內容摘要：社會組織是指政黨、政府之外的各類民間性的組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位、部分中介組織以及社區活動團隊。隨著政府職能的轉移，社會組織的作用越來越大，對社會組織的培育也就成了當前的一項重要任務。社會組織的功能越來越大，培育社會組織的任務也成為提高社會治理能力的一項極其重要的任務。近年來，嘉禾在社會組織培育方面積累了一定的經驗，但也存在一些問題。如何科學、高質量地培育社會組織，增強社會組織能力，承接政府轉移的部分職能？最重要的是實施好群眾需求導向策略，實施好多元主體培育策略，實施好社會組織繁殖、復制策略，實施好社會組織能力提升策略，實施好社會組織管理完善策略。通過五大策略的實施，提升社會組織培育水平。
關鍵詞：政府轉型社會組織培育研究
一、嘉禾縣加快社會組織培育的主要做法
近年來，嘉禾社會組織得到了快速發展。全縣社會組織登記備案總量13個，其中社會團體64個、民辦非企業單位26個、其它社會組織20個；有3A級社團4個;3A級民辦非企業單位1個。公益性社會組織縣志愿者(義工)聯合會在全縣已是家喻戶曉，成為全縣公益事業發展的主力軍。
（一）積極扶持培育，為社會組織發展建設綠色通道。一是降低社會組織登記門檻。嘉禾縣出臺社會組織培育規劃，規定行業協會商會類、科技類、公益慈善類、社區服務類等四大類社會組織可以直接向民政部門依法申請登記，不需要業務主管單位批準。并將城鄉社區社會組織備案工作委托鄉鎮負責。預計到2020年底，每個城市社區社會組織不少于6家，其中登記的不少于3家，每個農村社區不少于3家，其中登記的不少于1家。二是推進社會組織孵化基地建設。縣委投入40多萬元成立嘉禾縣社會組織孵化中心，承接著為社會組織提供培育孵化、人才培養、能力建設、評估指導和技術支持等專業服務，全力打造公益人才和社會組織成長發展的引導性、支持性綜合服務平臺。三是加強社會組織人才培育。嘉禾加強社工人才隊伍建設。將社會組織人才納入全縣人才培養規劃，探索建立社會工作人才庫和人才市場，健全教育培訓體系。2014年先后培訓10場，參培人數達1000多人。四是加大社會組織扶持力度。縣財政設立社會組織發展專項基金50萬，通過公益創投、公益招投等方式，對公益慈善類、社區服務類社會組織、專業社工機構、樞紐型社會組織予以扶持，調動了社會組織的積極性。
（二）改革體制機制，為社會組織發展注入成長活力。一是加大社會組織登記改革力度。放開直接登記，對行業協會（商會）類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，除依據法律法規需要前置審批的以外，由民政部門實行直接登記。二是改革社會組織運行方式。推進社會組織與行政機關脫鉤，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。在重點產業、新興行業領域加強行業協會建設，引導企業家辦會，實現行業協會自主管理、自主服務、自主發展。三是建立政府購買服務機制。嘉禾探索建立健全以項目為導向的政府購買社會組織服務機制，采用資金、項目、人才、場所等多元扶持方式，以社會需求為導向，以服務民生為重點，通過發揮福彩公益金作為種子資金的引導作用，整合社會資金，開展社區社會組織公益創投活動。
（三）開展公益服務活動，為社會組織功能發揮搭建平臺。一是在全縣社會組織中開展各項社會服務活動。鼓勵和引導不同類型社會組織開展各項社會服務活動，如各類公益慈善組織開展扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等公益慈善活動。民辦非企業單位發揮專業優勢，積極提供形式多樣、內容豐富的公益服務。二是在全縣社區建立民非性質的社區管理服務站。社區管理服務站承接社區公共管理、公共服務等事項，為群眾提供數百種服務項目，組織歌舞、健身等5大類19個特色文化廣場，組織36支社區健身文體隊參加演出。三是嚴格公益創投項目承接與驗收條件。公益創投項目承接與驗收須經第三方評估，以提高公益服務質量，增強公益創投項目的公信力。四是注重服務品牌建設。按照“針對性、示范性、持續性、創新性、生命力”的要求，推進社會組織服務品牌建設，目前已初步形成了“源頭抓起、過程跟蹤、方案過堂、中期評估、年終驗收、的一整套品牌塑造體系。
（四）強化社會組織管理，為社會組織健康發展提供保障。一是強化社會組織領導與管理。近年來，嘉禾加強對社會組織發展工作的領導，一手抓培育，一手抓監管，建立健全社會組織管理服務聯席會議機制，及時研究解決社會組織管理服務工作中遇到的重大問題，推動了社會組織規范化發展。同時，加強縱向管理，構建縣、鄉鎮、社區三級社會組織服務管理網絡。二是構建社會組織信用管理體系。推進日常信息和工作情況通報制度建設，完善社會組織信息公開制度。凡社會組織機構變更、重大活動、資金籌措及使用情況一律向社會公開。嘉禾還將建成全縣社會組織信息化管理服務系統，實現全縣社會組織信息數據的互聯共享，全面實行社會組織網上年檢，確保社會組織登記信息、年檢結論、評估等級、行政處罰等信息及時向社會公開。建立社會組織及其負責人的誠信檔案，構建社會組織信用管理體系，建立社會評價、失信懲戒和“黑名單”等行業信用管理制度。三是健全社會組織綜合監管機制。嘉禾建立健全社會組織黨組織，探索建立“四聯合”(聯合年檢、聯合評估、聯合檢查、聯合執法)機制和社會組織管理聯席會議制度等。全面推行社會組織等級評估，將評估結果作為政府向社會組織轉移職能、購買服務的重要依據和條件。設立舉報非法社會組織和社會組織違法活動電話和信箱，堅持法律監督與社會監督的統一，形成社會組織管理合力。四是提高社會組織依法自治能力。按照現代社會組織體制要求，嘉禾注重完善社會組織法人治理結構，健全民主機制，支持社會組織依據法律法規和章程，在其宗旨和業務范圍內獨立自主地開展活動。同時，規范社會組織財務管理，指導社會組織健全財務管理制度，規范會計核算行為，嚴格執行年度財務審計和法定代表人離任審計制度，定期組織開展財務檢查、抽查，健全法定代表人過錯責任追究制度，完善社會組織終止后的剩余財產依法清算制度。
二、存在的不足及其原因分析
盡管近年來特別是十八屆三中全會以來，嘉禾的社會組織得到了快速發展，但仍然存在民辦非企業單位數量少、規模小、發展不均衡、社會認可度低等問題。社會組織培植不能滿足社會組織發展的要求、社會組織的服務水平跟不上居民群眾多層次，多樣化的需求。
（一）公益服務水平不高。一是不少社會組織缺乏完善的組織結構和運行程序。組織內部分工不明確，沒有有效工作管理和激勵機制，組織的內部管理時常處于一種低效甚至無序狀態。二是多數社會組織停留在松散、粗放的小團體階段，并不具備承接政府轉移職能的能力。有些社會組織的團隊建設能力不足，在社會服務項目戰略管理、項目計劃、監測和評估管理的能力明顯不足，把握公共政策和社會問題的能力很弱，使得社會組織不能較好地參與社會服務和管理工作。三是社會組織從業人員的素質、能力或績效不高。多數其從業人員多是被第一與第二部門排擠出來或在沒有辦法情況下的無奈之舉。四是各種類型的社會組織培育機構，缺少對類型與質量的要求，培育秩序混亂。社會組織培育基本是投政府所好，只重視培訓計劃和培訓形式，不符合社會組織培育的初衷。
（二）體制機制不夠規范。一是政社分工不明確、職能混淆。目前，很多社會組織由于發展階段的局限性，行政化色彩較濃，不少社會組織高度依賴行政資源，成為“二政府”、帶有官辦的性質、政府與社會組織在職能、辦公地點、人員、財務等方面存在一定的交叉現象。二是政府責任讓渡與資源轉移不配套。政府是社會組織最大的資源提供方與支持方，對于社會治理，有部分是政府必須自己承擔的，也有部分可以外包。外包部分是政府向社會組織的一種責任讓渡。一旦責任轉移，資源也應一并轉移，如權力、資金等讓渡。但現實中還存在責任讓渡與資源轉移不對等等實際問題。三是某些社會組織成立之初的目的并非利他性服務，缺少服務意識，只為謀一己私利。在現有社會組織登記門檻下，現階段社會組織還沒有能力在政府各種資源讓渡中收放自如，有的把政府讓渡看著是謀取私利的路徑。四是目前有些社會組織以發展為名，用志愿者服務取代專業的社會工作服務，以節約成本，占用了社會組織功能發揮的空間。
（三）培育功能不夠強大。一是政府主辦與運營的社會組織，多為各種市民中心或社會組織培育基地，工作人員主要來自政府部門或志愿者，業余或兼職居多，少有專業管理經營人員，多不會考慮組織長遠運作與發展。二是培育經費或培訓人員基本是政府撥付，這些培訓組織多為社會組織管理機構。社會組織培育工作，官方色彩很濃，被培育出來的社會組織容易帶有官僚傾向。三是社會組織培訓帶有碎片化傾向。除了民政部門所辦的社會組織負責人培訓班有相對的計劃性以外，作為社會組織自身的培訓，大多沒有一個完整的規劃，對培育方向或內容也是隨機而定。同時，大多社會組織缺乏維系持續性培育的財力與人力。四是社會組織培育過程中還存在重量輕質的問題。這與現實中存在的形式主義以及以量考核的機制不無關系。
（四）管理制度不夠到位。一是目前的法規政策體系帶有濃厚的計劃體制中的管理色彩，對政府監管社會組織的權利和要求社會組織盡的責任和義務較多，權利和義務不對等和不平衡。這就嚴重影響了社會組織和政府間的有效互動與合作。二是社會組織收費隨意性較大，不合理、不規范現象依然存在。非營利性的社會組織有別于市場經濟主體，應以公益活動為宗旨。但在市場經濟的影響下，一些社會組織出現了超越業務范圍或違背宗旨收取費用，以及費用支出不規范的現象。三是內部管理制度不完善。社會組織能否更好地發揮作用，主要取決于自身所建立的科學、民主的管理制度和自律機制。但是，目前一些社會組織內部管理制度不健全，財務制度不完善，違規使用票據和經費，財務報告流于形式，審計不嚴格，透明度不高。
究其原因，筆者認為：一是嘉禾縣城區面積狹小，人口密度大，社區居民構成復雜，各種利益群體的訴求、社會矛盾等錯綜復雜。二是社會組織以民間組織居多，個別社會組織負責人家長制作風突出，特別是個別政府部門或退居二線的領導兼任社會組織主要負責人。三是體系不健全、法規不完善，在依法治國的背景下，雖然有了一些調整和規范管理社會組織行為的基本法律，但仍然比較籠統，缺乏適合本地實際的地方性規定。四是扶持政策、措施不配套，少數部門對社會組織的重要性認識不夠，還未建立起向社會組織購買服務的機制，同時面對龐大數量的社會組織，政府有關部門力量較小，支持力度有限、加之，嘉禾屬于追趕型城市，財力有限，對社會組織政府購買服務不到位，也難以進行滿負荷支持。
三、加快嘉禾縣社會組織培育的策略
社會組織培植上存在的上述問題，需要提高認識，準確把握社會組織加快發展的新形勢，堅持改革創新，以融合式發展與培植的方式實施居民需求導向策略、實施多元主體培育策略、實施繁殖復制策略、實施社會組織能力提升策略、實施社會組織管理完善策略。
（一）實施群眾需求導向策略
滿足群眾需求是社會組織的核心任務，培育社會組織要以滿足群眾的需要為出發點與落腳點。一要了解居民關注的各種需求點。社會組織根植于社區，要依托于社區，將滿足需求、解決實際問題作為社會組織愿景和目標。為此，要深入了解居民關注的各種需求點。二要對居民的各種需求進行梳理分類，分析居民對需求的迫切程度，按“雪中送炭”的要求，確定優先培植的社會組織。如，要優先發展民辦非企業單位、城鄉基層社會組織等城鄉社區服務類社會組織，形成民辦社會事業和公辦社會事業相互促進、共同發展的格局。三要按照社會組織培植的類型，設計培植計劃，設定社會組織形式，選擇培植方式、比如，街道在充分考慮老年人的生活和精神文化需求時，可建立居家養老服務中心等。目前要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織、這樣，既能直接服務于社會所需要的人群與領域，又能維系社會穩定。
（二）實施多元主體培育策略
從社區治理來說，需要形成多元治理格局，努力形成社區多元治理共同體。同樣，社會組織的培育，也要形成多元化的培育機制。一是根據組織類型確定培育主體。社會組織的培育有的可以借鑒企業的培育模式交由市場來完成，有的可以交由社會來完成，有的可由政府來完成，有的由多重主體共同來完成。為此，對于社會組織的培植要有計劃、有組織、有秩序地推進。比如，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，以便于更好地發揮社會力量在公共事務管理中的作用，政府不要亂插手。還有如以老年人為主體的以琴棋書畫、吹拉彈唱、跳舞健身、撲克麻將等自娛自樂類組織本來發展就相對完好，依靠社會自身力就可以成長，因而大多無需政府去進行培植，只要加強引導就行。二是要突出政府的社會組織培植職能。隨著政府職能轉移，政府理應承擔更多的社會責任。為此，要強化政府的社會組織培植責任，尤其要擔當社會組織掌門人的培育責任。同時，政府要支持和引導公益組織在社區建設、安老扶弱、助殘、養孤、扶危濟困、救助賑災等領域實施項目。此外，政府要為社會組織成長創造良好的政策環境。如完善財稅支持政策，建立政府向社會組織購買公共服務制度，支持和發展志愿服務組織等等。三是政府與社會要按照社會主義市場經濟的要求，引導社會組織改革，包括組織發展理念的改革、組織機構的改革、社會組織管理制度的改革，等等。四是社會各有關機構要積極為社會組織成長提供支持、比如金融機構應為符合條件的社會組織提供信貸服務，尤其要關心社區社會組織建設，為發展社區操作型、實務型等服務型社會組織提供金融支持。
（三）實施社會組織繁殖，復制策略
由于嘉禾社會組織培育起步較晚，要加快社會組織的培育，就要做好優秀社會組織的繁殖與復制工作。而要搞好社會組織的繁殖與復制，一是要考慮到資源有限性與效用最大化。同一類型的社會組織只能從政府倡導的各類社會組織中挑選出部分進行培育，這類社會組織被培育后不僅應該可復制，而且應該能更好地承接政府的社會治理功能。為此，必須明確被政府培育的社會組織應為可被復制的社會組織。換句話說，承接培育功能的組織在選擇培育對象時，應考慮這一組織是否具有普惠性、能否承接政府公共服務，培育后是否能被多家組織所復制。二是承擔培育社會組織功能的組織應具有一定的引領作用。培育社會組織并不是件容易的事，承擔培育社會組織的機構必須有一定的資質，能夠對被培植的社會組織發揮引導和榜樣作用。同時，作為孵化器的社會組織應朝專業化方向發展，因為全能型的要求必定會削弱專業性，只有準確的自我認識、合理的培育目標與計劃、專業的培育技術與人才才能與組織承接力相對接，才能完成培育責任。為此，首先要加強對社會組織負責人及工作人員的培訓教育。三是成熟組織移植要注意培育模式的選擇。社會組織培植可以采取植株式，如就一個社會組織，圍繞一定的目標，采取定向培植的方式、使其成長壯大。也可采取壓技式，如同把花卉樹木的枝條壓入土中，讓其自主生根，待其生根后與母株割離，使其成為新的植株。還可采取播種繁殖（如廣泛培訓）等。采取哪種方式，要根據需要進行選擇。
（四）實施社會組織能力提升策略
針對目前社會組織服務能力普遍不高的問題，可采取下列措施提升社會組織能力水平。一是對社會組織擬任負責人進行有針對性的培訓教育，培養他們尊重章程、依法辦事、規范運作的觀念和意識，支持和引導公益創投規范有序、健康發展。為此要有針對性地開展一些提高工作人員專業素質和加強職業化隊伍建設方面的培訓。二是政府應該制定專門政策，拿出專門的公共財政預算進行社會組織能力建設工作。目前最急需的社會組織能力是組織的團隊管理能力、項目管理能力和資源管理能力。三是提高公眾的參與能力。發揮居民在社會救助、健康咨詢、社會矯治、鄰居互助、慈善活動、環境保護、維護社會秩序等方面的作用。四是發揮核心人物的引領作用。當前，在社區社會組織培養方面，人才短缺是一大困境。為此在社會組織建設中，應重視內部挖潛，選好、用好關鍵人物，比如在居民中具有一定影響力，或者在某些方面具有特長優勢，讓他們加入社會組織或在社會組織中擔當一定的職務。五是以項目為培植支撐。項目是社區社會組織生長的最好著力點。社會組織要自覺參與社會服務，積極籌劃各種服務項目，讓社會組織成員在項目實施中，提高自身發展質量和社會服務效能。
（五）實施社會組織管理完善策略
激發社會組織活力是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的重大戰略部署，是推進國家治理體系和治理能力的現代化建設的重要組成部分，是在新的歷史起點上實現社會組織跨越式發展的重大戰略機遇期。而要激發社會組織活力必須從體制，機制及制度建設入手，以期為社會組織培育創造良好環境。一是深化政社分開的改革。要按照政社分開、管辦分離的要求，分類推進行業協會商會在機構、人員、財務等方面與行政機關脫鉤，改變行業協會商會行政化傾向。同時要加強行業協會和樞紐型組織建設，提高社會組織的自我管理和協作能力。二是健全社會組織管理制度。要完善法人治理、負責人管理、資金管理、信息披露、年度檢查等制度。實行社會組織分類評估，制定社會組織行為規范。尤其要完善現有的社會組織評估、信息公開、政府購買公共服務管理等制度。要尊重社會組織的法人主體地位，保障其合法權利。三是建立社會組織發展獎懲制度。要在政府公共服務外包中引入競爭與專業評估機制，實現優勝劣汰，要加快建立與社會組織建設和管理相關的處罰、訴訟和救濟的有關制度。要完善行政執法制度，依法查處社會組織的違法違規行為。完善撤銷登記、注銷登記制度，形成社會組織退出機制。四是規范引導社會組織涉外活動。支持社會組織開展國際交流合作，利用國家對外援助資金到境外開展公益活動，鼓勵行業協會商會代表我國企業參與國際市場標準和規則制定、規范社會組織對外合作。接受境外捐贈等涉外活動。
作者：中共嘉禾縣委黨校紀檢書記
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