——以重慶市為例
一、重慶教育統籌模式的歷史背景：2000—2010年
十年前的2000年，重慶教育面臨著與中國教育整體發展相似的困境，一方面，教育增量迅速，總體規模擴大，發展態勢喜人；但另一方面，教育滿意度降低，教育公平追問頻繁，局部教育質量有所下降。面對新世紀教育發展的宏偉藍圖，重慶教育如何破解發展中的這項事實悖論？單純的依靠規模增長從而促進教育公平的治理策略在新世紀初教育基尼系數首次下滑的實證數據中（較2000年的0.269474295，2001年則擴大到了0.271526958[1])已被證實為不再適用，此時的重慶教育究竟應該走什么樣的發展道路才能真正使人民群眾對之滿意呢？重慶教育界陷入了集體沉思之中。2002年，黨的十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展，到2003年，黨的十六屆三中全會順利通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，該決定首度提出“堅持以人為本、樹立全面、協調、可持續的發展觀”，提出了系列統籌發展思想，至此，以統籌城鄉和區域為重點的空間結構式優化發展思路逐步成為了黨和國家未來若干年大政方針設計的核心目標，重慶教育從此開始將發展的戰略中心由規模效率轉向結構優化，而結構優化的政策原理在于以統籌思路提升教育內外部要素相互之間的黏度，在要素和諧的基礎上強化教育發展的系統力度，在協調互動的要素支撐中，構建重慶教育集約循環發展的總體生態鏈，從而實現重慶教育的科學發展。事實上，重慶教育界在2003年的統籌轉軌中已經敏銳地發現，自十六大以來中國教育發展政策開始逐步走結構性教育公平調整路徑以后，教育基尼系數才整體回落到2000年的水平（2003年為0.267037566，2000年為0.269474295[2])，可見，在中國逐年持續加大教育投入從而致使基礎規模擴容能力降低而效應發散能力減弱的情況下，單純依靠效率驅動型獲取教育公平的設想是困難的，而將新增的教育經費用于教育內部結構性調整而獲取教育公平的制度設計思路則是綠色可持續發展的，事實上，中國教育基尼系數進一步縮小的短板正是在區域、城鄉、群體等二元結構單元的過分制度性分離，但中國式教育分權[3]又進一步使區域與城鄉教育管理水平相差甚遠，同時逐步細化的財政分權制度又進一步拉大了區域與城鄉的教育支付能力，在這樣的情況下，重慶教育發展唯一的戰略出路只能是統籌治理改革。2002年-2004年間，重慶教育發展初步實現了統籌實踐的觀念轉軌，轉軌之所以如此順利，一方面，來自于國家宏觀戰略思維的民生性調整；另一方面，則來自于重慶教育微觀發展困境與實踐悖論的反復拷問。
2005年起，重慶教育已經逐步將發展的戰略重點調整至了以“效率-人本-公平”為核心的統籌治理上來，此時，黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，第二年，黨的十六屆六中全會順利召開，在《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中進一步明確了要逐步扭轉城鄉發展差距擴大的趨勢，逐步實現公共服務的均等化。應該說，2005和20006年兩年間，重慶教育緊密圍繞“社會主義新農村建設”開展了一系列教育配套改革項目，取得了部分基礎成果，例如2006年全面免除388.6萬農村學生的學雜費、為110萬農村貧困學生免費提供教科書、為19萬農村貧困寄宿生補助生活費9.47億元[4]、基本解決了長期導致適齡兒童輟學的“上學貴、上學難”問題、安排專項資金用于解決實施農村義務教育保障新機制后的諸項遺留問題、于2003年被列入惠民工程的“普九欠債”于2006年底已全部償還，應該說這些基礎成果為2007年重慶教育全面步入統籌城鄉教育綜合改革試驗正式階段奠定了基礎。2007年，對于重慶而言，是一個名副其實的統籌改革年，也正是在這一年，重慶的命運與統籌改革從此緊密捆綁在了一起，而重慶教育，也由此正式駛入了統籌城鄉改革的快車道。
2007年3月8日，胡錦濤總書記為重慶量身定造地提出了“314”總體部署，其中，明確定位重慶要建設成為城鄉統籌發展的直轄市，這為重慶未來的發展指明了方向，經過多方努力爭取，6月7日，重慶與成都正式被國務院批準為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，重慶與成都由此分別作為省級城市與副省級城市就城鄉統籌發展難題正式展開綜合性的配套改革試驗，國家要求重慶與成都要全面推進各個領域的體制改革，在重點領域與關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示范和帶動作用。10月，黨的十七大順利召開，在《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取報告全面建設小康社會而奮斗》的報告中，黨中央再次高度強調深入貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，建立以工促農、以城帶鄉長效機制、形成城鄉經濟社會一體化新格局。這樣的時代背景進一步為新時期的重慶帶來了千載難逢的發展機遇，事實上，也正是因為統籌城鄉試驗區的確定和黨的城鄉統籌發展目標的明確，才使得重慶得以展開一系列如火如荼的統籌城鄉改革試驗高潮，從而促生諸項高質量的嶄新統籌政策得以出臺，諸多政策的內容設計有效突破了2007年之前所謂的改革禁區，例如城鄉戶籍制度改革、農村土地流轉制度改革、農村金融體系改革等等。在教育方面，重慶2007年也取得了諸多成就，例如代課教師問題于2007年8月通過招聘、補償等多種形式徹底得以解決、“兩基”攻堅于2007年9月順利通過國家督導檢查、農村寄宿制學校建設工程全部竣工、中小學危房改造工程提前完成、第二期“農村中小學現代遠程教育工程”成效初見、三峽庫區移民遷校工程得以扎實推進，這些成就的取得進一步堅定了重慶教育推進統籌城鄉發展的步伐。2007年10月，在重慶市被批準為試驗區后的三個月后，重慶市教育委員會成立了統籌城鄉教育綜合改革領導小組及其辦公室，重慶市統籌城鄉教育綜合改革終于得以全面正式啟動，領導小組及其統籌辦公室由此在重慶全市展開了系統而全面的統籌城鄉教育改革與“一圈兩翼”教育事業發展專題調研，同時在全國范圍內展開了深入細致的統籌考察，通過歷時數月的反復論證與詳細規劃，《重慶市統籌城鄉教育綜合改革實施方案（2008-2020年）》（以下簡稱“方案”）以及與之相互配套的《重慶市統籌城鄉教育綜合改革理論分析》和《重慶市統籌城鄉教育綜合改革情況分析》在多次公開征求多方意見后數易其稿，終于于2008年8月順利通過并正式頒布，它成為了重慶市從2009年一直到2020年統籌城鄉教育綜合改革的總體發展規劃綱要，為重慶教育未來十年的統籌發展明確了路徑、規范了步驟、清晰了任務、指明了方向。而在《方案》出臺前的近一年內，重慶統籌城鄉教育發展的常規工作并未絲毫停滯，相反仍舊快速得以向前推進，2008年7月24日，經過長達一年的統籌城鄉教育發展準備，重慶市與教育部正式簽定了《中華人民共和國教育部、重慶市人民政府建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區戰略合作協議》，重慶由此成為全國第一個“國家級統籌城鄉教育綜合改革試驗區”，統籌城鄉教育試驗區的確立與統籌城鄉教育方案的正式出臺客觀上宣告重慶教育已經邁上一個嶄新的發展平臺。事實上，自總體方案頒布以后，重慶市域各區縣統籌城鄉教育試驗的積極性空間高漲，以市級統籌城鄉教育綜合改革單項區域試點實踐為核心抓手，重慶市于2008年底至2009年初順利步入到以區縣為單位的統籌城鄉教育綜合改革單項試點階段。同時在統籌實踐有效展開之初，重慶市教委又同步展開了以區縣、科研院所為主體的統籌城鄉教育發展專項改革試驗的科研課題研究，從而努力實現重慶統籌城鄉教育發展理論設計與實踐推進的雙向結合，一方面，盡量充分避免改革實踐陷入形式化和同質化的誤區，從而科學有效地降低改革風險與成本，另一方面，充分提升學術科研課題研究的科學性與匹配度，動態解決重慶教育統籌實踐中所面臨的諸項危機與困境。事實上，在2009年到2010年的重慶統籌教育實踐探索過程中，我們也充分發現了理論科研與實踐試點同步走的客觀優勢。2009年，重慶市各區縣紛紛從《重慶市統籌城鄉教育綜合改革實施方案（2008－2020年）》的精神出發，圍繞本區域實際，同時借助相關課題研究成果，紛紛制定了符合本地發展實際的各區縣統籌城鄉教育改革實施方案，這些方案不求在各方面都有所突破，而是要求重點結合本區縣教育改革與發展優勢，力求在某一單項中實現根本性突破，例如城鄉師資改革、城鄉管理體制改革、城鄉財政體制改革等等。應該說，自2008年下半年《重慶市統籌城鄉教育綜合改革實施方案（2008－2020年）》得以實施以來，全市各地確實涌現出了一批具有代表性的統籌教育先鋒，這些先鋒之所以得以迅速突圍舊有制度的羈絆，形成百花爭鳴的繁榮景觀，一方面有賴于黨中央、國務院對重慶統籌城鄉試驗工作的高度重視，國務院經過多方論證于2009年為重慶統籌城鄉發展量身打造的三號文件《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號），為重慶教育發展進一步明確了方向，另一方面則有賴于重慶各教育基層不斷解放思想、敢于創新，具有善于挖掘新方法、解決新問題、開辟新道路的實踐能力。我們有理由堅信，這些時代的統籌先鋒將共同生長成重慶統籌城鄉教育這塊試驗田中的累累碩果。
2010年，歷時近一年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱“規劃綱要”）在多次征求公眾意見后得以順利頒布。仔細解讀此綱要，我們不難發現《規劃綱要》內在地踐實了教育公平發展的路徑轉型，很明顯，權利的機會公平將成為十年內中國教育公平改革的主旋律，它較之于教育公平階段發展中的過程公平、結果公平等都具有其先在的中國特色的優先性，《規劃綱要》的意圖在于向公眾說明中國教育公平的國情還主要是在創造和保證具有起點意義的權利機會公平，因此在綱要文本諸部分內容背后，其直接的戰略目標均是促進城鄉教育協調統籌發展，并在這種協調統籌發展的結構式公平治理調整中，突破阻約中國教育基尼系數自2001年以來進一步彌合的制度式瓶頸，推進中國教育公平從十年內的權利機會公平制度設計向過程治理式公平制度設計進階過渡，實現中國教育從單純可量化的法規型硬性教育公平政策設計向復合化的法理型軟性教育公平政策設計轉型。那么重慶教育如何圍繞中國未來十年教育改革和發展的整體規劃目標，規劃設計具有重慶特色的中長期教育改革和發展方案呢？因此重慶的規劃綱要就必須要凸顯出“統籌城鄉”的本質特色，一方面這是《規劃綱要》的實質所在，它盡管沒有單列章節專題詮述統籌城鄉教育，然通篇無不是以公平之名言統籌之實，這可以從教育部將“統籌城鄉教育”列為《規劃綱要》向社會公眾廣泛征集意見中的第一條，就可以明顯領會《規劃綱要》設計的核心關注，因此可以說《規劃綱要》中的公平戰略密碼即是“統籌城鄉教育”；另一方面，重慶教育已經在全國統籌城鄉教育發展的治理實踐中率先嘗到了改革的甜頭，又好又快的統籌發展模式才是真正破解重慶二元結構的核心武器，這項武器的創新設計與優化運用是突破中國教育長期發展瓶頸的根本。鑒此，2009年即已著手開始設計的重慶教育中長期發展規劃被命名為《重慶市中長期城鄉教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱“規劃綱要（渝）”），此綱要將發展重點放在城鄉教育統籌改革試驗上，力圖在未來十年內真正形成重慶城鄉教育一體化發展的嶄新格局。由此《規劃綱要（渝）》將與《重慶市統籌城鄉教育綜合改革實施方案（2008－2020年）》緊密結合，不再單純列述統籌城鄉教育幅度和量化比例，不再單純強調教育規模與效率的絕對增長，而是重點強調諸教育要素內外部之間的合理統籌與結構調整，注重人自身的價值與尊嚴，各項教育要素的系統改革緊密圍繞人的全面發展而展開，復合化的法理型軟性教育公平政策設計思路成為了《規劃綱要（渝）》的總體政治哲學，其背后要解決的根本問題仍然是教育公平的核心抓手：統籌城鄉教育。
二、重慶教育統籌模式的動態建構：2011-2020年
應該說，重慶過去十年的統籌發展已經為未來十年的統籌發展奠定了相當優良的基礎與條件。十年來，重慶“兩基”目標全面實現，城鄉學生于2008年全面享受免費義務教育，高中階段教育在校學生達到114萬人，普通高中教育和中等職業教育實現了協調發展，高等教育毛入學率達到27%，跨入大眾化階段。在教育管理體制方面形成了“一委三院”管理新格局，實現了“管、辦、評”的相互分離；在創新教育投入機制方面組建了教育擔保公司和教育發展基金會；在破解教育發展難題方面則在全國率先化解了“普九”債務、解決農村代課教師問題、建立貧困學生資助體系、兌現教師績效工資，推進中小學危房改造、渝東北三峽庫區學校遷建和大學城建設，組建了農民工學院。經過十年奮戰，重慶市每十萬人中，高中階段教育在校學生人數、高等教育在校學生人數和初中畢業生升入高中階段教育比例均高于全國平均水平，均居西部地區前列，全市人均受教育年限達到8.8年，市民素質得到全面提升。一批擁有自主知識產權的科技創新成果在國內外產生重大影響，教育服務經濟社會發展的能力不斷增強，對經濟增長總體貢獻率不斷提升。
在2011年這個歷史節點上，重慶教育同仁有理由自信地暢思未來，放飛希望。未來十年，城鄉教育將形成立體多元、協調互動的“點-力-鏈-網-面-群-體”的重慶統籌建構模式，重點做好包括辦學體制、投入體制、管理體制、人事制度、幫扶制度、招生制度、評價制度、教育教學以及社會服務九個方面的統籌城鄉教育發展工作，努力實現重慶城鄉教育資源有效鏈接、城鄉人口自由流動、城鄉教育發展一體的實踐目標。
（一）開發農村教育增長點
城鄉教育統籌發展絕不等同于農村教育的城市化，更不等同于直接消滅農村教育，農村教育與城市教育僅僅是空間有別，而無任何價值優劣之分，歷史上對農村教育發展的欠帳太多，因此統籌城鄉教育的重點不僅在于輸血，更在于造血，農村教育要擺脫受習俗所導致的價值評判中的劣勢事實，實際上就只能發掘出農村教育的特色，而絕不是簡單的城市化，否則農村教育將永遠難以擺脫弱勢教育的尷尬，當然，要改變農村教育的弱勢地位，從軟件上看，這需要城鄉教育評價體制的改革、需要積極探索實施差異教學、差異作業、差異考試，改變統一標準、統一形式、統一目標、統一教材的教學模式[5]，設計基于研究的學習方式，增加實踐性教學，實施城鄉學校教學環境重建工程，改變城鄉學校教室同一規格、同一擺設的狀況，以城鄉高中為依托，徹底解決高中學校同質化和千校一面的問題，在農村學校繼續探索“綠色證書”制度。從硬件上看，農村教育設施條件與城市教育確實存在很大的差距，因此，統籌城鄉教育發展應該進一步加快實施農村中小學標準化、寄宿制學校和幼兒園規范化建設，進一步科學規劃與調整農村學校整體布局結構，建立和完善農村中小學校舍維護、改造和建設保障制度，區縣（自治縣）政府要把農村學校建設作為新農村建設的重要組成部分，實現同步規劃與建設，建立健全農村教育投入保障機制，依拖教育擔保公司和教育發展基金會，進一步提高農村教育社會融資的力度與水平。在確保教育經費國家和地方穩定投入的基礎上，確保“三個增長”，市、區縣（自治縣）新增教育經費的70%以上用于發展農村教育，落實農村學校建設經費、生均公用經費和學生補助經費，設立農村貧困留守兒童扶助基金，不斷強化對農村貧困家庭學生的資助力度。加強農村教師隊伍建設，探索重慶市農村教育教師公務員制度，進一步提高農村教師各項待遇、實施農村中小學教師特設崗位計劃，完善大學生“頂崗實習”制度，解決農村學校結構性缺編問題。深化農科教結合和“三教統籌”，整合農村職業教育和成人教育資源，開展農村成人文化技術教育、農村實用技術培訓和農村勞動力轉移培訓，強化農村學校在農村社區中的公共職能，提高農村教育有效輻射農村社會生產發展的能力。
（二）提升城市教育帶動力
城鄉教育統籌發展絕不單純等同于農村教育發展，脫離城市而孤立一味強調農村教育水平的提升并不是統籌城鄉教育發展的題中之意，城市教育帶動和反哺農村教育并不意味著要以犧牲城市教育發展的速度與質量而為之，相反，只有進一步強化城市教育發展的能力，才能夠可持續地帶動農村教育的發展，當然這里的帶動絕不是城市教育對農村教育的個性同化，從而導致“泛城市化”的教育發展誤區。應全面提升城市各級各類教育的質量與水平，優化城市師資隊伍建設，合理擴大城市教育的規模、調整城市教育發展的結構、建立起有效覆蓋城市人口多元教育需求的現代化城市教育，同時有效建立城市教育對于農村教育補償的動力機制，實現各級各類教育在城鄉不同區域的合理辦學。有效適應重慶戶籍制度改革與農村土地流轉制度的總體需要，在加快重慶城鎮化建設的過程中，進一步優化城市主城區、縣城內學校布局結構調整，在舊城改造和新區開發中，強化規劃部門、建設部門、教育部門積極配合的共同聯席制度，依法規劃和優先建設中小學校及幼兒園，確保現有中小學及幼兒園增容用地，專項規劃主城拓展區（內環快速道與繞城高速之間）學校布局，根據自然地理條件、交通條件、人口條件、宗族、民族、宗教文化條件、社會治安條件、家庭生存形態條件、地方政府資金供給條件、百姓教育意愿條件、學生身心發展條件、學校與農村社區關系條件、學校自身歷史文化條件和學校功能發揮[6]等多項約束條件合理設置學校，滿足新增城鎮人口的教育需求，實現重慶城鄉人口自由流動后流動人口子女自由就學的配套目標，徹底解決困憂重慶城市教育發展的“大班額”問題。提升城市帶動力需要進一步強化職業教育基礎能力建設、提升教育水平，進一步優化主城區、縣域中等職業學校布局結構，形成與支柱產業、優勢產業、產業發展群相適應，以專業集群為特色的職業教育布局，提高職業教育帶動就業的能力。提高高等教育產學研一體化的水平，進一步推進重慶大學城向南北拓展，建設適應重慶大都市發展需要的高等教育園區，提高高等教育直接為城鄉生產發展服務的質量與能力，進一步做大做強農民工學院。
（三）建立城鄉教育互動鏈
在很長一段歷史時期內城鄉教育都處于各自為政的局面，相互之間的真正互動非常少。盡管重慶在過去的十年中，實施了“百校牽手”等一系列城鄉教育幫扶制度，但囿于城鄉教育相互之間定位不清，城市教育事實上單純被定位成了優勢教育的輸出者（幫扶者），導致城市教育對于農村教育的幫帶動力不足，城市教育在強調自我發展的過程中事實上將單純的輸出幫扶理解為一種負擔，政府單純依靠行政命令而實施的強捆綁政策在客觀上也缺乏對政策微觀當事主體的公共治理型法理疏通，更缺乏對城市教育幫扶過程中相關成本負擔的量化補償，過分依靠公共道義與社會責任而缺乏從理性經濟人角度有效建構城市教育帶動農村教育的利益激勵機制，更缺乏通過立法機制強化城市教育之于農村教育的公共責任。盡管在政策設計中，對于城市教育中的幫扶先進者有相關“先進學校”或者“先進區縣”的名譽獎勵，但各幫扶主體都是微觀的理性經濟人，在強化自身升學率與發展知名度的利益驅使下，不難做出利益最大化的客觀權衡抉擇：學校使優秀師資堅決留守本校，以此確保本校升學率，而經驗稀少或教學能力不足的弱勢師資或年輕師資，則趁此機會得以輸出。更何況，相對于學校自身發展從而提高升學率由此而獲取的各項獎勵，實惠要遠遠大于幫扶所帶來的微不足道的實質性獎勵。而對于農村教育而言，教育行政部門的政策設計中已經前見式地將之視為弱勢教育，成為了事實上缺乏自我話語權的被幫扶者，因此對于強捆綁政策也多有怨言，盡管他們可以從此政策中獲取少許的硬件資源，但農村學校的發展特色已經在政府強捆綁政策的事實行為面前逐漸消泯而被城市化。
另外，農村學校對于幫扶也存有抵觸。一方面，農村學校認為城市教育幫扶僅為形式，被派遣來的教師專業能力暫且不論，其服務期也并不長，故多帶有客人心態，這不僅對于農村學校原本辛苦培育而來的適應農村本土的主體團隊文化產生強烈沖擊，形成與農村本土教師的諸項矛盾，同時也不利于學生自身的成長，面對新學期來臨時不斷被調整的教師，學生的學業考核水平總是出現明顯波折，這事實上導致農村學校管理者們兩頭為難。另一方面，則是城市派遣而來的教師并沒有在農村學校中形成優質教育教學的有效輻射，這不僅表現在這些擁有相對先進教學理念的教師多相對年輕，而農村學校教師多年齡相對偏大，作為個體而孤立存在于農村教師團隊中的年輕老師很難成為事實上的教學團隊核心。相反，因他們缺乏農村教育實踐經驗，故在面對農村學校特有的教育教學困難面前，多手足無策，從而在心態、習慣上也逐漸不分精華糟粕地全盤接受了農村本土教師的教育教學方法與理念，農村教育的封閉性內卷化運作依舊難以打破。
基于此，重慶城鄉教育互動鏈應該進一步強化農村與城市教育的各自特色，城鄉教育在硬件上應達到標準化，而在軟件上則應突出農村教育的農村化，城市教育的城市化，共同實現城鄉教育的現代化。城市化并非與現代化同質，絕不能以城市化同構農村教育，導致農村教育的消滅，農村教育與城市教育盡管有不同的空間特色，但這絕不影響農村教育以現代化的教育教學理念培育具有現代化氣息、能夠享受現代化文明成果的農家子弟。農村教育的特色化建設并不意味著要排斥城市教育，而是要將幫扶關系轉換為互助關系，改變城市教育作為單一輸出主體的角色扮演并不意味著規避城市教育對農村教育應該承擔的社會公共責任，一方面，具有不同特色定位的現代化城鄉教育探索能夠形成最強大的城鄉教育動力互補機制，變城市教育為“要我參與”到“我要參與”，強化城市教育的主體積極性；另一方面，城市教育目前在現代化教育進程中的領先優勢可以通過互補機制實現積極有效的利益輻射，農村教育自身特色現代化發展路徑的探索也可以充滿自主性，政府強捆綁政策得以通過柔性公共治理的方式予以良性運行。互動鏈條的建構在未來十年應重點考慮建構城市教育輻射農村教育發展后的利益分享機制與成本分擔機制、農村教育特色現代化發展路徑、農村教育與城市教育互助共進項目設計、城鄉教育發展分類評估體制研究、城市教育帶動農村教育的基本法律權利義務建構、高等院校直接校地合作長效發展的體制機制研究等。另外，城鄉教育互動不只是屬于公共社會領域，在市民社會空間，也應該積極倡導和鼓勵資源私權利擁有者投身城鄉互動建設，小到幫扶和資助單個城鄉貧困家庭子女或獻出一份愛心，大到投身城鄉民辦教育發展的實業和設立相關基金會捐助城鄉教育發展的舉動，都應該值得公眾的褒揚與社會的尊敬。
（四）架構“圈翼”教育協同網
事實上，被放大了的城鄉即是區域。重慶的區域歷史發展特點決定了“一小時經濟圈”類似于“城”，而作為“兩翼”的渝東北（“上翼”）和渝東南地區（“下翼”）類似于“鄉”。“一小時經濟圈”經濟基礎較好、城鎮化水平較高、各級各類教育均處于全市前列，而“兩翼”地區則在經濟、社會、文化、教育等諸方面滯后于“一圈”，“上翼”渝東北以萬州為區域中心城市，屬于三峽庫區地帶，“下翼”渝東南地區以黔江為區域中心城市，屬于少數民族聚居區和生態脆弱區，一定意義上講，“一圈兩翼”的重慶整體布局正是重慶“大城市、大農村、大庫區”的真實寫照，“圈翼統籌”正是重慶省域層面而言的“城鄉統籌”，因此加快架構“圈翼”教育協同網，對于重慶宏觀層面上的城鄉統籌意義重大。
進一步強化“一小時經濟圈”教育引領示范作用，挖掘“一圈”內新的教育增長點與發展點。在做好常規教育單元的同時，要進一步提升“一圈”內教育發展與科技創新的能力，提升“一圈”幫扶“兩翼”教育協同發展的水平：一方面，要率先高水平、高質量地普及義務教育，提高免費教育的范圍與幅度，率先全面普及學前三年教育與高中階段教育，“一圈”要率先實現圈內義務教育均衡發展與高中學校特色發展，堅決抑制擇校問題；深化職業教育基礎能力建設，提升“一圈”內職業教育吸收“兩翼”勞動力就業轉移的能力，依托行業，加快組建重慶職業教育集團，進一步優化職業教育發展結構，確保發展規模、專業設置、人才培養與重慶經濟社會發展需求相適應，加快建設現代職業教育體系，統籌中等職業教育與高等職業教育協調發展，推進職業教育園區建設，建成西部地區職業教育和長江上游地區技能人才培養中心；積極推進重慶大學城和大學園區建設，強化高等教育質量建設和產業研一體化研究，加強學科結構調整與高水平人才培育，打造重慶高等教育聚集區和建設重慶人才集聚高地，率先實現高等教育普及化；同時要大力開展社區教育和終身教育，加強“學習型”重慶的建設步伐，率先建成學習型城市；要優化民辦教育的投資辦學環境，配合重慶市戶籍制度改革，建立轉戶進城居民終身學習機制和農民工動態學習平臺，探索農民工培訓學分建設制度，提升重慶教育的國際化水平與品位，將“一圈”打造為重慶教育對外開放窗口。另一方面，要提升“一圈”幫扶“兩翼”教育幫扶的水平，“一圈”幫扶“兩翼”絕不只是在“一圈”中選擇以前通過重點校政策扶植、依靠資源匯集而成為優勢學校的城市學校（此類學校發展戰略的可復制性較差，幫扶的長期效果并不理想），相反，近幾年通過不懈探索，以特色教育發展戰略而逐漸崛起的廣大學校，當然包括“一圈”內具有發展特色的廣大農村學校，都應該成為幫扶的有效主體，在結對的過程中，也應該充分發揮幫扶主客體之間的匹配度，“一圈”必須提供經過多方論證具有實際幫扶可行性的“幫扶菜單”，“兩翼”在自主選擇與合理調配的基礎上，實現徹底的具有法律效應的共同捆綁評價體系，確保教育評估院等第三方機構嚴格實施過程監督與結果督查的幫扶評價制度，將評估結果與政府激勵性幫扶基金的有效分配緊密結合，同時探索幫扶學校不合格的階段淘汰制度與候選學校自動遞補制度，實現“圈翼”幫扶自主性、合理性、有效性、評價性、激勵性與可持續性的協同發展。
進一步提高渝東北地區教育發展水平，打好重慶“上翼”的“庫區牌”與“移民牌”。渝東北地區11個區縣于2006年先后實現了“兩基”覆蓋，近年來教育發展取得了長足進步，以萬州為中心的渝東北地區是重慶建設長江上游教育中心和西部地區教育高地的重要支點，成為全市統籌城鄉教育發展的重要平臺。要成為支點與平臺，“上翼”渝東北地區就要落實三峽庫區移民后期扶持政策，積極爭取全國教育系統對口支援三峽庫區教育，償還三峽庫區移民遷建學校債務，推動主城區和市級部門對口支援三峽庫區教育發展，倡導企業、社團、個人捐助三峽庫區教育。建立三峽庫區學校地質監測機制，整治或遷建三峽庫區地質災害損毀學校。圍繞建設長江上游特色經濟走廊，推進三峽庫區職業教育與技能培訓試驗區建設，打造移民職業教育與技能培訓基地，到2012年，在渝東北三峽庫區初步建成“1+15”個移民就業培訓基地，加快普及渝東北高中階段教育和幼兒教育，提升義務教育普及水平，加固、改造新增危房472萬平方米，加快義務教育學校標準化建設和高中階段教育的發展。支持以萬州為中心發展高等教育，大力培養三峽庫區經濟社會發展急需人才。強化三峽庫區生態環境教育和旅游教育，促進三峽庫區生態環境保護和渝東北旅游事業發展。
進一步加快渝東南教育發展步伐，打好重慶“下翼”的“民族牌”與“生態牌”。渝東南地區6個區縣于2005年已先后實現了“兩基”覆蓋，近年來教育整體發展態勢喜人，以黔江為中心的渝東南地區是重慶建設長江上游教育中心和西部地區教育高地的重要支點，成為“民族教育特色區”。未來十年，全市需要進一步鞏固提升渝東南義務教育普及水平，最大限度改善民族地區的辦學條件，降低民族地區義務教育階段學生的輟學率，依法保障適齡兒童少年接受義務教育。加快普及渝東南幼兒教育和高中階段教育，構建民族區域教育特色統籌帶，加強民族地區教師素質提升，提高各級各類學校教育教學水平。立足渝東南資源優勢，重點推進職業教育特色發展，支持渝東南少數民族地區建設高等職業學院、國家示范中等職業學校、國家優質特色職業學校、職教中心、職業教育實訓基地，努力實現渝東南剩余勞動力通過職業教育實現就地轉移。完善幫扶支援渝東南教育發展的各項政策，在渝高等學校按照國家政策對渝東南少數民族地區實行招生政策傾斜，適度增加少數民族預科招生院校與專業，加強人才就業引導，探索為渝東南地方經濟社會發展提供人才充分流動的體制機制，高度重視非物質遺產保護與民俗文化教育，積極開展少數民族文化進校園活動，推動渝東南特色經濟及民俗生態旅游發展。
（五）形成一體重慶覆蓋面
重慶統籌城鄉教育的理念是“一體重慶”。作為中國最年輕的直轄市，重慶統籌城鄉的任務、類型模式都完全不同于京滬。重慶“大城市帶動大農村、大山區、大庫區”，屬于典型的城鄉二元經濟社會結構。作為唯一省級架構的“國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區”，其改革壓力巨大，但其扁平化的直轄市行政管理模式，統籌改革相對其他省份又具有一定的行政優勢，早在2008年，經數易其稿而形成的《重慶市統籌城鄉教育綜合改革試驗實施方案（2008-2020年）》中，重慶城鄉教育發展就已經系統明確了統籌改革將堅持“以城帶鄉、整體推進，城鄉一體、科學發展，實現城鄉教育規劃布局、資源配置、政策制度、水平提升一體化”，并為實現這“四個一體化”提出了“分兩步走”的戰略，一是到2012年，初步形成城鄉教育互動協調機制，基本實現區縣轄區內義務教育均衡發展、非義務教育協調發展；二是到2020年，形成城鄉教育一體化發展機制，基本實現全市城鄉教育和諧發展。根據“基礎教育以標準化建設為重點、職業教育以基礎能力建設為重點、高等教育以提高教育質量為重點”的統籌重點格局，穩步推進以“城鄉教育布局結構改革、城鄉基礎教育改革、城鄉職業教育改革、高等教育改革、師資隊伍建設制度改革、招生考試評價制度改革、城鄉教育信息資源共享機制改革、教育幫扶機制和學生資助體系改革、教育經費保障機制改革”為主要內容的“九大統籌城鄉教育的體制機制改革”，實施包括“優化城鄉教育管理行動計劃、中小學標準化建設行動計劃、流動人口子女就學行動計劃、職業教育服務能力建設行動計劃、高等教育質量提升行動計劃、產學研一體化行動計劃、繼續教育行動計劃、民辦教育發展行動計劃、素質教育行動計劃、畢業生就業行動計劃、對外開放行動計劃”在內的十一大統籌行動計劃。其中有諸多亮點，如“建立長江上游技術人才培養中心”，建立高校接對幫扶區縣發展長效機制、建立學生“學業水平測試、學習過程檔案和綜合面試”相結合的高校招生錄取辦法、建立“教育質量監測中心”、建立“完善普通高中學生獎學金、助學金制度（包括非義務教育階段學校每年從學費總額中提取不低于5%的資金用于獎勵優秀貧困學生）”、建立“教育發展公司”、成立“教育擔保公司”、成立“教育銀行”、發行“公益性教育基金”和“教育彩票”、開展“校長職業化改革”試點、建立“農民工學院”、實施“產學研一體化聯習會議”制度、非義務教育階段開展“股份制”辦學試點等，而重慶市統籌城鄉教育綜合改革的核心關注將一直是實現城鄉教育辦學體制機制一體化、城鄉教育財政體制一體化、城鄉教育管理體制一體化、城鄉教育師資配置一體化、城鄉教育布局規劃一體化、城鄉教育招生就業一體化、城鄉教育政策設計一體化、城鄉學前教育發展一體化、城鄉義務教育發展一體化、城鄉職業教育發展一體化、城鄉普通高中教育發展一體化、高等教育服務城鄉教育一體化、“圈翼”協同推進城鄉教育一體化、現代信息技術全城鄉覆蓋一體化[7]、城鄉教育教學水平提升一體化、城鄉教育糾紛救濟一體化、城鄉教育公共決策治理一體化等等，全域重慶將在系列城鄉教育一體化的政策動態推進中實現全方位的一體重慶覆蓋面。
（六）探索成渝教育共進群
重慶與成都均屬于西部地區，在統籌城鄉教育發展方面具有極大的相似性。兩地均是國務院2007年批準的“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，又分別于2008年7月24日和2009年4月5日被批準為“國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區”，其改革目的都不僅僅是促進本區域城鄉教育統籌更在于為下一階段國家破解城鄉二元結構提供經驗與奠定基礎，因此兩地區的教育改革試驗更應該共同進退。
作為副省級城市，成都統籌城鄉教育的理念是“全域成都”，是屬于“大城市帶小農村”的典型，經過十年的奮戰，成都教育已經建立了“傾斜型”城鄉教育統籌配置模式，堅持“教育經費向農村傾斜、教師資源向農村傾斜、設備設施向農村傾斜、評優、評先、評職稱向農村教師和支教教師傾斜”，竭力縮小城鄉在管理、師資和設備等辦學軟硬件方面的差距。堅持“以一個標準配置城鄉教育軟硬件設施、一個標準衡量城鄉教師、校長的工作，以實現城鄉學生培養質量的一個標準”，構建城鄉一元的公共教育體制，構建和完善統一的城鄉學校建設標準、師資配置、課程設置、辦學質量，落實農村中小學標準化建設和農村鄉鎮中心幼兒園標準化建設，在“法規、制度、投入”等保障機制上達到統籌城鄉教育事業發展的一元標準。同時通過“城鄉學校干部管理一體化、城鄉學校師資管理一體化、城鄉教學質量管理一體化、城鄉學生資助管理一體化”實現了以一體化管理統籌機制的運行，還組建以名校為龍頭的優質名校教育集團，對集團內學校統一調配、統一管理，實現優質教育一體化辦學，組建了“城鄉學校聯盟”，通過“名校下鄉、城鄉幫扶、百校結對、師徒牽手、網絡覆蓋”等推動城鄉學校互動發展，構建起了“優質教育全域成都滿覆蓋“的網絡體系[8]。在2009年成都市出臺的《成都市建設統籌城鄉教育綜合改革試驗區實施方案》，其中，明確提出了建設統籌城鄉教育綜合改革試驗區的“十大行動計劃”，即統籌城鄉學校布局行動計劃、教育公平行動計劃、素質教育行動計劃、職業教育攻堅行動計劃、高等教育質量提升行動計劃、終身教育行動計劃、教育國際化水平提升行動計劃、教師素質提升行動計劃、教師待遇和住房保障行動計劃以及校舍安全行動計劃。應該說，成都的統籌城鄉教育發展的歷史基礎非常厚實，這為成都在未來十年內展開深入系統的統籌實踐奠定了良好的基礎，另外，方案的出臺又進一步為成都教育未來十年的發展指明了方向。
我們不難發現，成都與重慶統籌城鄉教育發展中有諸多相互類似的統籌發展舉措，這不只是源自于雙方政策設計研究中偶然的相互交疊，更重要的是雙方面臨著極其相似的改革困境。通過筆者于2008年下半年對成渝兩地38個鄉鎮435名被調研者的實地調研[9]考察，就已經實證地發現成渝兩地所面臨的城鄉教育發展困惑與問題相似度非常高，其中86.3%的被調研者希望成渝兩地能夠突破行政體制機制羈絆，實現統籌城鄉教育改革的兩地共進。事實上，從2009年到2010年，成渝兩地確實也展開了初步的教育統籌合作，盡管雙方合作總體上還處于初步階段，但對于兩地而言，這一定是一個美好的開始，相信作為中國經濟新的增長級，成渝兩地教育將在職業教育產業布局、高等教育服務農村、優質基礎教育資源共享等一系列問題上展開深度合作，在統籌治理經驗與教育方面進行深度溝通，從而共同促進西南地區統籌城鄉教育向縱深發展。
（七）構塑西南教育共同體
成渝教育共進群的攜手深度推進，將直接在西南地區形成統籌城鄉教育的鏈式輻射。實際上，在整個西南地區，甚至整個西部地區，幾乎都整體面臨著與重慶和成都或多或少相類似的改革困境，如何實現從點到面的省域整體統籌城鄉教育發展建構，一直是教育界共同面臨的難題。以重慶與成都為鏈式骨架，將四川、重慶、貴州、云南、西藏以及陜西南部、湖北西北部、廣西等西南諸省域納入西南教育共同體的統籌治理整體實踐之中，在西南教育共同體中，將徹底實現教育人口、師資、就業等要素的自由流動，在教育財政、產業職訓、高教資源、招生考試等教育體制機制改革的重點領域形成區域性的協作發展聯盟，探索聯盟基礎教育水平提升互助、職業教育布局配套互動、高等教育優勢特色互補、終身教育結構模式互建的西南教育高水平發展集群，積極推動西南公共服務發展體系文化型、教育型、就業型、科技型區域市場、政府、社會融合共進格局的高標準建構，這對于中國統籌城鄉教育綜合改革的全面破題具有深刻與重大的戰略意義與價值，未來十年，伴隨著國家統籌城鄉教育改革試驗的深入推進，構塑西南教育共同體的統籌治理思路，將不再是一個遙遠的夢想，它可能形成中國整體統籌城鄉教育發展改革的真正鏈動發展模式。
三、重慶教育統籌模式的階段目標：2012、2015、2020年
重慶市統籌城鄉教育綜合改革實踐的本質在于“以規模投入促公平”的“效率型”教育基尼系數彌合發展模式向以“以結構調整促公平”的“優化式”教育基尼系數彌合發展模式轉軌，在未來十年的發展歷程中，重慶城鄉教育發展將努力實現“教育要素的單項改革”與“綠色教育的生態理念”相結合、“教育綜合改革的統籌發展”與“紅色教育的革命旗幟”相結合、“教育公共治理的法理結構”與“無色透明的實質公正”相結合，在“三結合”的可持續性教育發展背景下，理性培育重慶教育，并合理科學設計三大階段性目標，以期加快重慶統籌城鄉治理實踐的深入推進。
到2012年，初步實現城鄉教育一體化。普及學前一年教育，學前三年毛入園率達到75%。高水平普及九年義務教育，中小學學校標準化率達到70%。普及高中階段教育，高中階段毛入學率達到85%。積極發展高等教育，高等教育毛入學率達到35%。繼續教育體系進一步完善，主要勞動年齡人口平均受教育年限達到10.8年，新增勞動力平均受教育年限達到13.2年。
到2015年，形成西部地區教育高地和長江上游地區教育中心基本框架，基本實現城鄉教育一體化，教育現代化、國際化水平明顯提高。基本普及學前三年教育，毛入園率達到80%。城鄉九年義務教育實現優質均衡發展。提高高中階段教育普及水平，毛入學率達到87%。高等教育水平進一步提高，毛入學率達到40%。主要勞動年齡人口平均受教育年限達到12年，新增勞動力平均受教育年限達到13.9年。
到2020年，建成西部地區教育高地和長江上游地區教育中心，實現城鄉教育一體化、教育現代化和教育國際化。普及學前三年教育，毛入園率達到90%。城鄉九年義務教育實現更高水平的優質均衡。高水平普及高中階段教育，毛入學率達到90%，優質普通高中和中等職業學校在校生的比例均達到90%。高等教育進入普及階段，毛入學率達到50%。建成比較完善的終身教育體系，主要勞動年齡人口平均受教育年限達到14年，新增勞動力平均受教育年限達到15.2年[10]。
四、重慶教育統籌模式的全國范示效應
作為國家統籌城鄉綜合改革試驗區與國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區的重慶,作為核心環節的重慶教育所積極探索的“點-力-鏈-網-面-群-體”重慶教育統籌模式與全國其他地方的統籌城鄉教育改革相比，是一場以社會公共治理為基點的政府與市場雙向引導（特別是政府建立統籌城鄉改革總體循環系統為推動）的全面、整體、系統、層次性的大改革，與其他省域相比，具有非運動性、非增量性、非集中性與高輻射性，它既開發了教育發展的原生動力，開發了農村教育內生式增長點、提升了城市教育自育式提升力，而且從城鄉二元互動鏈、大城鄉形態的區域協同網以及一體重慶覆蓋面，全面建構了面向“重慶問題”的教育公平治理體系的嶄新范式——統籌教育論，這個教育公平治理新范式堅持以“統籌”為抓手，努力形成重慶教育發展“以點為主、點軸面多端結合、相互依賴”的省域共進治理模式，它不再簡單的以省域整體一體化建構區域、城鄉教育發展的微觀形態與結構，在省域層面的一體化更多的是強調整體發展和政策設計的非二元性，而作為微觀形態的城鄉與區域則重點是突顯互動與協同，強調教育發展的內容特色化與社會適宜度，以此形成重慶省域的一體化建構模式，形成重慶教育、經濟、人才、環境一體發展的中長期遠景設計。在此基礎上，建構以城市集群“成渝教育共進群”和城市連綿帶“西南教育共同體”為中軸的統籌教育鏈式輻射體系，由此，重慶模式的帶動效應將逐漸增強，其統籌集群的示范效應將在于如何突破傳統行政體制束縛、形成與產業、市場、分工、人才密切配合的跨省域統籌教育培訓體制機制，其示范效應將積極推動在經濟上已經相對成熟的長三角、珠三角、環渤海和大東北四大城市集群形成密切配合的跨省域統籌教育培訓動態發展系統，全國五大跨省域統籌教育培訓動態發展系統的成功運行與監測將成為解決“中國教育公平與效率”問題的核心運控體系，從此，面向“中國問題”的教育公平治理-體系方法論新范式才得以真正形成[12]。
參考資料：略
作者簡介：李濤，中國社會科學院社會學研究所博士后、國際學術期刊《中國農村教育評論》執行主編；鄔志輝，東北師范大學農村教育研究所。
中國鄉村發現網轉自:《教育發展研究》2012年第7期
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