“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。這個階段，我國肩負著脫貧攻堅和改善生態環境的重要使命。尤其是一些中西部貧困地區，既是扶貧開發的重點區域，又是生態環境相對敏感和脆弱的區域。如何有效落實 “十三五”規劃綱要中確定的綠色發展理念，處理好環境保護與經濟發展的關系，推動綠色脫貧，讓“綠水青山就是金山銀山”成為理念在實踐中結出更豐碩的果實，是貧困地區全面建成小康社會的關鍵。
環境保護部部長陳吉寧提出，貧困地區普遍面臨著消除貧困與保護環境的雙重挑戰，做好環保扶貧工作，核心是處理好保護與發展的關系，關鍵是建立起統籌推進環保和扶貧的制度體系，脫貧攻堅要走出經濟發展與環境改善的雙贏之路。
為深入落實環保脫貧要求，探索貧困地區綠色發展與脫貧的路徑，環境保護部環境與經濟政策研究中心調研組赴云南省普洱市瀾滄縣，就貧困地區綠色發展內生機制開展專題調研。
調研認為，綠色發展是使貧困落后地區實現經濟發展和環境改善共贏的必然選擇，應大力構建內生機制，推動貧困地區綠色發展。
推動貧困地區綠色發展要改變政府和社會的思想認識，正確認識到貧困地區綠色發展面臨的關鍵問題、自身優勢和劣勢，探索適合本地情況的發展路徑。
發揮傳統綠色產業的競爭優勢，不斷拓展傳統綠色產業的產業空間，提升產品附加值和品牌影響力，實現產業價值鏈的攀升。
堅持產業扶貧，促進生態保護與扶貧開發良性互動。一方面要突出特色，因地制宜，發展資源環境可承載的種養、加工、商貿、旅游等特色優勢產業。另一方面要不斷加強聯合，壯大規模，追求規模經濟效益。
建立基于綠色發展目標導向的領導干部考核與任用制度，加大生態環境保護在領導干部政績考核中的權重，將綠色發展作為組織部門考核和任用領導干部的優先依據。
1 瀾滄縣綠色發展存在的優勢和面臨的挑戰
瀾滄縣地處中國西南邊陲，全縣生產總值為56.48億元，城鎮居民年人均可支配收入和農村居民年人均可支配收入分別為20729元和7335元。截至2015年末，全縣還有建檔立卡貧困鄉（鎮）11個、貧困行政村103個、貧困人口13.93萬人。貧困地區在實現綠色發展的過程中，往往既具有自身優勢，又面臨諸多挑戰。
瀾滄縣綠色發展的優勢主要體現在4個層面：一是生態環境質量整體良好，人與自然的矛盾尚不突出。瀾滄縣擁有獨特的自然環境優勢，縣境內群山綿延起伏，河流縱橫交錯。二是工業化程度低，環境影響相對較小。2015年瀾滄縣的第二產業增加值為21.1億元，占GDP的比重為37.3%，其中工業增加值為13.7億元，占GDP的比重僅為24.3%。主要是以茶、林、畜、蔗糖、咖啡等重點特色農副產品為主的加工產業，新型工業規模較小，企業發展層次較低。三是具有豐富的綠色經濟發展資源。在某種程度上，貧困地區具有后發優勢，可以通過挖掘綠色經濟資源優勢，實現經濟的綠色發展和脫離貧困。瀾滄縣具有豐富的林、糖、茶、畜、礦產、水電和文化旅游資源，這些獨具特色的資源產業，多數具有經濟前景較好、環境負面影響較小的特點。四是生態文明建設已經具有一定的基礎。瀾滄縣環境質量在全省保持前列，各鄉鎮基本建立了環保專門機構，配備了專職人員，把環保工作納入日常工作和干部實績考核，并且在工業污染治理、農業環境綜合整治等方面已經取得了一些成效。此外，瀾滄縣在普洱國家綠色經濟試驗示范區建設規劃中被賦予“綠色三角經濟區”的核心地位。
瀾滄縣綠色發展面臨一定挑戰。一是綠色發展意識不足，自主發展能力弱。一些政府部門對生態文明建設的重要意義認識不夠，缺乏部門協調聯動、齊力共建的工作機制。一些基層鄉鎮政府對綠色發展理論和路徑認識不清，對環境治理的重要性認識不足。企業環境意識普遍淡薄，管理粗放，導致環境監管難度較大。群眾對綠色發展的認識不足，參與生態建設和環境保護的積極性不高。綠色產業發展的帶動能力弱。瀾滄縣工業體量小，一些傳統產業，如茶葉、林業、畜牧等產業的發展，使得傳統經濟模式仍占據主導地位。作為國家級扶貧開發工作重點縣，存在綠色經濟體系不健全、現代服務業發展緩慢、專業技術人才匱乏、財政基礎薄弱等問題，綠色發展的支撐不足。
二是隨著工業化進程的加快，生態環境保護壓力逐漸增大。瀾滄縣礦產資源豐富，重金屬采選冶煉是瀾滄縣的傳統工業行業，同時也是主要的重點污染源。加上其他采選礦行業，瀾滄目前共有在用尾礦庫11個，是瀾滄污染風險最大的行業，同時也是普洱市唯一的重金屬污染防控區。近年來工業發展迅速，以林紙、林化工為主的林產業對森林資源消耗較大，森林資源承載壓力大。生態環境保護能力建設滯后，難以及時應對工業化進程中的環境壓力。
三是貧困面廣、扶貧難度大，扶貧模式亟待創新。瀾滄縣目前有貧困人口13.93萬人，是云南省和普洱市脫貧攻堅的主戰場之一。目前未脫貧人口基本集中分布在深山區，自然環境惡劣，基礎設施落后。這些地區群眾脫貧成本更高，難度更大。公共基礎設施嚴重滯后，廣大農村貧困地區普遍面臨著行路難、飲水難、用電難、通信難等突出問題。貧困地區人口大多受教育程度低，自然減貧能力弱。
2 推動貧困地區綠色發展的建議
調研認為，貧困地區推動綠色發展的關鍵在于構建內生機制，協調經濟發展與環境保護的關系。
首先，轉變思想認識，培育綠色發展的內生意識。貧困地區綠色發展要以生態環境保護為前提，以脫離貧困為核心，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，探索經濟發展與環境保護的雙贏模式。推動貧困地區綠色發展要改變政府和社會的思想認識，正確認識到貧困地區綠色發展面臨的關鍵問題、自身優勢和劣勢，探索適合本地情況的發展路徑。一方面要爭取外部各種資源，創造更多的綠色發展機會。如通過創新融資機制，對土地、文化、生態資源等實施開發式合作，建立市場機制推進生態文明建設和環境保護項目落地。另一方面，要充分利用 “綠水青山”資源優勢，發展循環、先進的產業。
其次，構建和創新綠色產業培育機制，增強綠色發展的支撐力。貧困地區往往在具有自身資源優勢的領域有一定的基礎，例如瀾滄縣在傳統的茶產業、林業等方面具有一定的優勢。這些地區綠色產業體系的構建包括3個方面：一是發揮傳統綠色產業的競爭優勢，不斷拓展傳統綠色產業的產業空間，提升產品附加值和品牌影響力，實現產業價值鏈的攀升。二是積極推進清潔生產，全面推進傳統重點污染行業的清潔化改造，把好產業準入的環境門檻，依據綠色理念發展綠色循環工業。三是不斷拓展新的綠色產業，探索政府與社會資本的融資模式，不斷挖掘貧困地區內生發展的綠色優勢。
第三，構建和創新約束激勵機制，形成綠色發展的內生動力。一是實行最嚴格的環境保護制度。劃定生態保護紅線，提高環境準入門檻，在經濟發展決策過程中強化環境保護的把關和引導作用，嚴格執行環境標準，加強環境監管執法，以最嚴格的制度保護“綠水青山”。二是實施生態補償機制。肯定和鼓勵邊疆少數民族對當地生態環境保護做出的重大貢獻，繼續完善邊境民族地區生態補償制度。探索市域之間、縣域之間跨流域生態補償試點，實行以流域跨界斷面水質考核為依據的橫向生態補償制度。探索“飛地經濟”模式，鼓勵開發受益地區與生態保護地區以共建園區模式實施橫向生態補償。建議支持開展瀾滄縣生態補償試點，完善對重點生態功能區的生態補償機制，探索生態保護區群眾脫貧的有效模式。三是建立綠色發展獎懲機制。特別是建立基于綠色發展目標導向的領導干部考核與任用制度，加大生態環境保護在領導干部政績考核中的權重，將綠色發展作為組織部門考核和任用領導干部的優先依據。
第四，構建和創新生態扶貧機制，確保脫貧攻堅可持續。生態扶貧旨在用可持續發展的觀念，通過生態功能的提升為扶貧工作提供服務。貧困地區創新生態扶貧模式需要從以下幾個方面進行深入：一是堅持產業扶貧，促進生態保護與扶貧開發良性互動。一方面要突出特色，因地制宜，發展資源環境可承載的種養、加工、商貿、旅游等特色優勢產業。另一方面要不斷加強聯合，壯大規模，追求規模經濟效益。二是充分利用國家生態政策，提高生態系統服務功能和扶貧效益。用好、用足、用活國家有關生態環境保護的各種政策，如退耕還林、生態修復、生態補償、森林碳匯等，深入實施生態環境工程建設，在提升可持續發展能力的同時，拓展生態經濟的高效扶貧效應。三是創新扶貧工作責任制，完善干部扶貧工作的考核機制。健全干部駐村幫扶機制，確保幫扶到村到戶。建立駐村扶貧工作隊制度，組織縣、鄉干部參與駐村幫扶工作。加大獎懲力度，對扶貧工作成效明顯的鄉鎮給予項目資金安排上的傾斜，對工作不力的單位和個人通報批評，限期整改。
第五，建立協同整合機制，提升環境治理水平。以瀾滄縣農村環境綜合治理為例，瀾滄縣的主要污染源不是工業源，而是農業源和生活源。農業面源污染點多面廣，農藥化肥除草劑大量使用。農村生活垃圾和生活污水難以處理。瀾滄縣大部分是山區半山區，多數村與村之間、寨與寨之間相距較遠，居住分散。農村環境連片整治，在有限資金條件下，實施效果差。整治速度不能滿足群眾的需要，整治工作顯得杯水車薪。對此，建議整合農村連片整治資金，加大額度，有針對性地安排整治資金。給予瀾滄縣農村污水管網、垃圾池等農村“兩污”建設項目支持。在縣城污水處理設施全覆蓋的基礎上，特色小鎮、建制鎮污水處理設施實現全覆蓋。推動特色小鎮和建制鎮生活垃圾處理場和收轉運設施建設，完成生活垃圾治理示范工程建設，徹底關閉所有簡易垃圾堆放場，對停止使用的填埋場進行規范化封場綠化，防止二次污染。對農村環境整治提供技術指導，支持響應農村環境整治培訓。
第六，建立試點示范機制，探索綠色發展的可能模式。瀾滄縣在生態環境基礎上具有明顯優勢，同時又面臨著迫切的發展需求，是貧困地區探索綠色發展的典型樣本。2014年《普洱市建設國家綠色經濟試驗示范區發展規劃》獲批，瀾滄縣作為重要組成部分，在綠色經濟發展制度、標準、工作機制等方面進行了基礎性的建設，并取得了一定的成績。調研組認為，可以在此基礎上，支持瀾滄縣開展貧困地區綠色發展試點示范創建，包括環境監測和培訓、農村環境綜合整治、自然保護區、生物多樣性保護、國家公園、生態扶貧等綠色發展示范建設。通過試點示范建設，探索貧困地區綠色發展的典型經驗，推進貧困地區的生態文明和環境保護建設。
第七，建立幫扶機制，提升綠色發展自主能力。為提高瀾滄縣各級領導干部對綠色經濟、綠色發展的認識水平，需要開展綠色經濟宣傳、教育、培訓活動。建議支持瀾滄縣開展綠色發展宣傳教育、干部和技術人員培訓等項目。支持瀾滄縣各級領導干部開展綠色經濟知識專題輪訓，派遣人員赴瀾滄縣掛職，幫助其提升生態文明建設和環境保護的理論認識。支持瀾滄縣開展環境監測、環境執法等相關技術人員技術培訓，提高環境管理和服務水平。支持開展綠色經濟發展經驗總結、媒體宣傳等工作。
第八，建立評估機制，為推動綠色發展提供科學基礎。一是強化生態功能區生態狀況評估，摸清“綠水青山”家底。二是建立綠色發展評估體系。以綠色經濟、資源利用效率、環境與生態效率、工作開展與評價為主要考評指標，對綠色經濟水平進行綜合評估。三是開展綠色產業布局評估。針對瀾滄縣主要產業制定綠色發展規劃和行動方案。
作者簡介:王勇,環境保護部環境與經濟政策研究中心；俞海,環境保護部環境與經濟政策研究中心；夏光,環境保護部環境與經濟政策研究中心。
中國鄉村發現網轉自:《中國環境報》2016年11月1日
(掃一掃，更多精彩內容！)
