而工商不登記；二是領取政府頒發的組織證明書，在省內就可以市場主體身份從事經營活動。作為農民自己管理運行的新型集體經濟組織，受各種因素的制約，其運行發展十分困難，建議從國家層面出臺稅收優惠政策，免除其在改革中因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記等發生的相關稅費，暫免征收企業所得稅，對改革后農民按資產量化份額獲得的分紅收益免征個人所得稅。
4、制定農村集體經濟組織登記條例。農村集體經濟組織與企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過立法創設其法人地位。近10年多中東部發達地區集體股份合作制改革的實踐和運行為立法已進行了有益的實踐和嘗試，廣東省2006年7月頒布了省長令《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，浙江省人大2009年11月已在全國率先出臺了《村經濟合作社組織條例》，對法人地位予以確認。建議國務院出臺《農村集體經濟組織登記條例》，盡快解決村（社區）股份合作社登記注冊問題。
（三）適應農村經濟發展要求，建立農村綜合產權交易市場
要貫徹落實國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見的實施意見，成立事業法人性質的縣級農村綜合產權交易中心，組建縣級農村綜合產權交易市場，鄉鎮依托土地流轉服務站設立農村綜合產權交易服務站，進行非營利性的產權交易服務和管理工作。為農村各類產權流轉交易提供平臺，并通過交易平臺真正激發農村各類資源要素的活力，推進農村改革和發展，推進農民收入的穩定增長，推進貧困地區與全國人民一道同步邁入小康社會。
（四）確權賦能，加快農村各類產權確權登記頒證步伐
以我縣承擔和實施的資產股份權能改革、集體經營性建設用地入市改革、新型城鎮化建設改革、兩權抵押融資貸款等國家級改革試點為契機和動力，克服各種體制性、政策性障礙，加快完成農村集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、農戶宅基地使用權、農戶房屋所有權、林權、水域灘涂養殖使用權、小型水利設施使用權等各類農村產權確權登記頒證工作，為農村產權流轉交易奠定基礎。
（五）大力扶持培育新型農業經營主體，著力構建復合型現代農業經營體系。
將大力扶持培育新型農業經營主體與農村產權制度改革強力同步推進，著力構建以家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，積極探索公益服務強動力、經營服務增效益、廣大農民得實惠的利益共享機制和實現機制。從而推進貧困地區現代農業加快發展。
（六）學習借鑒貴州“三變”改革經驗，統籌整合財政涉農資金深入推進多種形式股份合作。
認真學習領會甘肅省農牧廳財政廳《關于借鑒貴州省六盤水市經驗深入推進多種形式股份合作工作的指導意見》（甘農牧發〔2016〕167號）精神，對各級財政投入到農村的財政涉農資金進行統籌整合，允許將財政資金形成的資產以折股量化的方式轉交農民專業合作社持有和管護，支持其發展。村集體經濟組織、農民及經營主體相互之間，以“三變改革+”模式（即“三變改革+特色產業、休閑旅游、集體經濟、特色小鎮、轉移就業、生態移民、商貿服務、特色文化、農村電商等”）為基本經營模式，以參股、控股或獨立經營為投資方式，以依法簽訂的合同或者協議為紐帶，在經營主體、村集體經濟組織、農民之間，形成“利益共享、風險可控”的股份合作機制。通過股份合作，拓展強村富民之路，在不斷壯大集體經濟實力的同時，有效增加農民財產性收入。
作者：甘肅省隴西縣農村合作經濟經營管理站站長
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