從上世紀初至今，墨西哥進行了兩次土地改革。第一次土地改革始于1914年，以無地農民獲得土地使用權為主要標志。第二次土地改革始于1993年，以推出墨西哥土地認證計劃，即土地確權為主要標志。兩次土地改革的推出都因墨西哥當時復雜的社會和經濟背景，對墨西哥的農業生產和社會發展產生了深遠印象。
第一次土地改革
1914年至1992年期間，墨西哥進行的第一次土地改革是世界上規模最大的土地改革之一。 改革主要內容是政府征收私人土地所有權并將這些土地重新分配給農民。
上世紀初，墨西哥的土地高度集中，絕大部分農民沒有土地。為破解土地壟斷，墨西哥在1917年頒布的憲法中規定，國內一切土地的所有權屬于國家。國家有權將土地授予給私人耕種。外國人在墨西哥的土地權利受到嚴格限制。憲法頒布以后，農村地區絕大多數土地被分配給由無地農民成立的集體組織ejidos。農民在加入ejidos后可以向政府申請土地使用權。
實際上，政府賦予ejidos成員的并非土地所有權，而是土地使用權和收益權。ejidos無權出售、出租或者抵押土地，不能將土地轉讓給集體組織以外的任何主體，亦不得以土地參與市場經營活動。在ejidos內部，土地被分成三種類型：居住用地、公共用地和耕地。并且，政府有權根據集體內部人口的增減來調整ejidos的土地。
上世紀中后期，墨西哥的城市化占用大量土地。與此同時，農民并沒有因此獲得受益，他們不能直接出售自己所耕種的土地，只能等待政府來征收。ejidos的成員并不甘心土地權利的缺失，農民們私下進行土地轉租、出讓等交易，但這種交易受到政府打擊。
重要的是，墨西哥的第一次土地改革，給ejidos施加了一款關鍵約束條件，就是ejidos成員必須履行在土地上生產的義務。憲法規定，土地使用權的受讓者如果連續兩年沒有進行耕種，土地的承包權利將會被永久性剝奪。該承包權將按照先后順序分配給候選名單上的人。將農業勞動力與土地權利聯系起來的約束條件，使很多農民因為害怕失去土地而不得不放棄外出務工的機會。而大量勞動力集中在農業領域，導致農業生產效率低下，農村地區大面積貧困。不合理的土地制度，造成墨西哥的社會矛盾日益突出。
第二次土地改革
1992年，為了適應北美自由貿易協定，墨西哥提出了旨在提高經濟效率的憲法重大修改，其中包括賦予ejidos成員土地所有權證書，開啟了第二次土地改革。改革顯然旨在解除土地上的種種限制，通過確權明晰土地產權，完善土地市場的功能。
政府對全國的土地進行了詳細的丈量，對農民集體組織ejidos進行登記。登記之后的ejidos獲得了法人資格，具有參與市場經營的權利，包括是否出售、轉租等土地權益，當然這些要經過組織內的民主決策。
為了確認農民的土地權利，墨西哥成立了“確認村社土地和城市房屋土地權利”(PROCEDE)的項目，致力于通過農民自愿申請登記來明晰ejidos成員的土地產權。墨西哥政府授權國家登記機關對ejidos及其成員的土地進行確權登記并頒發土地權屬證書。政府還建立了的土地法律辦公室，負責給ejidos成員提供法律咨詢意見，并協助解決土地糾紛問題。
為了解決土地改革中可能出現的法律糾紛，墨西哥專門成立了土地法院，這是包括42個土地法院和一個上訴法院的專門法院體系。事實上，不是所有的土地糾紛直接訴諸土地法院，而是首先由國家土地法律辦公室的土地觀察員進行調解;如果土地觀察員的調解不成功，相關糾紛則會提交土地法律辦公室，由該辦公室進行二次調解，如果土地法律辦公室也無法化解矛盾，那么案件將提交土地法院。土地法院專注于處理各種各樣土地糾紛。1992-1999年間，土地法院處理了大約35萬件土地糾紛案件。
墨西哥確權和登記部門在收到ejidos的確權申請之后，會對其所擁有的土地進行評估，然后在調查的基礎之上進行確權。由于1992年改革之前ejidos組織之間的土地邊界不清晰，所以土地確權和登記的過程中出現了大量矛盾，PROCEDE項目通過核查土地信息以及協商等方式化解了大量土地糾紛。整個改革從開啟到完成話費了13年時間。
當前土地制度的社會經濟影響
為了研究土地制度改革對于墨西哥經濟社會的影響，我們搜集和使用6組數據群：(1)1993-2006年PROCEDE項目的數字農場地圖(2)1998-2000年PROGRESA項目的家庭調查問卷(3)1990年和2000年INEGI實施的人口普查數據(4)1991年和2007年全國合作農場普查數據(5)1995-2012年PROCAMPO項目的農場補助數據(6)1993、2002和2007年的全國陸地衛星圖像。我們首先使用三個不同層面的數據集對土地確權與勞動力遷移的影響進行考察;然后考察了土地確權對農業耕地面積的影響;在此基礎上，研究土地確權是否會進一步改善農戶福利。
一、土地確權與移民。我們采用固定效應模型，發現土地確權顯著提升了農村勞動力向外遷移的數量。基于家庭層面的面板數據分析，發現土地確權完成的家庭比其他家庭向外遷移的概率高28%;基于地區層面的人口普查數據，將人口數量作為被解釋變量，是否確權、確權時間長度以及交互項分別作為解釋變量，構建三個差分方程，發現人口的減少隨時間變化逐步增加，確權時間每增加一年，人口減少0.54%，確權早的地區比確權晚的地區人口下降幅度大;基于全國層面的農場普查數據，我們發現確權后，大部分年輕人離開農場的概率提高0.35%。經過測算，移民中大約20%是由于土地確權導致的。
二、土地確權與土地撂荒。很多人擔心，土地確權促使農民大量向外遷移，是否會導致土地荒蕪、影響農業生產。從1993、2002和2007年墨西哥全國衛星圖像數據來分析，發現確權并未導致土地耕種面積減少，但是人均耕地面積增加，而且確權早的地區，農場規模增加了10%，土地生產力高的地區農場規模變大，生產力較低的地區農場規模減小。這一結果表明，土地確權導致土地兼并，并且從生產力較低向生產力較高的地區發生流轉，可耕地總面積并未減少。
三、土地確權與農戶福利。土地確權確實優化農村勞動力和土地資源配置，是否會顯著提高農戶家庭福利呢?我們利用4期PROGRESA的消費數據進行檢驗，發現土地確權對總消費支出和食品類消費支出沒有統計顯著的影響，對非食品類消費支出有顯著的正向作用，而且遷移效應最強的、生產力較低的地區消費水平有溫和的提升，說明土地確權提高了農戶家庭福利。
總的來說，墨西哥通過土地改革，取消土地使用和產權聯系，放松對勞動力流動和土地交易約束，有助于實現土地規模化經營，優化勞動力空間分配，促進經濟增長。
(原文標題：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico，刊登于American Economic Review 2015， 105(10): 3125–3149。譯者：周學勤)
中國鄉村發現網轉自：American Economic Review 2015
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