從上世紀(jì)初至今，墨西哥進(jìn)行了兩次土地改革。第一次土地改革始于1914年，以無地農(nóng)民獲得土地使用權(quán)為主要標(biāo)志。第二次土地改革始于1993年，以推出墨西哥土地認(rèn)證計(jì)劃，即土地確權(quán)為主要標(biāo)志。兩次土地改革的推出都因墨西哥當(dāng)時(shí)復(fù)雜的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景，對(duì)墨西哥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)印象。
第一次土地改革
1914年至1992年期間，墨西哥進(jìn)行的第一次土地改革是世界上規(guī)模最大的土地改革之一。 改革主要內(nèi)容是政府征收私人土地所有權(quán)并將這些土地重新分配給農(nóng)民。
上世紀(jì)初，墨西哥的土地高度集中，絕大部分農(nóng)民沒有土地。為破解土地壟斷，墨西哥在1917年頒布的憲法中規(guī)定，國內(nèi)一切土地的所有權(quán)屬于國家。國家有權(quán)將土地授予給私人耕種。外國人在墨西哥的土地權(quán)利受到嚴(yán)格限制。憲法頒布以后，農(nóng)村地區(qū)絕大多數(shù)土地被分配給由無地農(nóng)民成立的集體組織ejidos。農(nóng)民在加入ejidos后可以向政府申請(qǐng)土地使用權(quán)。
實(shí)際上，政府賦予ejidos成員的并非土地所有權(quán)，而是土地使用權(quán)和收益權(quán)。ejidos無權(quán)出售、出租或者抵押土地，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體組織以外的任何主體，亦不得以土地參與市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)。在ejidos內(nèi)部，土地被分成三種類型：居住用地、公共用地和耕地。并且，政府有權(quán)根據(jù)集體內(nèi)部人口的增減來調(diào)整ejidos的土地。
上世紀(jì)中后期，墨西哥的城市化占用大量土地。與此同時(shí)，農(nóng)民并沒有因此獲得受益，他們不能直接出售自己所耕種的土地，只能等待政府來征收。ejidos的成員并不甘心土地權(quán)利的缺失，農(nóng)民們私下進(jìn)行土地轉(zhuǎn)租、出讓等交易，但這種交易受到政府打擊。
重要的是，墨西哥的第一次土地改革，給ejidos施加了一款關(guān)鍵約束條件，就是ejidos成員必須履行在土地上生產(chǎn)的義務(wù)。憲法規(guī)定，土地使用權(quán)的受讓者如果連續(xù)兩年沒有進(jìn)行耕種，土地的承包權(quán)利將會(huì)被永久性剝奪。該承包權(quán)將按照先后順序分配給候選名單上的人。將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與土地權(quán)利聯(lián)系起來的約束條件，使很多農(nóng)民因?yàn)楹ε率ネ恋囟坏貌环艞壨獬鰟?wù)工的機(jī)會(huì)。而大量勞動(dòng)力集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)村地區(qū)大面積貧困。不合理的土地制度，造成墨西哥的社會(huì)矛盾日益突出。
第二次土地改革
1992年，為了適應(yīng)北美自由貿(mào)易協(xié)定，墨西哥提出了旨在提高經(jīng)濟(jì)效率的憲法重大修改，其中包括賦予ejidos成員土地所有權(quán)證書，開啟了第二次土地改革。改革顯然旨在解除土地上的種種限制，通過確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善土地市場(chǎng)的功能。
政府對(duì)全國的土地進(jìn)行了詳細(xì)的丈量，對(duì)農(nóng)民集體組織ejidos進(jìn)行登記。登記之后的ejidos獲得了法人資格，具有參與市場(chǎng)經(jīng)營的權(quán)利，包括是否出售、轉(zhuǎn)租等土地權(quán)益，當(dāng)然這些要經(jīng)過組織內(nèi)的民主決策。
為了確認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)利，墨西哥成立了“確認(rèn)村社土地和城市房屋土地權(quán)利”(PROCEDE)的項(xiàng)目，致力于通過農(nóng)民自愿申請(qǐng)登記來明晰ejidos成員的土地產(chǎn)權(quán)。墨西哥政府授權(quán)國家登記機(jī)關(guān)對(duì)ejidos及其成員的土地進(jìn)行確權(quán)登記并頒發(fā)土地權(quán)屬證書。政府還建立了的土地法律辦公室，負(fù)責(zé)給ejidos成員提供法律咨詢意見，并協(xié)助解決土地糾紛問題。
為了解決土地改革中可能出現(xiàn)的法律糾紛，墨西哥專門成立了土地法院，這是包括42個(gè)土地法院和一個(gè)上訴法院的專門法院體系。事實(shí)上，不是所有的土地糾紛直接訴諸土地法院，而是首先由國家土地法律辦公室的土地觀察員進(jìn)行調(diào)解;如果土地觀察員的調(diào)解不成功，相關(guān)糾紛則會(huì)提交土地法律辦公室，由該辦公室進(jìn)行二次調(diào)解，如果土地法律辦公室也無法化解矛盾，那么案件將提交土地法院。土地法院專注于處理各種各樣土地糾紛。1992-1999年間，土地法院處理了大約35萬件土地糾紛案件。
墨西哥確權(quán)和登記部門在收到ejidos的確權(quán)申請(qǐng)之后，會(huì)對(duì)其所擁有的土地進(jìn)行評(píng)估，然后在調(diào)查的基礎(chǔ)之上進(jìn)行確權(quán)。由于1992年改革之前ejidos組織之間的土地邊界不清晰，所以土地確權(quán)和登記的過程中出現(xiàn)了大量矛盾，PROCEDE項(xiàng)目通過核查土地信息以及協(xié)商等方式化解了大量土地糾紛。整個(gè)改革從開啟到完成話費(fèi)了13年時(shí)間。
當(dāng)前土地制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響
為了研究土地制度改革對(duì)于墨西哥經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，我們搜集和使用6組數(shù)據(jù)群：(1)1993-2006年P(guān)ROCEDE項(xiàng)目的數(shù)字農(nóng)場(chǎng)地圖(2)1998-2000年P(guān)ROGRESA項(xiàng)目的家庭調(diào)查問卷(3)1990年和2000年INEGI實(shí)施的人口普查數(shù)據(jù)(4)1991年和2007年全國合作農(nóng)場(chǎng)普查數(shù)據(jù)(5)1995-2012年P(guān)ROCAMPO項(xiàng)目的農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)助數(shù)據(jù)(6)1993、2002和2007年的全國陸地衛(wèi)星圖像。我們首先使用三個(gè)不同層面的數(shù)據(jù)集對(duì)土地確權(quán)與勞動(dòng)力遷移的影響進(jìn)行考察;然后考察了土地確權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)耕地面積的影響;在此基礎(chǔ)上，研究土地確權(quán)是否會(huì)進(jìn)一步改善農(nóng)戶福利。
一、土地確權(quán)與移民。我們采用固定效應(yīng)模型，發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)顯著提升了農(nóng)村勞動(dòng)力向外遷移的數(shù)量。基于家庭層面的面板數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)完成的家庭比其他家庭向外遷移的概率高28%;基于地區(qū)層面的人口普查數(shù)據(jù)，將人口數(shù)量作為被解釋變量，是否確權(quán)、確權(quán)時(shí)間長度以及交互項(xiàng)分別作為解釋變量，構(gòu)建三個(gè)差分方程，發(fā)現(xiàn)人口的減少隨時(shí)間變化逐步增加，確權(quán)時(shí)間每增加一年，人口減少0.54%，確權(quán)早的地區(qū)比確權(quán)晚的地區(qū)人口下降幅度大;基于全國層面的農(nóng)場(chǎng)普查數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)確權(quán)后，大部分年輕人離開農(nóng)場(chǎng)的概率提高0.35%。經(jīng)過測(cè)算，移民中大約20%是由于土地確權(quán)導(dǎo)致的。
二、土地確權(quán)與土地撂荒。很多人擔(dān)心，土地確權(quán)促使農(nóng)民大量向外遷移，是否會(huì)導(dǎo)致土地荒蕪、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。從1993、2002和2007年墨西哥全國衛(wèi)星圖像數(shù)據(jù)來分析，發(fā)現(xiàn)確權(quán)并未導(dǎo)致土地耕種面積減少，但是人均耕地面積增加，而且確權(quán)早的地區(qū)，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模增加了10%，土地生產(chǎn)力高的地區(qū)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模變大，生產(chǎn)力較低的地區(qū)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模減小。這一結(jié)果表明，土地確權(quán)導(dǎo)致土地兼并，并且從生產(chǎn)力較低向生產(chǎn)力較高的地區(qū)發(fā)生流轉(zhuǎn)，可耕地總面積并未減少。
三、土地確權(quán)與農(nóng)戶福利。土地確權(quán)確實(shí)優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力和土地資源配置，是否會(huì)顯著提高農(nóng)戶家庭福利呢?我們利用4期PROGRESA的消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)對(duì)總消費(fèi)支出和食品類消費(fèi)支出沒有統(tǒng)計(jì)顯著的影響，對(duì)非食品類消費(fèi)支出有顯著的正向作用，而且遷移效應(yīng)最強(qiáng)的、生產(chǎn)力較低的地區(qū)消費(fèi)水平有溫和的提升，說明土地確權(quán)提高了農(nóng)戶家庭福利。
總的來說，墨西哥通過土地改革，取消土地使用和產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，放松對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)和土地交易約束，有助于實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，優(yōu)化勞動(dòng)力空間分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
(原文標(biāo)題：Delinking Land Rights from Land Use: Certification and Migration in Mexico，刊登于American Economic Review 2015， 105(10): 3125–3149。譯者：周學(xué)勤)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：American Economic Review 2015
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