——改革傳媒發行人、編輯總監王佳寧深度對話三位專家學者
編者按：支持農民工等人員返鄉創業是黨中央、國務院培育經濟增長新動力、打造區域均衡發展新引擎的戰略部署。2015年6月，國務院辦公廳印發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，提出了支持農民工等人員返鄉創業的一系列政策舉措。國家“十三五”規劃綱要提出，要“促進農村富余勞動力轉移就業和外出務工人員返鄉創業”。2016年《政府工作報告》指出，要“發展中西部地區中小城市和小城鎮，容納更多的農民工就近就業創業”。在中央和地方政策的鼓勵和支持下，農民工返鄉創業取得了明顯進展，與此同時，還面臨著一些政策瓶頸。如何更好地為農民工等人員返鄉創業提供支持，構建政策支持體系和長效機制，是現階段要著力解決的重要難題。本期以“農民工等人員返鄉創業的政策匹配”為主題，由改革傳媒發行人、編輯總監王佳寧與武漢大學經濟發展研究中心劉傳江教授、中國財政科學研究院梁季研究員、中國（海南）改革發展研究院院長助理夏鋒研究員分別就“農民工等人員返鄉創業的現實機遇與挑戰”、“農民工等人員返鄉創業財稅政策落地效應評估”、“農民工等人員返鄉創業土地政策完善策略”展開深度對話，以饗讀者。
農民工等人員返鄉創業的現實機遇與挑戰
王佳寧：黨的十八屆三中全會以來，在一系列改革政策推動下，城鎮化與城鄉一體化呈現出新趨勢、新特征。以農民工為主體的農業轉移人口，逐步從農村向城鎮的“單向流動”為主，向城鄉間“雙向流動”轉變，而且返鄉人員規模在擴大、速度在加快。學術界關于回流的理論對于解釋農民工等人員的回流具有一定的啟發意義。
劉傳江：我同意主持人的觀點。西方學者對回流性遷移人口類別和原因的研究，對考察我國近年來的農民工回流具有參考意義。我國是一個正處在城鄉結構轉型和經濟結構轉型過程中的幅員遼闊的發展中國家，區域發展的不平衡背景下出現了數以億計的農民工遷移流動現象。該現象的主流是中西部欠發達地區向東部發達地區的遷移流動，但同時也存在一個反向的錯位流動和回流。2008年金融危機以來，流向東部地區的農民工的回流現象與日俱增，按其回流動機可以區分為被動型回流、主動型回流和誘致型回流。從農民工市民化進程的三個環節來看，農民工返鄉與農民工返鄉創業的三個主要原因是農村退出不徹底、城市進入受阻、城市融合難。
王佳寧：現階段，農民工等人員返鄉創業面臨著多重機遇。金融危機對農民工等人員返鄉創業產生了深遠的影響。一方面，在金融危機的沖擊下，農民工等人員被迫失業；另一方面，東部地區開始意識到原有產業結構的局限，著力產業結構轉型升級，一些產業開始向中西部地區轉移，這為農民工等人員返鄉創業提供了契機。
劉傳江：金融危機深化和產業梯度轉移改變了東部地區勞動力吸納的拉力與中西部地區勞動力流出的推力，并使拉力-推力流動模式及其驅動力在相當程度上發生了區域反轉，形成農民工大量被動型回流。東部地區經濟高度依賴出口，經濟危機下出口訂單銳減，大量外向型勞動力密集型企業倒閉或轉移，導致農民工失業；中西部地區借助用地和人力資源等比較優勢紛紛承接東南沿海與國際產業轉移，積極發展勞動密集型制造加工業，吸引大量農業富余人口就近就業。東部產業升級產生的農民工回流推力與中西部地區勞動力密集型產業聚集而形成的農民回流拉力，使農民工回流不可逆轉。產業轉移的順利進行，需要大量的中小型生產加工企業及相關的服務業予以配套，由此形成農民工返鄉創業的黃金時期。
王佳寧：近年來，農民工等人員返鄉創業開始受到學者們的關注，有學者據此認為我國出現了顯著的逆城市化，尤其是新生代農民工的逆城市化。這種觀點只看到了表面現象，實際上，農民工返鄉創業是農民工市民化進程及其自身發展的轉型。
劉傳江：主持人言之有理。您所講的學者的觀點實際上是對農民工流動現象“望文生義”式的誤解：其一，絕大多數農民工進城務工經商但并沒有完成城市化進程，因此，農民工的回流返鄉就不存在所謂“逆城市化”的問題；其二，近年來的確有越來越多的農民工返鄉，特別是有越來越多的新生代農民工返鄉創業，但他們當中絕大多數人不是初次離鄉前狀態的簡單回歸，而是在外出務工期間經過市場經濟和非農產業經營管理的“洗禮”后回鄉返鄉創業。農民工返鄉回流從外面帶回務工積蓄、技術、人脈、管理方法，最重要是帶回了新的思想與理念，農民工精英中創業意識已生根發芽。農民工回流使資金、技術、信息、勞動力等生產要素形成時空上的高度聚集，天時、地利、人和使農民工正在成為第四次創業浪潮的主角。
王佳寧：西部大開發和中部崛起戰略的深入實施，對于推動農民工等人員返鄉創業起到了重要的推動作用。與兩大戰略深入實施對應的是，一些重大項目在中西部落地，中西部獲得了中央政府資金和相關優惠政策的支持，這使得農民工返鄉創業有了更大的發展空間。
劉傳江：根據鄧小平同志“兩個大局”思想，為加快中西部地區發展，縮小中西部地區與東部沿海地區的差距，中央在1999年提出實施西部大開發戰略，繼而在2004年提出促進中部崛起戰略。國家在項目與資金上向中西部傾斜，大量重點項目落地中西部地區。2000～2015年，西部大開發累計開工重點工程270項，投資總規模達到56077億元。2015年，國家支持西部大開發重點項目就達30項，投資總規模為7686億元。西部大開發戰略與中部崛起戰略的有力推進，中西部地區經濟規模、經濟增長速度、產業結構、基礎設施、公共服務等都取得巨大提升，城市的人口吸納與產業聚集能力顯著增強，投資創業環境日益完善。自2011年起，中西部地區經濟增速連續五年超過東部地區，東中西部差距逐步縮小，中西部地區正日益成為我國經濟增長的新引擎。完整的工業體系、深厚的制造業基礎、優越的政策條件、便捷的交通設施、宜人的城市環境、良好的資源稟賦、廣袤的地理空間，加上我國“一帶一路”建設與長江經濟帶建設兩個國家級戰略的促進，中西部地區將會為農民工返鄉創業帶來諸多機遇與廣闊發展空間。在此背景下，相比于東部地區產業轉移和產業轉型帶來的壓力，越來越多的主動回流型農民工等人員返回中西部家鄉，就近就地創業就業。
王佳寧：黨的十八大提出，要促進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。“四化同步”戰略的實施，為農民工等人員返鄉創業提供了良好的機遇。除此之外，統籌城鄉發展相關舉措的推進，使農村獲得了相較以往更多的要素資源，這有利于農民工等人員返鄉創業。
劉傳江：“四化同步”和城鄉統籌發展提升了中西部城鎮的承載力，為新生代農民工回流和返鄉創業提供了堅實硬環境支撐。工業化為城鎮化提供動力，城鎮化為工業化提供市場與條件。工業化吸納農村富余勞動力，為農業現代化提供資金、技術與設備支持，農業現代化為工業化提供要素與市場。城鎮化將先進生產方式與生活方式普及到農村，農業現代化為城鎮化提供條件。信息化為工業化、城鎮化、農業現代化提供技術支持，引領工業化、城鎮化、農業現代化質量提升。產業提升、城市功能優化、農村產業化、城鄉基礎設施均等化與一體化、城鄉二元結構差距縮小、城鄉人口自由流動是“四化同步”和城鄉協調發展的目標。通過“四化同步”和城鄉統籌發展，中小城市和小城鎮的生態環境、產業發展、公共服務、基礎設施、管理能力、市場體制、吸納就業、人口聚集與流動功能等將不斷優化與增強，內陸地區城市和城鎮的環境承載力、社會承載力、經濟承載力將得到全面提升。中西部地區城鎮承載力提升，將增加農村勞動力在非農部門的就業容量和就業質量，為農民工返鄉創業提供有力支撐。
王佳寧：2015年11月，國家發展改革委等十部門聯合下發《關于結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點工作的通知》，提出以“農民工、大學生、退役士兵等外出務工人員較多的輸出地為主，選擇一些縣級城市結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點”。由此看來，新型城鎮化戰略的推進對于農民工等人員返鄉創業而言也是一大利好。
劉傳江：新型城鎮化與就近城鎮化道路拓展了農民工市民化的渠道，增加了農民工就近安居樂業的機會。農民工市民化不僅是農民工在城鎮聚集的過程，更是農民工克服各種障礙最終轉變為市民，平等享受城鎮居民各種公共服務與福利的過程。在我國戶籍制度及其衍生的隱性戶籍墻作用下，城鄉勞動力轉移呈現出特殊的“中國路徑”，即第一階段為農民向農民工的轉變，第二階段為農民工向市民的轉變，目前第一階段基本不存在障礙，但第二階段仍困難重重。2015年我國城鎮常住人口為7.7億人，常住人口城鎮化率為56.1%，而戶籍人口城鎮化率只有39.9%，大約1.5億農業轉移人口屬于半市民化。新型城鎮化是縮小城鄉差距、推進城鄉一體化的關鍵性手段。推進以人為本的新型城鎮化將釋放出巨大的內需潛力，城鎮化將取代工業化成為推動經濟增長的主要驅動力。就近城鎮化指農業人口遷移到離家鄉較近的城鎮，遷入地多為地級市和縣級城鎮。就近城鎮化立足于實現城市公共產品與公共服務的普惠共享，從根本上改變公共服務提供城鄉“二元化”和區域“碎片化”格局，推進公共服務均等化。農村轉移人口公共服務的均等化將徹底拋棄“集體性排他”、“屏蔽外來人口”的歧視性政策，有助于他們跳出城市社會“經濟吸納、社會排斥”的模式，使得流動人口擺脫工作、家庭、生活等諸多方面的邊緣化處境。同時，異地遷移所產生的農村空心化、留守兒童、空巢老人等問題都隨就近城鎮化而得到解決。農民工返鄉創業是農民工群體進城發展因體制等原因市民化進程受阻后另尋出路的發展轉型升級。就近就地融入家鄉城鎮，成為中西部農民工實現市民化切實可行的新模式。
王佳寧：2015年6月，《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》明確提出要“支持返鄉創業集聚發展”，“形成各具特色的返鄉人員創業聯盟”，“支持返鄉創業人員因地制宜圍繞休閑農業、農產品深加工、鄉村旅游、農村服務業等開展創業”。中央就深入推進“雙創”工程而推出的一系列優惠政策，對農民工等人員返鄉創業也起到了誘導作用。
劉傳江：大眾創業、萬眾創新開辟了經濟新常態下經濟增長的新動力，吸引了越來越多的誘致型回流的農民工返鄉創業。過去五年間，我國高校畢業生累計3515萬余人，平均就業率為91.2%，年均有60余萬畢業生顯性失業，而因教育過度（勞動者受教育年限高于其工作學歷要求）造成的隱性失業同樣嚴重。經濟新常態下的經濟增速下滑與產業結構調整使農民工顯性失業凸顯。勞動力市場二元分割，農民工普遍難以獲得與受教育水平匹配的工作，農民工隱性失業長期存在且無法化解。我國經濟新常態下，如果繼續以高投資來驅動經濟增長，重復建設將加劇，經濟增速將會進一步下滑。為激發社會活力，釋放大眾蘊藏的巨大創造力，國家提出了大眾創新、萬眾創業，并從中央到地方都出臺了吸引返鄉創業的一系列優惠政策。優厚的農民工返鄉創業政策，使農民工主動回流和誘致型回流明顯，通過創業完成從受雇者向自雇和雇主轉變。大眾創新、萬眾創業背景下的農民工返鄉創業，將助力我國經濟未來維持高質、穩定增長。
王佳寧：如您所言，“雙創”、新型城鎮化、“四化同步”等為農民工等人員返鄉創業提供了重要機遇，但不容忽視的是，受諸多因素限制，農民工等人員返鄉創業還面臨不少挑戰，而創業資金不足就是農民工等人員返鄉創業面臨的首要挑戰。
劉傳江：主持人看得很準。農民工自身資本積累有限，創業初期資金往往緊張，通過正規金融機構獲取創業擔保貸款困難重重。據國家統計局農民工監測調查報告顯示，農民工2015年人均月收入為3072元，人均月消費支出為1012元，人均月居住支出為475元，消費支出與居住支出占總收入的48.4%。而在外出農民工中，只有不足54%的農民工得到企業、雇主免費提供住宿或住宿補貼。返鄉創業農民工自身及家庭資本積累有限，創業初期資金則更多依賴于外部資金，而通過社會關系網絡從親朋好友拆借籌集的資金較為有限，創業初期資金周轉緊張常有發生。為落實大眾創新、萬眾創業，各地區相繼出臺了創業擔保貸款辦法，但農民工通過正規金融機構獲取創業擔保貸款難度較大。一是創業貸款申請程序復雜且耗時長，創業擔保貸款申請需要依次通過社區服務站、街道（鄉鎮）勞動保障服務所、區（縣）人社部門、擔保機構、經辦銀行層層審批，就算各環節都順利，整個周期也需要30余天。二是創業擔保貸款的諸多條件農民工難以滿足，農民工申請創業擔保貸款需要提交身份證、就業失業登記證、工商營業執照（經營許可證）、創業計劃書（或資金使用與還款計劃）、反擔保材料，農業創業者另需提供市級以上認定的農業科技示范戶、家庭農場、農民專業合作社等證書，在反擔保時可以選擇房屋抵押、物品質押、信用擔保、企業擔保與基金擔保中任何一種方式，但每種方式農民工都難以實施。資金缺乏下的農民工返鄉創業，往往選擇小微型項目，項目特色不強，工藝與技術要求不高，企業抗風險能力弱、淘汰率高。
王佳寧：從綜合素質來看，返鄉創業農民工等人員一般要高于農村留守人員，在城市務工期間接受到了一些新事物，但這不意味著其素質足以勝任其創業。事實上，返鄉創業農民工等人員的素質和能力不高已成為其創業成效的重要影響因素之一。不僅如此，新創企業在招人和留人等方面也面臨諸多困難。這些都是農民工等人員返鄉創業面臨的現實挑戰。
劉傳江：農民工創業者先天不足致使創業后勁乏力。較高的文化程度有助于農民工更好地發現創業機會，并將在外務工或創業的經歷轉化為在返鄉實現創業的人力資本。文化程度較高的農民工認識和接受新鮮事物的能力往往越強，創業成功概率相應也會較高。較低的受教育水平在創業起步階段和企業發展階段都會制約創業績效，創業成功概率相應較低。據2015年農民工監測調查報告數據顯示，農民工文化程度普遍不高，文化程度為初中及以下的農民工約占農民工總量的74.8%，絕大部分返鄉創業農民工沒有接受過專業技能教育與創業教育，人員管理、市場營銷、戰略管理、生產運作、成本管理、財務會計等往往所知甚少，擁有的技能與管理經驗都源自日常工作學習所得。返鄉創業農民工機會識別與把握能力欠缺、創造性整合資源能力不足、企業發展戰略模糊，導致創業企業存活期短、成長性欠缺。招人難是近年來企業普遍的一種感受，技能強、素質好的農民工是一種稀缺資源，自身往往待價而沽，價高者得之，農民工返鄉創業者往往請不到、請不起。農民工返鄉創辦的企業招人難，留人也難，員工流動性大。新招員工一旦將工藝與技術學會，往往就會選擇離開，自起爐灶創辦類似企業。
王佳寧：雖然各級政府出臺了一系列針對農民工等人員返鄉創業的優惠政策，但在現實中，返鄉創業農民工等人員依然遭遇到各種阻力，這表明，創業生態還有待進一步完善。創業環境不佳事實上增加了創業者的成本，削弱了其競爭力。
劉傳江：不夠完善的創業生態環境，推高了企業生產附加成本，削弱了企業市場競爭力。地方政府熱衷于“管”而疏于“理”，雙重標準、暗箱操作時有發生。政府行政效率低下，使農民工創業有時無所適從。基于資金匱乏與企業涉農特性，農民工創辦企業的經營場所多設在農村或城鄉結合部，這些地區水、電、氣、路、通信等基礎設施與配套設施普遍滯后，物流配送不便、信息交流不暢、社會治安堪憂、員工流動不穩定，導致企業投資附加成本增加，創新發展能力不足，企業利潤空間縮小，企業市場競爭力弱化。從發展態勢看，在經濟新常態和“雙創”背景下，農民工返鄉創業雖有不少困難，但正當其時。
農民工等人員返鄉創業財稅政策落地效應評估
王佳寧：支持農民工等人員返鄉創業，有利于創造更多就地就近就業機會，加快輸出地新型工業化、城鎮化進程，全面匯入大眾創業、萬眾創新熱潮，加快培育經濟社會發展新動力，催生民生改善、經濟結構調整和社會和諧穩定新動能。中央為支持農民工等人員返鄉創業，出臺了一系列稅費優惠政策。
梁季：就中央層面而言，農民工返鄉創業可以享受定向減稅和普遍性降費政策。具體包括如下方面：一是小型微利企業所得稅優惠政策。根據《財政部、國家稅務總局關于小型微利企業所得稅優惠政策的通知》的規定，農民工等人員返鄉創業，符合政策規定條件的，自2015年1月1日至2017年12月31日，對年應納稅所得額低于20萬元（含20萬元）的小型微利企業，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。二是增值稅優惠政策。根據《國家稅務總局關于全面推開營業稅改征增值稅試點有關稅收征收管理事項的公告》的規定：“增值稅小規模納稅人銷售貨物、提供加工、修理修配勞務月銷售額不超過3萬元（按季納稅9萬元），銷售服務、無形資產月銷售額不超過3萬元（按季納稅9萬元）的，自2016年5月1日起至2017年12月31日，可分別享受小微企業暫免征收增值稅優惠政策”。三是收費優惠政策。根據《關于對小微企業免征有關政府性基金的通知》的規定：“自2015年1月1日起至2017年12月31日，對按月納稅的月銷售額或營業額不超過3萬元（含3萬元），以及按季納稅的季度銷售額或營業額不超過9萬元（含9萬元）的繳納義務人，免征教育費附加、地方教育附加、水利建設基金、文化事業建設費；自工商登記注冊之日起3年內，對安排殘疾人就業未達到規定比例、在職職工總數20人以下（含20人）的小微企業，免征殘疾人就業保障金。”
王佳寧：除稅費優惠政策外，中央為支持農民工等人員返鄉創業，還出臺了相關財政支持性政策，集中體現于對符合相應條件的創業者給予的各類補貼和扶持等方面。
梁季：確如主持人所言。對返鄉農民工等人員創辦的新型農業經營主體，符合農業補貼政策支持條件的，可按規定同等享受相應的政策支持。對農民工等人員返鄉創辦的企業，招用就業困難人員、畢業年度高校畢業生的，按規定給予社會保險補貼。對符合就業困難人員條件，從事靈活就業的，給予一定的社會保險補貼。對具備各項支農惠農資金、小微企業發展資金等其他扶持政策規定條件的，要及時納入扶持范圍，便捷申請程序，簡化審批流程，建立健全政策受益人信息聯網查驗機制。經工商登記注冊的網絡商戶從業人員，同等享受各項就業創業扶持政策；未經工商登記注冊的網絡商戶從業人員，可認定為靈活就業人員，同等享受靈活就業人員扶持政策。
王佳寧：現行支持農民工返鄉就業的財稅政策體系包括中央和地方兩個層面。您剛才主要論述了中央層面的稅費和財政優惠政策，事實上，各地亦根據本地實際情況因地制宜地出臺了一些優惠政策。
梁季：地方層面的優惠政策主要集中于減費、創業培訓和財政補貼等方面，主要包括：一是創業補貼。如山東省對登記失業人員、返鄉農民工創辦企業吸納登記失業人員并與其簽訂1年以上勞動合同的，可按實際創造就業崗位個數給予一次性崗位開發補貼。有條件的地方可對創業成功人員首次領取營業執照并正常經營1年以上的給予一次性創業補貼；安徽省各級財政部門建立農民工創業扶持專項補助資金。對農民工返鄉創辦服務型企業（除廣告、房屋中介、典當、桑拿、按摩、氧吧外），吸納下崗失業人員或農村富余勞動力，并與其簽訂1年以上勞動合同的，按實際安置人數定額依次減免其當年繳納的城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅。二是免費培訓。河南省對回鄉創業農民工免費開展創業培訓，依托現有機構成立回鄉創業農民工指導（服務）中心，免費為創業農民工提供項目信息、開業指導、小額貸款、政策咨詢等服務，提高其創業能力和經營管理水平。江蘇省鼓勵各類服務和培訓機構為返鄉創業者開展法律法規、經營管理、科學技術等方面的知識和技能的培訓，提高農民的創業能力和經營管理水平。各地根據情況對返鄉創業者參加創業培訓給予補貼。
王佳寧：財政投入和相關稅收優惠政策的實施，減輕了農民工等人員返鄉創業的負擔，減少了其創業成本，對農民工等人員返鄉創業起到了推動作用。利用財政資金對返鄉創業人員的培訓，更是提升了創業人員的素質。
梁季：財稅支持政策對農民工等人員返鄉創業起到了積極的促進作用。據統計，2015年全國返鄉創業農民工人數達到242萬，共創辦26.07萬家小微企業。截至2015年底，創業的農民工累計注冊個體工商戶2505萬個、農產品加工企業40多萬家、休閑農業經營主體180萬家、農民合作社147.9萬家。其中，70%由返鄉農民工創辦。截至2015年底，農民工返鄉創業人數累計已超過450萬，約占農民工總數的2%，大學畢業生返鄉創業比例從幾年前的0.5%增至1%。據統計，2015年農業部利用中央財政資金，補助5200個農民合作社興辦農產品初加工；推動農村發展3.1萬家電商；2015年共培訓返鄉創業農村實用人才1.83萬名，職業技能培訓鑒定近40萬人次，培育新型職業農民100萬人，培訓農場主4000人次，培訓5000人次農民網上創業人員，在10個省22個縣開展信息進村入戶試點工作。2016年計劃培養2000名農民創業創新輔導師，培育1萬名農民創業創新帶頭人，對1.3萬現代青年農場主開展精準培育，對1.77萬名農村實用人才帶頭人進行示范培訓。
王佳寧：盡管財稅支持政策對農民工等人員返鄉創業發揮了積極的作用，但也應看到，財稅支持政策在落地過程中，也遭遇到一些現實瓶頸制約，這些制約因素在一定程度上弱化了財稅政策對農民工等人員返鄉創業的助推效應。
梁季：確實如此。我認為，主要有兩大瓶頸制約：一是財政收入吃緊與稅收優惠政策落實之間的矛盾。盡管中央和各地出臺了支持農民工等人員返鄉創業的稅費優惠政策，但由于農民工等人員返鄉創業地多為欠發達地區，創建的企業也多落戶于縣鄉。中國縣鄉經濟本不發達，稅源乏善可陳，財政收支緊張。再加之目前經濟處于下行態勢，政府財政收入有限。在這種情況下，落實中央對農民工等人員返鄉創業政策和增加財政收入之間產生矛盾，現實中便會出現為完成財政收入任務而延緩或放松稅收優惠政策落實的情況，以及“中央有政策、企業沒享受”的問題。二是財政資金所提供的服務內容與創業農民工真正需求之間不匹配。中央以及地方各級政府每年投入“三農”的資金規模巨大，且有相當一部分用于農民工技能培訓、就業培訓以及公共信息服務平臺的建設，但農民工等人員返鄉創業長期存在的“五缺五難”（缺乏資金，貸款難；缺乏經驗和技術，項目選擇難；缺乏人才，招工難；缺乏土地，擴張難；缺乏公共服務，辦事難）問題仍沒有得到根本性的轉變。盡管這些問題由多種因素導致，但政府服務的“供給”與返鄉農民工的就業“需求”不匹配是其重要原因之一。政府公共服務多由相關職能部門直接提供，受人員和信息獲取的限制，政府無法像“市場”那樣提供“以用戶為導向”的服務，以致財政政策效益有限。
王佳寧：破除農民工等人員返鄉創業財稅政策遭遇的瓶頸具有重要的現實價值，可以從加大農民工等人員返鄉創業規費減免力度、采用政府購買服務等方式改善財政對農民工等人員返鄉創業的投入兩方面入手。
梁季：我同意主持人的觀點。減稅不如減費。目前，針對較大的稅種，如增值稅、企業所得稅，中央政府已經出臺系列針對小微企業的政策，農民工等人員返鄉創業也相應受惠，因此再出臺新政的空間有限，落實效果也未必能盡如人意。更為重要的是，由于農民工等人員返鄉創業的企業多為初設，近幾年盈利能力有限，稅收優惠幅度或者與其營業收入相關，或者與其盈利能力有關。因此在企業初設期，即使落實稅收優惠政策，農民工等人員受惠幅度也有限。與稅收不同的是，相當一部分規費政策調整權在地方省級政府，地方政府調控的空間大，且規費項目名目繁多，如果對農民工等人員返鄉創業給予規費減免，受惠面和受惠幅度更大。更為重要的是，每項規費的背后往往都對應一些行政審批事項，規費減免會附帶行政審批事項的精簡，這對于農民工等人員返鄉創業可起到實質性的推進作用。另外，可考慮多采用政府和社會資本合作、政府購買服務等方式改善財政對農民工等人員返鄉創業的投入。盡管無論采取何種形式都需要財政投入，但形式不同，效果差異會較大。如果政府直接提供服務，限于相關職能部門人員和精力限制，其所提供的服務可能并非農民工所需。而采用政府和社會資本合作或政府購買服務，其實質是讓市場主體參與服務提供，往往市場主體對市場需求比較了解，且附帶其自身利益或資金的投入，從而使得政府資金（服務）和民間資金（服務）捆綁在一起，民間主體為實現自身利益而提供了政府公共服務。由農民工等返鄉創業人員自行在市場上選擇服務主體（如發放培訓券），用腳投票，其服務質量會更高。財稅支持農民工等人員返鄉創業涉及方方面面，但根本在于創新扶持機制，使服務為農民工等返鄉創業人員真正所需，建立支持農民工等人員返鄉創業的長效機制。
農民工等人員返鄉創業土地政策完善策略
王佳寧：2015年6月，國務院辦公廳印發《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，并提出了三年行動計劃綱要。各省（區、市）也針對農民工等人員返鄉創業出臺了一系列優惠政策，形成了比較完整的支持農民工等人員返鄉創業的政策體系。其中，中央和地方創新農村土地政策，為農民工等人員返鄉創業提供了重要激勵機制。同時，從各地實踐看，也對深化農村土地制度改革提出了迫切要求。
夏鋒：農民工等人員返鄉創業是“大眾創業、萬眾創新”的重要組成部分，對推動我國經濟轉型升級、區域經濟協調發展及新型城鎮化建設具有重要作用。土地既是農民工等人員返鄉創業的重要載體，也是農民工及其家庭的重要生活保障，土地政策尤其是農村土地政策對農民工等人員返鄉創業具有重要影響。
王佳寧：支持農民工等人員返鄉創業的土地政策可以分為直接土地支持政策和間接土地支持政策兩個方面。直接土地支持政策主要包括租金補貼、保證合理用地空間等方面，而間接土地支持政策則包括穩定農民土地產權預期、明確土地財產性權利等方面。
夏鋒：我同意主持人的觀點。直接土地支持政策主要通過一系列創新創業活動的優惠政策提高農民工等人員返鄉創業的積極性。從租金補貼來看，租金補貼可在一定程度上降低農民工等人員返鄉創業成本，提升創業積極性。目前，幾乎所有省份出臺的《關于支持農民工等人員返鄉創業的實施意見》中均提出“對符合條件農民工創業所租用的土地給予一定的租金補貼”。從保證合理用地空間來看，保證用地空間可穩定農民工等人員返鄉創業用地預期，對其創業行為具有一定的激勵作用。如《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》中提出“適當放寬返鄉創業園用電用水用地標準，吸引更多返鄉人員入園創業”；各地方具體實施意見中也提出“支持農民工返鄉創業園土地利用總體規劃適度調整，保障合理用地空間”。
王佳寧：黨的十八屆三中全會以來，農村土地制度改革明顯加快，這對提升農民工等人員返鄉創業的意愿與能力、激勵農業富余勞動力就地就近創業就業、提高農業生產率發揮了重要作用。
夏鋒：農村土地制度改革可以視為間接土地支持政策。這就包括：一是穩定農民土地產權預期，增強返鄉創業意愿。如黨的十八屆三中全會提出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”；2014年，為保證農民土地權益，推動我國農村土地適度規模化經營，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，明確提出“穩定農戶承包權，放活土地經營權”的基本原則；2014年中央“一號文件”提出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”，2015年、2016年中央“一號文件”進一步提出“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權”。二是明確土地財產性權利，提高回鄉創業能力。資金是農民工等人員返鄉創業的基本要素。黨的十八屆三中全會以來，圍繞提高農民土地財產性收入出臺了一系列政策，為盤活農村土地資源、增加農民財產性收入發揮了重要作用。此外，在地方鼓勵農民工等人員返鄉創業的實施意見中，大多提出積極穩妥開展農村承包土地的經營權、農民住房財產權等新興抵（質）押擔保業務。
王佳寧：支持農民工等人員返鄉創業的土地政策產生了明顯的正面效應，增強了農民工等人員的返鄉創業意愿。隨著中央對農民土地承包權長期穩定等政策的不斷強化，農民工對返鄉創業的意愿及熱情不斷提高。
夏鋒：我同意主持人的判斷。土地承包權的長期穩定，明顯增強了返鄉創業意愿。不僅如此，農村土地確權推動農民財產性收入較快增長。隨著農村土地確權工作的逐步推進，附著在承包權之上的一系列財產性收入也逐漸增加。統計數據顯示，2013～2015年，我國農村居民人均財產凈收入由194.7元增加至251.5元，年均增長13.7%，超過其可支配收入3.6個百分點。此外，農村土地流轉加快與農業適度規模化經營、“兩權”抵押融資等政策的實施對農民工等人員返鄉創業也發揮了重要推動作用。
王佳寧：實現城鄉居民基本權益平等化是農民工等返鄉人員創業的基本前提條件。從現實情況看，農村居民土地和房產等財產權不能落實，作為農民最重要的生產資料和消費資料仍不能較為充分地實現商品化、市場化，是制約農民工等返鄉人員創業的制度障礙。
夏鋒：主持人看得很準。我認為，農民工等人員返鄉創業的土地政策面臨三大瓶頸，具體表現在：一是農民工等人員返鄉創業缺少財產權及實現手段。不動產是農戶最大的財產和變現的主要來源，也是返鄉創業的最大資本。在現行的農村宅基地使用權制度下，農民難以通過宅基地及住房流轉得到產權增值收益。盡管《物權法》已將宅基地使用權界定為用益物權，但僅具有占用、使用權能，收益和處分權能尚不完整。因此，盡管農村居民擁有的住房用地及住房面積超過城市居民，但城鄉住房的市場價值差異較大。二是農民工等人員返鄉創業缺少抵押權及資本化方式。雖然目前農村“兩權”抵押貸款已經開始試點，但抵押擔保機制尚不完善、土地確權仍在推進，土地價格評估機制不健全等問題，使得農民家庭所擁有的資產是一種僵化的資產，不能完全通過市場進行交易，不能完全作為抵押物獲得貸款，不能完全作為資本流動，不能完全像市民資產一樣發揮資本功能，農民擁有的資產量與其能夠獲得的資本收益是不對稱的。三是農民工等人員返鄉創業缺少土地等生產要素平等交換的權利。現階段城鄉要素配置“剪刀差”，很大程度上是由于城鄉土地資源要素交換不平等造成的。近年來，盡管征地的補償標準在逐年提高，但仍大大低于土地市場價格，土地凈收益流入城市和工業，每年以萬億計，直接用于農業和農村經濟發展的占比較低。在城鄉二元要素配置制度下，農民難以獲得土地要素增值收益。不合理的土地增值收入分配結構導致的結果之一是農民工等人員返鄉后，不能完全享受城鎮化紅利，難以獲得創業的原始資本積累。
王佳寧：破除農民工等人員返鄉創業的土地政策瓶頸，需要深化農村土地制度改革，承認和保護農民對農村土地的財產權，實現以土地權益為重點的城鄉居民基本權益平等化，推進農村土地等生產要素和住房等生活要素的商品化、市場化進程。
夏鋒：深化農村土地制度改革支持農民工等人員返鄉創業，首要的是從法律上賦予農民長期而有保障的土地財產權，穩定農民工等人員返鄉創業預期。無論是返鄉創業，還是向城鎮轉移，農民土地都應成為實實在在、不折不扣的財產，以穩定農民預期。其首要任務在于從法律上把農民土地使用權納入財產保護范疇，滿足現實中農民對有效利用土地的強烈訴求。建議總結地方經驗，修改《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律中關于限制農村耕地、自留地、自留山等集體所有土地使用權不得抵押的條文，將農村土地使用權列為可抵押的財產權，賦予農民土地財產權平等的權利，從法律上對農村承包經營權抵押融資提供保障。
王佳寧：支持農民工等人員返鄉創業，應逐步推進城鄉土地市場接軌，發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，使返鄉創業人員獲取合理的土地增值收益，如此可使返鄉創業人員獲得更多的創業資金。
夏鋒：具體來講，要做好兩方面的工作：一是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平臺、不同主體平等供地的局面；活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。二是建立以用途管制為唯一的市場準入制度。打破目前因城市和農村的邊界區割對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外土地可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。明確限定城市土地國有為建成區存量土地屬于國有，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區內的現有集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。
王佳寧：“兩權”抵押融資可作為解決農民工返鄉創業融資難的突破口。據有關機構測算，農村土地經營權確權市場空間可達280億元，加上農村宅基地和農地使用權的確權，市場空間有望達到千億元。如果再考慮到農村土地確權之后的農村金融、農資服務等，土地流轉后市場規模將高達數千億元。
夏鋒：確實如此。可通過完善農村“兩權”抵押機制，解決農民工等人員返鄉創業的融資難題。為此，一是明確土地承包經營權抵押的客體是經營權。農民承包土地抵押給金融機構或其他債權人，不影響農民和集體承包、發包關系。農民到期不能償還抵押債務，債權人不能取得承包方的當然地位，只能以土地經營獲得的農產品收入或流轉地租收入優先受償。二是放寬農民住房流轉的限制條件。對農民住房流轉的一系列限制不僅影響了農民工等人員返鄉創業的資本積累速度，而且不利于當前“去庫存”的經濟大局。因此，應盡快放寬限制條件，允許農房抵押、擔保、轉讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉而產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農房從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。三是完善“兩權”抵押擔保機制。一要建立“兩權”抵押價值評估機制。在土地承包經營權及農村住房所有權確權登記的基礎上，盡快出臺“兩權”價值評估指導意見，進一步明確“兩權”評估標準。二要建立“兩權”抵押風險預防機制。如建立地方政府擔保基金及民間互保基金、積極發展農業保險等，降低銀行風險及社會風險。三要建立資金發放及資金用途約束機制，避免因資金發放渠道不暢及資金用途混亂等問題。四是建立統一的“兩權”抵押交易市場。進一步規范目前關于“兩權”抵押的分散型交易，維護市場各方主體利益，以市、縣為單位建立統一的“兩權”抵押交易市場。如可以縣為單位建立“兩權”交易中心，一些鄉鎮和較大行政村可以獨立設交易所，為農民就近、就地實現土地承包經營權及住房財產權抵押提供信息共享、規范操作、資產評估、處置變現的市場平臺，促進農村“兩權”抵押的有效運作和價值實現。五是支持金融機構參與“兩權”抵押。地方政府應出臺相應配套政策，給予金融機構承辦土地承包經營權抵押的稅費減免、擔保支持、評估費用補貼等方面的扶持；有關部門要抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，確保銀行貸款能夠“收得回”；積極支持保險機構發展“兩權”抵押貸款保險業務，進一步完善“兩權”抵押風險防范體系。
王佳寧：完善土地政策以支持農民工等人員返鄉創業，應引導農村土地經營權有序流轉，使返鄉創業人員成為農業產業化、規模化經營的主體。為此，要引導培育適度規模經營主體，鼓勵創新土地流轉形式，完善土地流轉服務市場。
夏鋒：就引導培育適度規模經營主體而言，應支持有資金、懂技術、會經營的返鄉創業人員承包農戶流轉的土地，鼓勵龍頭企業以租賃方式流轉農戶承包地，以企業法人資格領辦創辦合作社，與農民結成利益共同體，增加土地流轉產出效益。打破抵押房產及土地使用權只能在村集體內部流轉的限制，鼓勵有能力、懂技術的返鄉農民工依照市場價值取得土地使用權及房屋產權，實現適度規模化經營。就鼓勵創新土地流轉形式而言，應鼓勵和支持返鄉創業人員根據自身需要采取多種方式實現土地流轉。如通過轉包實現農村內部生產要素的優化配置，通過出租增加返鄉創業人員的非農業收入，通過轉讓促進土地流轉集中，通過互換解決土地碎片化問題，通過入股延長土地收益鏈，提高農業生產的專業化和現代化通過抵押解決創業人員資金緊張等。就完善土地流轉服務市場而言，土地流轉服務平臺是農村土地流轉的“加速器”、“催化劑”。地方政府應著力提供多層次的土地流轉服務，盡快研究制定流轉市場運行規范，引導土地流轉雙方簽訂規范的書面流轉合同，保護流轉雙方的權益；搭建土地流轉信息平臺，建立健全農村土地承包經營權檔案和流轉管理電子信息系統。與此同時，必須堅守18億畝耕地紅線。要構建農地流轉“非糧化”的監管和檢查機制。在糧食主產區農地流轉價格上漲過快的地區，對轉入土地種植糧食作物的農戶進行農地流轉租金補貼。探索多種農地流轉模式既能夠增加糧食產量，又能保障糧食安全。
中國鄉村發現網轉自：全面深化改革對話 2016 年第 8 期
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