土地權屬爭議、調處的定義和表現形式
土地權屬爭議、調處的定義和特點。土地權屬爭議是指個人、單位之間對土地產權的歸屬發生的爭議。國土資源部發布的《土地權屬爭議調查處理辦法》第2條規定：“本辦法所稱土地權屬爭議，是指土地所有權或者使用權歸屬爭議。”
土地權屬爭議調處，是指國土資源部門依法對土地所有權和土地使用權爭議案件進行受理、調查、調解，并報經人民政府批準作出處理決定的過程。土地權屬爭議調處行使的是行政職權中調處的職能，屬于行政裁決性質的具體行政行為，其目的是通過調查核實，查清事實情況，依法確定土地權屬關系，明確權利歸屬，是土地確權工作重要的組成部分。《土地管理法》第16條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院起訴。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀”。
土地權屬爭議的表現形式和分類。土地權屬爭議從表現形態上可以分為兩大類，一是對宗地土地所有權或土地使用權歸屬的爭議；二是對宗地之間相鄰邊界劃定的爭議。
土地權屬爭議基本包括：國有用地單位對土地使用權的爭議；農民集體與國有用地單位對土地所有權的爭議；農民集體之間對集體土地所有權的爭議；集體建設用地單位之間對集體建設用地使用權的爭議；農民個人之間對宅基地使用權的爭議。
《土地權屬爭議調查處理辦法》第14條規定，下列案件不作為爭議案件受理：（一）土地侵權案件；（二）行政區域邊界爭議案件；（三）土地違法案件；（四）農村土地承包經營權爭議案件；（五）其他不作為土地權屬爭議的案件。
土地權屬爭議調處難點
法律法規不夠細化。處理土地權屬爭議的法律依據，在法律法規層面的有《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，部門規章層面有《確定土地所有權和使用權的若干規定》和 《土地權屬爭議調查處理辦法》，地方的規范性文件如《北京市土地權屬爭議調查處理辦法》、《北京市土地權屬爭議引發群體性事件應急預案》和《廣東省土地權屬糾紛調處條例》等，其他諸如國土資源部《關于土地登記發證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》等復函類文件，也屬于土地權屬爭議調處的法律依據。
部門規章多在管轄和程序等方面作出具體規定，但是土地權屬糾紛爭議的主體形式多樣、涉及范圍廣，客體范圍具有變動性，爭議的內容具有形式上的隱蔽性和維權時的突發性，調查時土地權屬情況往往很難與《確定土地所有權和使用權的若干規定》吻合，對土地權屬的認定在具體實踐方面帶來了一定的挑戰和困難。
調查取證難度大。一是時間跨度大。土地權屬爭議一般時間跨度都較大，有些爭議期間已有若干調解過程，有的甚至要追溯到新中國成立初期，當事人各說各的理，對于歷史狀況的描述也是各執一詞，加之經濟社會發展快，土地利用變化較大，較難還原真實情況。
二是證據收集難度大。土地權屬爭議大多是歷史遺留、久拖未決的“疑難雜癥”，書面證明材料少，導致證據收集難度大。特別是原始資料不完整甚至缺失，即使有證據保存下來，也由于當時條件限制，難以求證其真實性。調解時很大程度依賴當事人和相關知情人的證人證言，但土地權屬爭議往往涉及利益較大，當事人常常會把調處人員視為對立面甚至偽造證據，從而增加了調查取證和處理工作的難度。
三是調解成功比例相對較低。由于土地關系利益重大，大部分糾紛歷時多年又缺乏有效證據，土地權屬爭議案件調解難度較大，調解時耗時久。同時，調解也意味著爭議雙方都要做出一定的妥協和讓步，鑒于爭議的土地價值大，妥協和讓步就意味著經濟利益的放棄，爭議雙方往往都會盡量堅守期望底線，使調解成功比例相對較低。
缺乏專門的土地爭議調處機構。土地權屬爭議的特點是專業性強、情況復雜、涉及各個時期的土地政策，需要調解人員具備較高的專業素質和臨場控制能力。目前鄉鎮、村基本沒有專業的土地糾紛調解工作小組，沒有專門的調解人員，財政也沒有對上述工作安排專門的工作經費。雖然部分省市建立過政府主導，國土、林業、農業、公安等部門聯合組建的綜合性土地糾紛調解組織，但大部分都是臨時性組織。當前土地糾紛調解和處理工作實際上仍是國土資源部門牽頭為主，鄉鎮、村配合為輔的格局。工作量大，遇到不服處理決定再提起行政復議或者行政訴訟的，國土部門還要代表政府出庭應訴，必要時還要聘請專業律師處理涉訴案件，增加了行政成本。
加強和完善土地權屬爭議調查處理機制的幾點建議
鑒于土地權屬爭議的特點，按照尊重歷史、面對現實、有利生產和生活、依法依規的原則，在現有土地權屬爭議調查調處機制的基礎上，加強和完善土地權屬爭議調處工作機制，推動地方政府、國土資源管理部門依法解決各類土地權屬爭議，把問題和矛盾解決在基層、解決在早期階段。
創新土地爭議調處機制。建立市、區縣、鄉鎮三級權屬爭議調處平臺和條塊結合、部門聯動的權屬爭議調處工作機制。充分發揮區縣、鄉鎮政府的主體作用，分級負責。區縣間的權屬爭議，由市級協調解決。區縣內重大、疑難權屬爭議，由區縣政府協調解決。鄉鎮內的權屬爭議，由鄉鎮政府協調處理。建立市級、區縣、鄉鎮三級監測網絡，加強前期預防和排查，發現爭議苗頭及時介入處理，力爭把爭議化解在萌芽狀態，避免矛盾激化和大規模群體性事件發生。建立政府主導，國土、林業、農業、公安等部門聯動的綜合性土地糾紛調解的常態化機制。同時在土地調查和確權登記等專項工作中開展社會穩定風險評估，制定糾紛調處處理方案，有效化解歷史遺留問題，保證各項土地調查和確權登記工作順利開展實施。
細化和完善土地權屬爭議調處相關規章制度。結合現行相關法律法規，針對土地權屬爭議的難點和特點，進一步完善相關規章制度，規范工作程序和工作成果，建立爭議統計和分析及檔案管理制度，動態掌握爭議的變化趨勢，進一步明確操作層面的問題，為土地權屬爭議調處工作打下了堅實的政策基礎。
加強培訓，建立權屬爭議調處工作人才培養機制。建立鄉鎮、村專業糾紛調解組織，培養鄉村糾紛調解員。加大業務培訓工作力度，定期舉辦業務培訓班，講解分析案例，交流案件受理和查處經驗等，為權屬爭議調處工作做好人力資源保障工作。
作者分別就讀和供職于中國地質大學（北京）土地科學技術學院、北京市規劃和國土資源管理委員會
中國鄉村發現網轉自:中國土地
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