近年來，荊門市順應(yīng)民意，因勢利導(dǎo)，著力推進土地按戶連片耕種，極大地激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力。“按戶”，就是嚴格保護農(nóng)戶的土地承包權(quán)，以農(nóng)戶為單位調(diào)整耕種土地位置；“連片”，就是通過村組內(nèi)部經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換和承包地重分等形式，使每戶耕種土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，最大限度實現(xiàn)家庭規(guī)模經(jīng)營；“耕種”，就是不改變農(nóng)地性質(zhì)，守住耕地紅線。“連片耕種”寫入2016年中央一號文件。
一、時代的呼喚
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，極大地調(diào)動了農(nóng)民種田積極性，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。但以距離遠近、土質(zhì)肥瘦、水源好壞平均搭配的方式，使農(nóng)戶承包地呈現(xiàn)出“分散化、碎片化”的狀態(tài)。從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的視角來看，“分散化、碎片化”的土地經(jīng)營方式阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。從市場經(jīng)濟的視角來看，“分散化、碎片化”的土地經(jīng)營方式難以實現(xiàn)與市場的有效對接。從制度變遷的視角來看，“分散化、碎片化”的土地經(jīng)營方式倒逼農(nóng)村土地制度改革。從鄉(xiāng)村治理的視角來看，“分散化、碎片化”的土地經(jīng)營方式已成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的一大因素。
二、創(chuàng)新的實踐
按戶連片耕種源于基層群眾的自發(fā)實踐。土地二輪延包前后，荊門市沙洋縣三坪村等地群眾主動并田、連片，逐步實現(xiàn)按戶連片耕種。2014年，沙洋縣推廣三坪村經(jīng)驗，選擇鄂冢、童沙、馬新三村開展試點，2015年全縣整體推開。2016年，荊門市全面推廣這一做法。
（一）堅持依法依規(guī)，明確基本原則。嚴格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)和相關(guān)文件精神，明確“一主一輔一不準”基本原則，積極穩(wěn)妥推進按戶連片耕種。一是以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)為主。推動村組內(nèi)部戶與戶之間流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)連片，推動單個農(nóng)戶向家庭農(nóng)場、合作社、專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)連片。二是以互換承包權(quán)為輔。明確只要不突破“增人增地、減人減地”底線、農(nóng)戶承包地面積保持不變，無論有多少農(nóng)戶參與，都屬于承包權(quán)互換。三是不準整村打亂重分。嚴格落實《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，不準整村打亂重分。對情形特殊、確需在村小組內(nèi)部調(diào)整的，征得2/3以上農(nóng)戶同意后，按程序報批。
（二）堅持分類施策，探索推進模式。主要是三種模式：一是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式。在土地升值預(yù)期很高的城郊村，采取“保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的辦法，推動按戶連片耕種。二是承包權(quán)互換模式。在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的村，主要是通過農(nóng)戶自主協(xié)商互換承包權(quán)為輔的辦法，推動按戶連片耕種，并通過確權(quán)頒證固定下來。三是承包地重分模式。在遭受自然災(zāi)害、確需內(nèi)部調(diào)整的村，征得2/3以上農(nóng)戶同意并按程序報批后，在小組內(nèi)進行重分。
（三）堅持因地制宜，確定連片路徑。主要采取六種連片路徑：以灌溉水源為主要參照進行連片；以農(nóng)民住房為主要參照進行連片；以最大田塊為主要參照進行連片；以最集中田塊為主要參照進行連片；以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主要參照進行連片；以涉農(nóng)項目實施為契機引導(dǎo)連片。
（四）堅持政府引導(dǎo)，群眾自主協(xié)商。一方面，突出政府引導(dǎo)，明確村為主體。政府重點做好頂層設(shè)計、集中培訓(xùn)、督辦指導(dǎo)等工作。村級具體負責組織實施，按照操作規(guī)程，做好組織群眾、土地連片、化解矛盾等各項工作。另一方面，尊重群眾意愿，發(fā)動群眾參與。充分征求群眾的意見，不搞強制命令，不搞包辦代替。
（五）堅持程序規(guī)范，確保公開公平。一是科學(xué)制定方案。縣、鎮(zhèn)、村、組分別制定具體工作實施方案。所有調(diào)整方案由每家每戶簽字認可。二是核實田塊面積。對所有田塊進行重新丈量，登記編號并印制成冊，每戶一份。三是集中張榜公示。及時將入戶調(diào)查結(jié)果、承包田塊分布情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況張榜公示，并繪制連片前后對比圖。四是及時完善手續(xù)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)調(diào)整后，依法依規(guī)辦理手續(xù)、簽訂合同，并及時登記頒證、建庫歸檔。
三、多贏的格局
按戶連片耕種較好地解決了農(nóng)村耕地“分散化、碎片化”問題，讓農(nóng)戶多方受益，得到了群眾的普遍擁護。
（一）推動土地規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。按戶連片耕種之前，由于土地分散、細碎，“稻蝦連作”等高效生態(tài)種養(yǎng)模式難以推廣；按戶連片耕種后，土地更加集中，便于管理，為發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模化種植創(chuàng)造了條件，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。
（二）降低生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入。按戶連片耕種后，便于農(nóng)戶統(tǒng)一品種、統(tǒng)一測土配方施肥、統(tǒng)一防治病蟲害，化肥、農(nóng)藥、灌溉等農(nóng)資投入和耕地、收割等農(nóng)機服務(wù)投入大幅減少。
（三）加強農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)管理，解決了農(nóng)村社會化服務(wù)“最后一公里”問題。按戶連片耕種后，農(nóng)戶受益面積大增，群眾自發(fā)修建機耕道；村組將機耕道、U型渠、涵閘、堰塘等交由農(nóng)戶管護，實行“誰受益、誰管護”，厘清了管護關(guān)系，明確了管護責任；同一片區(qū)農(nóng)戶種植的品種、病蟲防治等便于統(tǒng)一，鄰近的田塊也好協(xié)調(diào)，有利于社會化服務(wù)的推進。
（四）增強農(nóng)村基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力，促進了鄉(xiāng)村和諧。按戶連片耕種后，農(nóng)田關(guān)聯(lián)對象變少，減少了矛盾糾紛的源頭，鄰里關(guān)系越來越融洽。同時，村級組織主導(dǎo)推進按戶連片耕種，幫助群眾解決了長期困擾的難題，群眾打心眼里認為是辦了件大好事，提高了基層干部在群眾中的威信，密切了黨群干群關(guān)系，增強了基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力。
作者系湖北省荊門市委書記
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日報 2016年10月13日
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