土地權(quán)屬爭議、調(diào)處的定義和表現(xiàn)形式
土地權(quán)屬爭議、調(diào)處的定義和特點(diǎn)。土地權(quán)屬爭議是指個人、單位之間對土地產(chǎn)權(quán)的歸屬發(fā)生的爭議。國土資源部發(fā)布的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。”
土地權(quán)屬爭議調(diào)處，是指國土資源部門依法對土地所有權(quán)和土地使用權(quán)爭議案件進(jìn)行受理、調(diào)查、調(diào)解，并報經(jīng)人民政府批準(zhǔn)作出處理決定的過程。土地權(quán)屬爭議調(diào)處行使的是行政職權(quán)中調(diào)處的職能，屬于行政裁決性質(zhì)的具體行政行為，其目的是通過調(diào)查核實(shí)，查清事實(shí)情況，依法確定土地權(quán)屬關(guān)系，明確權(quán)利歸屬，是土地確權(quán)工作重要的組成部分。《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀”。
土地權(quán)屬爭議的表現(xiàn)形式和分類。土地權(quán)屬爭議從表現(xiàn)形態(tài)上可以分為兩大類，一是對宗地土地所有權(quán)或土地使用權(quán)歸屬的爭議；二是對宗地之間相鄰邊界劃定的爭議。
土地權(quán)屬爭議基本包括：國有用地單位對土地使用權(quán)的爭議；農(nóng)民集體與國有用地單位對土地所有權(quán)的爭議；農(nóng)民集體之間對集體土地所有權(quán)的爭議；集體建設(shè)用地單位之間對集體建設(shè)用地使用權(quán)的爭議；農(nóng)民個人之間對宅基地使用權(quán)的爭議。
《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第14條規(guī)定，下列案件不作為爭議案件受理：（一）土地侵權(quán)案件；（二）行政區(qū)域邊界爭議案件；（三）土地違法案件；（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件；（五）其他不作為土地權(quán)屬爭議的案件。
土地權(quán)屬爭議調(diào)處難點(diǎn)
法律法規(guī)不夠細(xì)化。處理土地權(quán)屬爭議的法律依據(jù)，在法律法規(guī)層面的有《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》，部門規(guī)章層面有《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》和 《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》，地方的規(guī)范性文件如《北京市土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《北京市土地權(quán)屬爭議引發(fā)群體性事件應(yīng)急預(yù)案》和《廣東省土地權(quán)屬糾紛調(diào)處條例》等，其他諸如國土資源部《關(guān)于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權(quán)屬爭議處理問題的復(fù)函》等復(fù)函類文件，也屬于土地權(quán)屬爭議調(diào)處的法律依據(jù)。
部門規(guī)章多在管轄和程序等方面作出具體規(guī)定，但是土地權(quán)屬糾紛爭議的主體形式多樣、涉及范圍廣，客體范圍具有變動性，爭議的內(nèi)容具有形式上的隱蔽性和維權(quán)時的突發(fā)性，調(diào)查時土地權(quán)屬情況往往很難與《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》吻合，對土地權(quán)屬的認(rèn)定在具體實(shí)踐方面帶來了一定的挑戰(zhàn)和困難。
調(diào)查取證難度大。一是時間跨度大。土地權(quán)屬爭議一般時間跨度都較大，有些爭議期間已有若干調(diào)解過程，有的甚至要追溯到新中國成立初期，當(dāng)事人各說各的理，對于歷史狀況的描述也是各執(zhí)一詞，加之經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快，土地利用變化較大，較難還原真實(shí)情況。
二是證據(jù)收集難度大。土地權(quán)屬爭議大多是歷史遺留、久拖未決的“疑難雜癥”，書面證明材料少，導(dǎo)致證據(jù)收集難度大。特別是原始資料不完整甚至缺失，即使有證據(jù)保存下來，也由于當(dāng)時條件限制，難以求證其真實(shí)性。調(diào)解時很大程度依賴當(dāng)事人和相關(guān)知情人的證人證言，但土地權(quán)屬爭議往往涉及利益較大，當(dāng)事人常常會把調(diào)處人員視為對立面甚至偽造證據(jù)，從而增加了調(diào)查取證和處理工作的難度。
三是調(diào)解成功比例相對較低。由于土地關(guān)系利益重大，大部分糾紛歷時多年又缺乏有效證據(jù)，土地權(quán)屬爭議案件調(diào)解難度較大，調(diào)解時耗時久。同時，調(diào)解也意味著爭議雙方都要做出一定的妥協(xié)和讓步，鑒于爭議的土地價值大，妥協(xié)和讓步就意味著經(jīng)濟(jì)利益的放棄，爭議雙方往往都會盡量堅守期望底線，使調(diào)解成功比例相對較低。
缺乏專門的土地爭議調(diào)處機(jī)構(gòu)。土地權(quán)屬爭議的特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)、情況復(fù)雜、涉及各個時期的土地政策，需要調(diào)解人員具備較高的專業(yè)素質(zhì)和臨場控制能力。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基本沒有專業(yè)的土地糾紛調(diào)解工作小組，沒有專門的調(diào)解人員，財政也沒有對上述工作安排專門的工作經(jīng)費(fèi)。雖然部分省市建立過政府主導(dǎo)，國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、公安等部門聯(lián)合組建的綜合性土地糾紛調(diào)解組織，但大部分都是臨時性組織。當(dāng)前土地糾紛調(diào)解和處理工作實(shí)際上仍是國土資源部門牽頭為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村配合為輔的格局。工作量大，遇到不服處理決定再提起行政復(fù)議或者行政訴訟的，國土部門還要代表政府出庭應(yīng)訴，必要時還要聘請專業(yè)律師處理涉訴案件，增加了行政成本。
加強(qiáng)和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理機(jī)制的幾點(diǎn)建議
鑒于土地權(quán)屬爭議的特點(diǎn)，按照尊重歷史、面對現(xiàn)實(shí)、有利生產(chǎn)和生活、依法依規(guī)的原則，在現(xiàn)有土地權(quán)屬爭議調(diào)查調(diào)處機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作機(jī)制，推動地方政府、國土資源管理部門依法解決各類土地權(quán)屬爭議，把問題和矛盾解決在基層、解決在早期階段。
創(chuàng)新土地爭議調(diào)處機(jī)制。建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級權(quán)屬爭議調(diào)處平臺和條塊結(jié)合、部門聯(lián)動的權(quán)屬爭議調(diào)處工作機(jī)制。充分發(fā)揮區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體作用，分級負(fù)責(zé)。區(qū)縣間的權(quán)屬爭議，由市級協(xié)調(diào)解決。區(qū)縣內(nèi)重大、疑難權(quán)屬爭議，由區(qū)縣政府協(xié)調(diào)解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的權(quán)屬爭議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)處理。建立市級、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)前期預(yù)防和排查，發(fā)現(xiàn)爭議苗頭及時介入處理，力爭把爭議化解在萌芽狀態(tài)，避免矛盾激化和大規(guī)模群體性事件發(fā)生。建立政府主導(dǎo)，國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、公安等部門聯(lián)動的綜合性土地糾紛調(diào)解的常態(tài)化機(jī)制。同時在土地調(diào)查和確權(quán)登記等專項工作中開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，制定糾紛調(diào)處處理方案，有效化解歷史遺留問題，保證各項土地調(diào)查和確權(quán)登記工作順利開展實(shí)施。
細(xì)化和完善土地權(quán)屬爭議調(diào)處相關(guān)規(guī)章制度。結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，針對土地權(quán)屬爭議的難點(diǎn)和特點(diǎn)，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范工作程序和工作成果，建立爭議統(tǒng)計和分析及檔案管理制度，動態(tài)掌握爭議的變化趨勢，進(jìn)一步明確操作層面的問題，為土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作打下了堅實(shí)的政策基礎(chǔ)。
加強(qiáng)培訓(xùn)，建立權(quán)屬爭議調(diào)處工作人才培養(yǎng)機(jī)制。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村專業(yè)糾紛調(diào)解組織，培養(yǎng)鄉(xiāng)村糾紛調(diào)解員。加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作力度，定期舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，講解分析案例，交流案件受理和查處經(jīng)驗等，為權(quán)屬爭議調(diào)處工作做好人力資源保障工作。
作者分別就讀和供職于中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院、北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國土地
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