——基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分的約束及其組織治理研究
內(nèi)容提要：圍繞“如何才能使農(nóng)地‘三權(quán)分置’是有效的呢？”的命題，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分對“三權(quán)分置”構(gòu)成的約束，及其組織治理的角度進行了研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點之下，家庭經(jīng)營的重要性使得需要除去人身屬性，進而以財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)流動的農(nóng)地使用權(quán)細分要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，構(gòu)成了分置結(jié)果上的兩難約束；（2）此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身對農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細分的內(nèi)在要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，也構(gòu)成了方式選擇上的實質(zhì)約束；（3）面對上述的雙重約束，農(nóng)地股份合作社是在治理上實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的有效組織途徑，同時，其也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。啟示在于：在通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流動與集中，建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，需要保障農(nóng)戶這一家庭經(jīng)營的主體地位，并加強與其他主體、新型農(nóng)業(yè)社會服務(wù)之間的合作共贏；同時，在當前農(nóng)地抵押貸款機制的設(shè)計與探索之中，需要注意農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的影響會因流轉(zhuǎn)方式的不同而變化。在當前制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股的物權(quán)流轉(zhuǎn)，能較為可能的保障農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)；最后，如何更好的建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展實踐的一個重要探索方向。
關(guān)鍵詞：農(nóng)地“三權(quán)分置”；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分約束；組織治理；農(nóng)地股份合作社
一、問題提出
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，需要以厘清農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的配置作為前提。在當前我國農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的背景下，國家對農(nóng)地制度的變革因此也進入到了新一輪的深化期，希望通過農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革政策，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新格局，進而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。那么，如何才能使農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的三權(quán)分置是有效的呢？換句話說，如何才能使得農(nóng)地的“三權(quán)分置”是可以真正促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的呢？
從農(nóng)地“三權(quán)分置”本身的概念入手。其實，我國農(nóng)村土地集體所有的制度環(huán)境，在使得農(nóng)地承包權(quán)表征集體成員資格的同時，早已賦予了承包權(quán)自身具有的準農(nóng)地所有權(quán)內(nèi)涵。于是，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，在理論上仍然只是屬于農(nóng)地使用權(quán)與所有權(quán)兩權(quán)細分的范疇。只不過這一次的細分是在土地承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)已經(jīng)分置的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的再次分置而已。因為與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)始終關(guān)聯(lián)的承包權(quán)，使得農(nóng)地使用權(quán)的流動具有典型的人身依附性，而這一點與當前市場要求的單一財產(chǎn)屬性存在顯著的內(nèi)在沖突（。尤其是當前農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地產(chǎn)融功能的內(nèi)在需求，更是對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“異化”為單一財產(chǎn)權(quán)屬性的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)提出了要求，而這一點也正是農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)內(nèi)容的進一步細分。
由此可見，作為政策術(shù)語的農(nóng)地“三權(quán)分置”，由于其在學理層面上與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分的內(nèi)涵存在差異，導(dǎo)致其也與我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動的完整內(nèi)容存在偏差，即農(nóng)地“三權(quán)分置”只不過體現(xiàn)出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對細分農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)在要求，而沒有表達出農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地處分權(quán)細分的內(nèi)在需求。更何況農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)的細分，才是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。那么，既然農(nóng)地“三權(quán)分置”與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分之間存在理論上的差異，同時后者對農(nóng)業(yè)發(fā)展又有著現(xiàn)實意義上的重要性，那我們在推進農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革過程中，該如何將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分的理論與實踐內(nèi)容納入進來呢？本文正是基于這一點考慮，將立足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀背景，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分對“三權(quán)分置”構(gòu)成的約束，及在這種約束之下組織治理的角度出發(fā)，回答開篇“如何才能使農(nóng)地的三權(quán)分置是有效的呢？”的命題。無疑，這將為農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論挖掘及實踐內(nèi)容的推進，提供重要的參考。同時，文章借助“約束”對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分與“三權(quán)分置”的區(qū)分，以及通過治理“約束”經(jīng)濟組織的選擇而對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的分析，也都將構(gòu)成對現(xiàn)有文獻的補充。
文章余下內(nèi)容為：第二部分，以農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革為關(guān)鍵詞作文獻綜述，并簡要構(gòu)建全文分析框架；第三部分，在分析農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地使用權(quán)進一步細分和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性決定農(nóng)地使用權(quán)主體特征的基礎(chǔ)上，探討其對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在分置結(jié)果上構(gòu)成的兩難約束；第四部分，在分析農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細分的基礎(chǔ)上，分析其對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在分置方式的選擇上構(gòu)成的實質(zhì)約束；第五部分，在綜合農(nóng)地使用權(quán)與處分權(quán)細分的雙重約束上，探討治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟組織選擇問題。并通過成都崇州市農(nóng)地股份合作制的經(jīng)驗證據(jù)，從組織治理約束和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度，對所選擇的經(jīng)濟組織做進一步的闡述；最后為文章的簡要結(jié)論與相應(yīng)的政策啟示。
二、文獻評述與分析框架構(gòu)建
（一）文獻評述：農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)
產(chǎn)權(quán)內(nèi)嵌于制度化的社會發(fā)展之中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)同樣如此，深嵌于農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型之中。目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要特征在于飲食結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)高價值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品工業(yè)部門的變化，農(nóng)產(chǎn)品越來越定位于以市場為導(dǎo)向、以消費者需求為目標的生產(chǎn)上來。而我國非農(nóng)就業(yè)增加、生育率下降和膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的三大歷史機遇，為我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實的可行背景。但如何在現(xiàn)有的農(nóng)地所有制框架之下實現(xiàn)農(nóng)地要素的有效流動，卻成為了制約我國農(nóng)業(yè)能否從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的關(guān)鍵。因為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在于降低農(nóng)業(yè)收入流的價格，也就是要在降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成本的同時，提高諸多要素的生產(chǎn)與配置效率，實現(xiàn)要素使用的規(guī)模報酬。而我國人地均分的農(nóng)地制度安排，加上人多地少的國情和承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，導(dǎo)致了農(nóng)地細碎化現(xiàn)象顯著、農(nóng)戶兼業(yè)化趨勢加大、影響現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)采用、農(nóng)地難以實現(xiàn)融資獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展資本等各種問題。于是，需要通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分置，實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的有效流動。
事實上，實現(xiàn)農(nóng)地與農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營也正是各地政府偏好推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與使用權(quán)改革的主要原因。但經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包等非正式的流轉(zhuǎn)行為占據(jù)了很大比例，而通過中間組織和村集體的介入可以有效實現(xiàn)農(nóng)地的集中，并降低農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的交易成本。并且，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后規(guī)模化的經(jīng)營，勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素使用的方式與程度，會隨經(jīng)營規(guī)模的變動而發(fā)生改變，從而使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)量最大化與產(chǎn)出收益最大化，這兩個目標存在難以兼顧的問題。那么，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營中，這一生產(chǎn)特點的產(chǎn)生與農(nóng)地使用權(quán)本身有什么關(guān)系呢？這種生產(chǎn)特點又會對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置產(chǎn)生何種影響呢？此外，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少資金的現(xiàn)狀，有必要借助農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押功能實現(xiàn)農(nóng)地的資本化運作，即要求農(nóng)地處分權(quán)中的抵押權(quán)實現(xiàn)細分，那這種內(nèi)在要求又將對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置產(chǎn)生何種約束或者是何種影響呢？
其實，從經(jīng)濟發(fā)展需要勞動分工的角度而言，農(nóng)業(yè)典型的季節(jié)性、集中性等自然生產(chǎn)特性，使得農(nóng)業(yè)難以有效拓展自身的迂回生產(chǎn)，無法像工業(yè)那樣進行規(guī)模化的分工作業(yè)。但是如果將農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營分為農(nóng)業(yè)內(nèi)部的土地規(guī)模和外部的社會化規(guī)模兩個層次，就可以通過地權(quán)細分與合約治理的分工深化機制，實現(xiàn)某些經(jīng)營與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的外包，進而將土地的規(guī)模經(jīng)濟納入到專業(yè)化外部服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟中來。由于通常將本部門完成的生產(chǎn)環(huán)節(jié)叫生產(chǎn)，而將其他部門完成的前向和后向環(huán)節(jié)叫做服務(wù)，由此，也就不難理解為什么實現(xiàn)農(nóng)業(yè)分工的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化組織形態(tài)的有效建立。那么在當前農(nóng)地使用權(quán)和處分權(quán)細分的背景下，何種經(jīng)濟組織才能在實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的同時，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的分工發(fā)展呢，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置所不能涵蓋的農(nóng)地使用權(quán)與處分權(quán)細內(nèi)容，又將對這一經(jīng)濟組織的選擇產(chǎn)生何種影響呢？無疑，這同樣是研究農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織的現(xiàn)有文獻所沒有涉及的問題。
所以，綜合以上的文獻評述，我們將構(gòu)建下文的理論分析框架，以期對上述疑問進行合理且系統(tǒng)的解答，進而為當前農(nóng)地制度的改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一定的參考與啟示。
（二）分析框架的簡要構(gòu)建
產(chǎn)權(quán)在實質(zhì)上是界定不同主體獲取資源價值時的行為準則，從這一角度出發(fā)，產(chǎn)權(quán)的最終狀態(tài)將至少受到兩方面的因素影響：一是受到作為產(chǎn)權(quán)客體資源的屬性影響。根據(jù)巴澤爾（2011）的產(chǎn)權(quán)公共域理論，由于界定資源各種有用性和潛在有用性的屬性需要花費相應(yīng)的信息成本，于是在技術(shù)水平給定的情況下，資源的屬性特征將決定產(chǎn)權(quán)能在多大程度被界定。也正因于此，任何一項產(chǎn)權(quán)才不可能被完全界定；二是受到產(chǎn)權(quán)主體自身行為特征的影響。因為，產(chǎn)權(quán)的有效性最終取決于自身能在多大程度上得到具體實施。換言之，無法在經(jīng)濟生活中實施的產(chǎn)權(quán)能有多少經(jīng)濟價值呢？而主體自身特征所決定的行為特點，正是影響產(chǎn)權(quán)可實施性的關(guān)鍵。
具體到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分析上而言，農(nóng)地使用權(quán)強調(diào)的是農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，而作為客體的農(nóng)地生產(chǎn)，其自身過程的典型自然屬性（如季節(jié)性，連續(xù)性等），使得農(nóng)地生產(chǎn)是一種自然生命適應(yīng)自然生命的復(fù)雜過程，因而需要極強的靈活性與主動性。甚至有些生產(chǎn)環(huán)節(jié)必須要由主體在當場才能做出決定。這就使得要想保障農(nóng)地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)價值，其產(chǎn)權(quán)主體必須具備相應(yīng)的自我實施意愿與行為能力，從而符合農(nóng)地生產(chǎn)的自然屬性特征，否則在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生巨大的監(jiān)督與委托代理成本。而對于農(nóng)戶這一特殊的生產(chǎn)主體而言，其具有的家庭消費和收入最大化的雙重動機，使得農(nóng)戶行為具有了自我實施的特征。并且，家庭文化與其內(nèi)在特殊的組織結(jié)構(gòu)也使得農(nóng)戶家庭能更好的符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點。如針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)戶能靈活的對家庭勞動力進行不同性別、兼業(yè)化程度等方面的分工。其實家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的不可替代性，早已被國內(nèi)外的經(jīng)驗研究所證明，就算美國等地的大農(nóng)場經(jīng)營模式也基本上是以家庭的經(jīng)營決策為基礎(chǔ)。于是，當我們以農(nóng)地使用權(quán)的這一權(quán)利特征來看待土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置時，就可以發(fā)現(xiàn)這樣的內(nèi)在邏輯：土地承包經(jīng)營權(quán)由于人地均分，使得農(nóng)地使用權(quán)處于準細分的狀態(tài)，十分分散，因此需要高效的流動與集中。而這一前提是農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，但由于農(nóng)地承包權(quán)主體被管制于集體成員即農(nóng)戶身份，使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)一旦與承包權(quán)發(fā)生實質(zhì)上的分置，就容易導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的主體發(fā)生變更，即農(nóng)地的實際經(jīng)營主體不再以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主。諸多學者提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后資本排斥農(nóng)戶、企業(yè)排斥農(nóng)戶等的擔憂，正是這一點的直觀說明。所以，我們將農(nóng)地使用權(quán)細分對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置造成的這種影響，稱為結(jié)果層面的兩難約束，即，農(nóng)地使用權(quán)的細分需要承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)結(jié)果上的分置，但是分置的結(jié)果又容易造成農(nóng)地使用權(quán)細分的無效率。
與此同時，在達成分置結(jié)果的過程中，農(nóng)地處分權(quán)的細分也將產(chǎn)生相應(yīng)的約束，即分置過程中方式的選擇約束。具體而言，由于農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在權(quán)利創(chuàng)設(shè)之時處于合一狀態(tài)，要想實現(xiàn)兩權(quán)的分置，必須要通過農(nóng)地的流動才能實現(xiàn)，否則單單在法律上對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)實行分置化的界定，本身并沒有現(xiàn)實的經(jīng)濟價值。因此可以說，要實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置效果，其經(jīng)濟過程應(yīng)該是與農(nóng)地的流動一起發(fā)生的。而農(nóng)地流動的方式正是由農(nóng)地處分權(quán)內(nèi)容所決定的，于是，農(nóng)地處分權(quán)內(nèi)容的變化必然會影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)通過流動而與承包權(quán)有效分置的方式選擇問題。特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地以可抵押的方式流動，反映在權(quán)利上就是農(nóng)地處分權(quán)呈現(xiàn)著從先前農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)向農(nóng)地抵押權(quán)細分的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的部分已有方式卻并不利于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押實現(xiàn)。換句話說，在選擇農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分置方式的時候，需要加入不影響后續(xù)經(jīng)營權(quán)抵押功能的約束條件。如初始農(nóng)地承包戶通過出租農(nóng)地的這一方式，盡管可以實現(xiàn)農(nóng)地流動，即完成經(jīng)營權(quán)的分置，但這一方式的債權(quán)屬性，卻使得后續(xù)經(jīng)營權(quán)的抵押因處理農(nóng)地的高交易費用而難以直接實現(xiàn)。由此可見，當前農(nóng)地處分權(quán)細分內(nèi)容的內(nèi)在要求對農(nóng)地“三權(quán)分置”的的方式構(gòu)成了選擇上的約束。
既然農(nóng)地“三權(quán)分置”受到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分在上述分置結(jié)果與方式選擇上的約束，那么，其本身又該如何規(guī)避這些約束，進而不受影響，真正實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效促進作用呢？無疑，這成為了邏輯上必須解決的一環(huán)。其實，由于信息和不確定性問題的存在，任何一項權(quán)利的交易過程都需要相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，以期保證交易的有效性。而無論農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，還有分置后的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)活化，在本質(zhì)上也都歸屬于權(quán)利交易的范疇。于是借助契約經(jīng)濟學的理論洞見，即任何一種治理結(jié)構(gòu)都是以組織的形式來實現(xiàn)，而任何組織都是一系列契約關(guān)系的聯(lián)結(jié)，便可將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分約束下如何有效實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇何種經(jīng)濟組織，規(guī)避細分約束，進行治理的問題。
如此，根據(jù)上述的理論分析，我們可以構(gòu)建如下的簡要分析框架（如圖1所示）：首先從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要優(yōu)化要素配置的背景入手，分析農(nóng)地使用權(quán)需要細分與集中的原因，然后從農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特性和農(nóng)戶家庭的主體特征入手，分析農(nóng)地使用權(quán)細分對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置結(jié)果造成的兩難約束；其次，先從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地實現(xiàn)抵押擔保的分析出發(fā)，論述農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)到抵押的細分，然后再從從農(nóng)地抵押權(quán)的實施特征出發(fā)，分析其對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)分置在方式選擇上構(gòu)成的約束；最后，綜合上述的雙重約束，分析治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的組織選擇問題。同時，考慮到以拓展農(nóng)業(yè)分工為實質(zhì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在很大程度上也同樣依賴于經(jīng)濟組織的選擇與創(chuàng)新（毋俊芝等，2009），因此在最后也將通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論與案例，進一步闡述該經(jīng)濟組織對實現(xiàn)農(nóng)地三權(quán)有效分置和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的作用。
三、農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置結(jié)果的兩難約束：農(nóng)地使用權(quán)細分
（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地使用權(quán)細分：與農(nóng)地所有權(quán)的完全分離
農(nóng)業(yè)發(fā)展最終取決于生產(chǎn)要素的使用情況（速水佑次郎等，2003）。首先通過圖2的幾何模型對農(nóng)業(yè)發(fā)展進行要素使用層面的理論分析，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效可以從產(chǎn)出（既定要素投入水平下的產(chǎn)出最大化）和投入（既定產(chǎn)出水平下的要素投入最小化）兩個角度來考察，但為了簡化理論分析，本部分將從投入的的角度，分析只有兩種生產(chǎn)要素（土地和勞動）和一種產(chǎn)出（如糧食產(chǎn)量）的情況，并在分析之前假定土地和勞動都具有同質(zhì)性。在圖2的幾何模型中：X1、X2、Y分別表示土地要素投入、勞動要素投入和糧食產(chǎn)出，橫縱坐標分別表示每單位糧食產(chǎn)出所需要的土地和勞動投入，曲線HH'代表既定生產(chǎn)技術(shù)水平下的生產(chǎn)前沿面，直線AB的斜率表示土地與勞動要素價格之比，F(xiàn)點代表在給定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)主體的實際生產(chǎn)活動，且OF與HH'、AB分別相交于點E和點C，AB與HH'相切于D點。于是可以進行如下分析：
生產(chǎn)效率度量的是對現(xiàn)有技術(shù)的掌握和使用情況，在假定產(chǎn)出不變的前提下，圖中生產(chǎn)主體的生產(chǎn)點F明顯遠離于最優(yōu)的技術(shù)效率點E（此點為單位產(chǎn)出數(shù)量上的最小投入點），所以此時農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)效率= OE/OF。同時，配置效率度量的是考慮投入要素成本之后，保持產(chǎn)出不變能節(jié)約的成本問題，CE即表示可以節(jié)約的成本（因為技術(shù)有效只是投入資源的數(shù)量有效，但每個要素資源的成本不同），因此，此時農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的配置效率=OC/OE。因為考慮要素成本之后的資源經(jīng)濟效率，將由生產(chǎn)效率和配置效率的乘積共同決定（Farrell，1957），所以此時農(nóng)業(yè)的最終經(jīng)濟效率就可以表述為：經(jīng)濟效率=生產(chǎn)效率*配置效率=OC/OF。如此，可以發(fā)現(xiàn)要提高生產(chǎn)效率，就要盡可能的在不改變投入要素比例的前提下，實現(xiàn)向最優(yōu)技術(shù)前沿的靠近（即降低技術(shù)生產(chǎn)效率的損失，實現(xiàn)F點沿OF直線向點E的靠近，也可以是采用新的生產(chǎn)技術(shù)，使HH'曲線向右上方移動）。同時，要提高要素的配置效率，就要盡可能的在保持要素投入符合生產(chǎn)技術(shù)最前沿的情況下，實現(xiàn)既定要素成本比例下投入數(shù)量的最優(yōu)比例（即降低配置效率的損失，實現(xiàn)E點沿曲線HH'向D點靠攏，改變要素之間的配比關(guān)系）。
從上面的理論分析入手就可以明白當前農(nóng)地使用權(quán)需要完全細分的內(nèi)在原由了。具體而言：初衷只為改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的農(nóng)地承包到戶，使得“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”的這一法律規(guī)定，內(nèi)含界定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人地均分的初始產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這一方面由于農(nóng)地承包權(quán)（成員資格權(quán)利）的中介，使得農(nóng)地使用權(quán)處于與農(nóng)地所有權(quán)準細分的狀態(tài)，另一方面在人地多少的國情之下，這一產(chǎn)權(quán)狀態(tài)也將導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)的高度分散。雖然這在改革之初，還是給每一農(nóng)戶帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度激勵，從而在短短幾年之內(nèi)解決了人民公社幾十年吃飽飯的生存困境，并促進了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。但是隨著農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動等要素市場的逐步開放與完善，細碎且小規(guī)模的農(nóng)地生產(chǎn)模式越來越不能適應(yīng)市場的內(nèi)在要求，同時也不利于農(nóng)戶與市場的對接，尤其是這一產(chǎn)權(quán)狀態(tài)顯著影響了要素之間配置效率的改善。以農(nóng)地和勞動力要素為例，根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)我們可以發(fā)現(xiàn)，每戶的勞均耕地面積呈現(xiàn)著逐年減少的趨勢，且耕地地塊有些明顯的細碎化和規(guī)模較少的現(xiàn)實情況。這所帶來的問題是，在以農(nóng)業(yè)為主的家庭經(jīng)營對農(nóng)戶收入貢獻越來越乏力的情況下，無論是純務(wù)農(nóng)戶還是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)農(nóng)戶比重都在不斷下降。此外，比較從事純非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)戶比重與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例數(shù)據(jù)，也會發(fā)現(xiàn)每年前者的比例都要大于同年的后者比例，這說明農(nóng)地要素的流動滯后于隨著農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的變化，即兩者的配置存在一定程度的錯配。當我們考察農(nóng)地生產(chǎn)的用工投入時間情況時，也可以發(fā)現(xiàn)就算從事農(nóng)地經(jīng)營的勞動力也處于未充分就業(yè)的狀態(tài)，即存在隱性失業(yè)。
而這些問題產(chǎn)生的一個重要原因，就在于農(nóng)地承包權(quán)作為一種獲取農(nóng)地的資格權(quán)利，其在農(nóng)村社會保障不健全的情況下，被賦予了本不該兼有的額外保障屬性（如失業(yè)保險、養(yǎng)老保障等功能）。農(nóng)地這一保障屬性的存在，必然會使得農(nóng)地承包權(quán)給農(nóng)地要素的流動配置帶來高昂的交易成本：其一，在農(nóng)戶作為社會公民，天然享有社會保障權(quán)利的這一點上，農(nóng)地人地均分就是一種內(nèi)在的必然。而在人多地少的國情之下，這種必然就將形成農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小和細碎化的現(xiàn)象。由此，在農(nóng)地不可移動的地理位置專用性之下，實現(xiàn)農(nóng)地集中（實質(zhì)是農(nóng)地使用權(quán)集中）就存在巨大的交易成本，因為要與數(shù)量眾多的承包權(quán)主體進行談判；其二，農(nóng)地社會保障可能隨時發(fā)生作用的不確定性（如金融危機時期，農(nóng)民工突然大規(guī)模返鄉(xiāng)），也將使得農(nóng)地在交易時負擔巨大的交易成本。由此出發(fā)也就不難理解為什么前期的農(nóng)地確權(quán)政策，沒有促進農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，且已發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多是通過農(nóng)戶私下之間的轉(zhuǎn)包，數(shù)據(jù)顯示2013年全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)為20.97%，而其中通過轉(zhuǎn)包方式的比例達到了49.33%，并且流入農(nóng)戶的比例更是達到了64.69%，因為通過這種在熟人社會中的關(guān)系合約，集體內(nèi)的聲譽機制和信息共享可以有效降低交易成本。但這種在集體內(nèi)部農(nóng)戶之間的交易卻不能保證農(nóng)地的高效流動，如李承政等（2015）對浙江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實證研究，就發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶之間進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其首要目的在于改善家庭勞動力的非農(nóng)化配置，而在最終效果上并沒有改善農(nóng)地要素的效率。
所以，為了實現(xiàn)農(nóng)地要素的流動，改善要素配置，關(guān)鍵就在于剝離出農(nóng)地使用權(quán)身上附加的保障屬性，即實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)與所有權(quán)的完全細分，而這一點無疑需要農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置才能完成（如圖3所示）。
四、農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置方式的選擇約束：農(nóng)地處分權(quán)細分
（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地處分權(quán)細分：從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)
農(nóng)地“三權(quán)分置”的目的在于活化經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)地要素的高效配置，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。但農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)地要素的使用同樣提出了一定的內(nèi)在要求，即農(nóng)地要素從自然資源的實體形式流動向資產(chǎn)的資本化形式流動的轉(zhuǎn)變。如果說農(nóng)地在空間上的配置主要依靠的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的話，那么農(nóng)地抵押就是實現(xiàn)農(nóng)地要素在時間上配置的有效方式。
這里同樣通過一個簡要的幾何模型，說明農(nóng)地從流轉(zhuǎn)到抵押對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，如圖4所示：縱軸表示農(nóng)地生產(chǎn)的當期值或貼現(xiàn)值，橫軸表示產(chǎn)出的時間。AD曲線和BC曲線表示兩種配置狀態(tài)下農(nóng)地各期產(chǎn)值的產(chǎn)出軌跡，其中，假定BC曲線代表的是經(jīng)過了流轉(zhuǎn)配置之后的農(nóng)地產(chǎn)出水平，因而使得其整體高于AD曲線所示未經(jīng)流轉(zhuǎn)配置的農(nóng)地產(chǎn)出水平。同時根據(jù)產(chǎn)出規(guī)律，兩者的邊際增長率都遵從先遞增后遞減的變化。存在兩種貸款的利率水平r1和r2，且r1> r2，由于從利率的角度，農(nóng)地抵押最重要的作用在于降低經(jīng)營主體獲取貸款時給付的利率水平，于是不妨假設(shè)r2是允許農(nóng)地抵押時農(nóng)業(yè)金融市場上借貸的利率水平，r1則是禁止農(nóng)地抵押時的利率水平。在這兩種借貸的利率水平之下，EF曲線和E'F'曲線分別表示AD曲線所示的農(nóng)地生產(chǎn)在r1和r2利率下于T1、T2時刻依次往前貼現(xiàn)組成的產(chǎn)值曲線，F(xiàn)、F'點均為切點。同理，GH曲線和G'H'曲線分別表示BC曲線所示的農(nóng)地生產(chǎn)在r1和r2利率水平下于T3、T4時刻依次往前貼現(xiàn)組成的曲線，其中H、H'點也為相應(yīng)切點。
通過圖形我們可以發(fā)現(xiàn)無論是AD曲線狀態(tài)的農(nóng)地配置，還是處于BC曲線狀態(tài)的農(nóng)地配置狀態(tài)，當農(nóng)地可用于抵押時，由于利率水平的降低（表現(xiàn)為產(chǎn)值貼現(xiàn)曲線的曲率變得平緩），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貼現(xiàn)值都會變大（OG'> OG，OE'> OE），即農(nóng)業(yè)長時間的投資經(jīng)營變更為可能和有益（表現(xiàn)在對應(yīng)的產(chǎn)出時間上T4>T3和T2>T1）。于是，在實現(xiàn)AD曲線向BD曲線轉(zhuǎn)變之后，實現(xiàn)農(nóng)地的抵押功能，就成為農(nóng)業(yè)發(fā)展繼農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的又一內(nèi)在邏輯。所以，農(nóng)地抵押權(quán)的界定與實施，將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然前景。《中國家庭金融發(fā)展報告（2014）》的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村地區(qū)居民家庭的正規(guī)信貸需求比例（19.6%）反而超過了全國的平均值（18.4%），但能得到滿足的信貸比例（27.6%）卻遠遠低于全國平均水平（40.5%）。農(nóng)地作為農(nóng)戶擁有的重要財產(chǎn)，在當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)已經(jīng)細分出來的現(xiàn)狀下，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)向農(nóng)地抵押權(quán)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，就成為了農(nóng)地處分權(quán)細分的內(nèi)在要求。
（二）農(nóng)地“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置方式的選擇約束：農(nóng)地處分權(quán)細分
通過上文的幾何模型，我們已經(jīng)指出了當前農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)向抵押權(quán)細分的必要性。但繼續(xù)觀察模型，可以發(fā)現(xiàn)，雖然E'F'曲線代表的利率水平要小于GH曲線表示的利率水平，但是由于BC曲線表示的農(nóng)地配置更優(yōu)，從而導(dǎo)致投資回報的成果，即貼現(xiàn)值OG還是要大于 OE'，盡管后者投資經(jīng)營農(nóng)地的時間還要長于前者（T2>T3）。這一點同樣告訴我們，在農(nóng)地處分權(quán)細分的過程中，農(nóng)地抵押能在多大程度上促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，還受到農(nóng)地已有配置情況的影響。那么，在農(nóng)地處分權(quán)早已細分出農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的情況下，我們應(yīng)該就關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)行使對農(nóng)地抵押功能的影響，因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了主體流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利空間，使得農(nóng)戶可以自由選擇流轉(zhuǎn)農(nóng)地的方式，而不同的流轉(zhuǎn)方式會導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)配置在結(jié)果上的差異，進而影響農(nóng)地抵押的實施和最終的效果。更為關(guān)鍵之處還在于，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)要想真正實現(xiàn)分置的經(jīng)濟效果，也必須通過實際的農(nóng)地流動才能完成。否則，通過簡單頒發(fā)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩個證件文本，雖然可以實現(xiàn)法律界定上的“三權(quán)分置”。但這具經(jīng)濟意義的呈現(xiàn)，最終還是需要借助農(nóng)地的流動，才能最終體現(xiàn)權(quán)屬證書的價值。
因此，從農(nóng)業(yè)發(fā)展需要農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)，同時抵押權(quán)實現(xiàn)效果又受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響的這一角度，我們認為要滿足農(nóng)地處分權(quán)中抵押權(quán)的細分要求，就將會對農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置方式的選擇形成一定約束。可以根據(jù)農(nóng)地抵押人是不是土地承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)權(quán)利人，將農(nóng)地抵押區(qū)分為初始承包人的直接抵押和農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的間接抵押。對于前者，農(nóng)地在實現(xiàn)抵押功能之前并沒有進行流轉(zhuǎn)的流動配置，農(nóng)戶直接以自身所有的農(nóng)地向銀行等金融機構(gòu)借貸，但是這種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下的農(nóng)地抵押除了具有屆滿還款面對自然風險和社會保障風險之外，最大的問題就是當出現(xiàn)農(nóng)戶無法按時還款的情況時，銀行面對細碎化、規(guī)模小的農(nóng)地和不發(fā)達的農(nóng)地租賃市場，很難有效的處理農(nóng)地抵押物，從而導(dǎo)致要么銀行等金融機構(gòu)不愿借貸、借貸利率過高，要么就是限制貸款金額。對于后者農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后的抵押而言，由于在現(xiàn)行法規(guī)之下，以家庭承包方式獲得的農(nóng)地，其可行的流轉(zhuǎn)方式主要有出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股等五種方式。其中轉(zhuǎn)讓和互換的流轉(zhuǎn)方式，由于會導(dǎo)致原土地承包關(guān)系的消滅，所以本身并不能在活化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的前提下，穩(wěn)定和保障農(nóng)戶的承包權(quán)。同時，雖然轉(zhuǎn)入戶在理論上可通過支付較大的談判成本，借助轉(zhuǎn)讓可以使得農(nóng)地集中和規(guī)模化，但是最大的問題還是在于由于轉(zhuǎn)讓沒有改變承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合一狀態(tài)，銀行處理抵押物（即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)）時還是會受到承包權(quán)的影響，也不利于農(nóng)地抵押功能的實現(xiàn)。總之，這兩種流轉(zhuǎn)方式并不能有效實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革目的。
而出租和轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，雖然可以實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，但一方面由于農(nóng)地轉(zhuǎn)包的接包方限于同集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員，從而并不利于農(nóng)地突破封閉的配置空間，實現(xiàn)分置之后農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的活化。另一方面，這兩種流轉(zhuǎn)方式也是典型的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，由于債權(quán)流轉(zhuǎn)方式不發(fā)生物權(quán)變動效力，并未為受讓人創(chuàng)設(shè)物權(quán)，所以并不利于農(nóng)地抵押權(quán)處置時對抵押物的處理。尤其是當前出租和轉(zhuǎn)包采取的支付方式主要是年租金制，由于多重委托代理問題與嚴重的信息不對稱（農(nóng)戶轉(zhuǎn)出方與農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的委托代理，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方作為抵押人與銀行等抵押權(quán)人的委托代理），導(dǎo)致農(nóng)戶承包權(quán)人無法保障獲取租金的連續(xù)性，在農(nóng)地被抵押權(quán)人處理的時候，更有可能喪失耕作的農(nóng)地，從而并不利于保障農(nóng)戶承包權(quán)人的利益。就最后的入股方式而言，一方面其通過入股分紅的形式，保障自身承包權(quán)人的利益，另一方面，股份制可以去除流轉(zhuǎn)中的債權(quán)屬性，是一種典型的物權(quán)性處理方式，解決了債權(quán)抵押受到多種合約制約的問題。更為關(guān)鍵的地方還在于農(nóng)地的股份流動作為流轉(zhuǎn)方式，通過股權(quán)的加入也利于集體社區(qū)之外技術(shù)、人力、資金等股份的引入。所以，根據(jù)上面的分析，我們認為在當前法律的制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股方式的流轉(zhuǎn)更有可能擺脫農(nóng)地處分權(quán)中抵押權(quán)細分對農(nóng)地“三權(quán)分置”方式的選擇約束。
五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分約束下的“三權(quán)分置”治理：經(jīng)濟組織選擇
（一）雙重約束下農(nóng)地“三權(quán)分置”的組織治理：股份合作選擇
前面的分析內(nèi)容告訴我們，無論是農(nóng)地的資源配置還是農(nóng)地的抵押貸款，純粹通過農(nóng)戶直接的自發(fā)交易，都會由于農(nóng)地細碎化、使用權(quán)分散和農(nóng)地市場不完善等導(dǎo)致的高交易成本而難以有效，即直接使用價格的定價費用太高。于是，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分對“三權(quán)分置”至少構(gòu)成雙重交易約束的同時，也內(nèi)在預(yù)示了選擇何種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織進行治理的問題。根據(jù)契約理論，引入一個交易的中間組織，以要素契約的間接定價費用可以有效取代并降低商品契約的直接定價費用，由此出發(fā)而言：既然農(nóng)地使用權(quán)細分需要保持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要基礎(chǔ)作用，而家庭經(jīng)營又存在規(guī)模經(jīng)營能力與對接買方產(chǎn)品市場、賣方生產(chǎn)資料市場的能力問題。那么，農(nóng)戶家庭經(jīng)營通過農(nóng)地生產(chǎn)的決策與經(jīng)營合作就成為了一種必要的選擇，2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布也正是這一目的，而其中的關(guān)鍵在于如何在經(jīng)營權(quán)合作使用的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式問題。加上農(nóng)地處分權(quán)中的抵押權(quán)細分，又對農(nóng)地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了入股方式較為合理的選擇約束。于是，將兩者結(jié)合，農(nóng)地股份合作組織便可能是治理農(nóng)地有效“三權(quán)分置”的組織結(jié)構(gòu)，無疑在當前，這一有效的農(nóng)地股份合作組織就是目前的農(nóng)地股份合作社，一方面，具有典型的中間組織性質(zhì)，另一方面，也正是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織和產(chǎn)業(yè)化組織變動的重要趨勢與方向。
（二）農(nóng)地股份合作社的進一步分析：治理約束與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵（諾斯，托馬斯，2010）。其實在當前的制度與市場環(huán)境下，引入股份合作社這一中介組織，除了可以有效降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)地集中與整理的交易成本，保證家庭經(jīng)營生產(chǎn)過程中的主體地位與生產(chǎn)融資之外，還能促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，下面就通過一個較為典型的經(jīng)驗證據(jù)來加以具體說明：
崇州隸屬成都市，從2010年開始建立農(nóng)地股份合作社，到2014年底全市土地股份合作社255個，入社面積31萬畝，59.1%的土地加入土地股份合作社，適度規(guī)模經(jīng)營率達69%，并且以農(nóng)地股份合作社為中心，形成了“農(nóng)業(yè)共營制”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。在組織形式上，若干農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建合作社，然后按照合作社章程選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會，統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營。由理事會研究決定種什么和如何種的問題，然后對內(nèi)或?qū)ν馄刚垖I(yè)的經(jīng)營能手為生產(chǎn)經(jīng)理，監(jiān)事會對生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)情況進行監(jiān)督。此外股份合作社還統(tǒng)一接受外部科技推廣、公共品牌、金融服務(wù)和社會化等四大農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，共同服務(wù)合作社在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)中各環(huán)節(jié)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動。
首先，是該形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織對農(nóng)地使用權(quán)細分約束的破除。崇州市在2003-2013年間鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)從22.03萬人下降到9.83萬人，如何在勞動力大量流動與轉(zhuǎn)移的情況下，既能實現(xiàn)農(nóng)地資源的重新配置，又能解決誰來種田、如何種田和種什么田的問題，是崇州市首要面對的難題。其實，在農(nóng)地股份合作制被選用之前，將農(nóng)地以出租的形式流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)也被施用過，但是以失敗而結(jié)束。2008年鷹馬龍龍頭企業(yè)與崇州市簽訂了在榿泉鎮(zhèn)租賃3000余畝農(nóng)地的出租合同，租賃期是余下承包期，年租金為每畝600斤大米。但由于金融危機的到來，不盈利的鷹馬龍公司單方面撕毀合約退出了農(nóng)地經(jīng)營，農(nóng)戶面對這種情況卻堅持不退地只要租金，最終還是政府買單。究其原因就在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然過程加上農(nóng)產(chǎn)品銷售的市場風險，需要家庭經(jīng)營這種利于防范風險和具有自我實施特征的經(jīng)營主體，但這種完全契約化的農(nóng)地要素租賃，進行企業(yè)的大規(guī)模雇傭生產(chǎn)，一方面使得鷹馬龍需要雇傭大量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，工資與監(jiān)督成本巨大，另一方面，固定合約將風險完全劃歸到了公司一邊，雖然農(nóng)戶免除了風險，但是導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)戶不具有剩余索取權(quán)。這樣就容易導(dǎo)致互相敲竹杠，農(nóng)產(chǎn)品銷售好時，農(nóng)戶要求加租，不然就收回農(nóng)地，農(nóng)產(chǎn)品銷售不好時，公司要求減租，不然就直接退地。雙方?jīng)]有一個合作分享剩余的共享機制。
正是在這種情況下，崇州市的楊柳土地股份合作社率先在2010年的5月成立，有31戶農(nóng)戶拿出95畝左右的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，按每畝100股的形式組建，注冊資本45萬元（按100畝5年的經(jīng)營收益評估）。收益采取保底分紅的形式，提取10%公積金和風險基金后，除去職業(yè)經(jīng)理人提成后，再按股分配。于是，通過農(nóng)地入股的合作形式，實現(xiàn)了農(nóng)地使用權(quán)的集中，有效解決了農(nóng)地細碎和規(guī)模小的問題。同時，股權(quán)的固定租金保障了農(nóng)戶農(nóng)地承包權(quán)的實現(xiàn)，同時也通過分紅的形式享有了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)活化的收益。看似農(nóng)戶在入股農(nóng)地之后，不再參與農(nóng)地的經(jīng)營決策，其實不然，合作社統(tǒng)一經(jīng)營的計劃與安排需要理事會的投票表決通過之后才能開展，同時還有監(jiān)事會予以監(jiān)督。同時，農(nóng)民職業(yè)經(jīng)理人本身的聘用也要經(jīng)過理事會的投票通過，因此，通過股權(quán)的形式將作為股權(quán)人的農(nóng)戶對生產(chǎn)決策與關(guān)注的優(yōu)點保留了下來。所以，農(nóng)地股份合作社通過股份合作在股權(quán)的形式上，實現(xiàn)了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分置，并同時確保了承包權(quán)穩(wěn)定收益與經(jīng)營權(quán)活化利潤的再次分享。
其次，是該形式對農(nóng)地處分權(quán)細分約束的破除。早在十八屆三中全會決定開展農(nóng)地抵押貸款之前，崇州市于2010年就已經(jīng)發(fā)放了第一筆農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，楊柳土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作社的29戶農(nóng)戶以101.27畝土地5年的承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，從成都市農(nóng)商銀行崇州支行獲得了用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的16萬元授信，其中首期6萬元貸款將用于這一季的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著國家放開與鼓勵農(nóng)地抵押貸款的實踐，崇州市逐漸以農(nóng)地股份合作社為依托，形成了自己一套完整的操作流程與規(guī)定。針對農(nóng)地股份合作社的農(nóng)地抵押：首先（1）必須由股份合作社分別向崇州市農(nóng)發(fā)局、貸款銀行提出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款備案登記申請和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請，（2）經(jīng)崇州市農(nóng)發(fā)局審核并登記，向農(nóng)地股份合作社頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記證》，這時農(nóng)地股份合作社才具備進行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的資格，（3）接著農(nóng)地股份合作社向崇州市蜀興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔保有限責任公司提出申請，為其貸款擔保，（4）銀行依據(jù)土地股份合作社的土地經(jīng)營權(quán)年限，按照《崇州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評詁基準價辦法（試行）》評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定等，（5）最后為簽定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款協(xié)議、合同，農(nóng)商銀行發(fā)放貸款，并向蜀興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔保有限責任公司備案。2015年5月第一筆共130萬元的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，已經(jīng)向該市內(nèi)申請的兩家合作社進行了發(fā)放。
可見，崇州市農(nóng)地股份合作社的抵押貸款，是建立在農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上的，合作社向銀行貸款必須持有《土地經(jīng)營權(quán)證》。同時由于股份制中普通農(nóng)戶是合作社的所有權(quán)人，除了分攤項目經(jīng)營失敗的風險之外，還須承擔失去經(jīng)營權(quán)的風險。因此，不會受到抵押合約之外流轉(zhuǎn)合約的約束，所以解決了債權(quán)抵押的困境。而為了繼續(xù)降低放貸風險，崇州市財政建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資風險基金500萬元專戶存儲，一旦發(fā)生不能還貸事件，崇州市政府將與銀行按照8:2的比例進行風險共擔，啟動風險金還款后，政府將從銀行處收回抵押的土地經(jīng)營權(quán)，再通過建立的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中心等產(chǎn)權(quán)交易平臺尋找合適的經(jīng)營業(yè)主。
最后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營本身就是各種經(jīng)濟組織的組合（周立群，曹利群，2001）。崇州市以農(nóng)地股份合作社為平臺，催生了專業(yè)化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，其中，以農(nóng)業(yè)服務(wù)超市為平臺的社會化服務(wù)體系，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)咨詢、農(nóng)機服務(wù)、農(nóng)資配送、育秧苗和田間運輸、糧食代烘代儲等服務(wù)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售上全市也打造形成“文井源”品牌。這些涉及產(chǎn)前、產(chǎn)中的社會化服務(wù)體系，有效推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，將農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)濟納入到了專業(yè)化服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟之中，加快了農(nóng)業(yè)的分工與迂回生產(chǎn)。此外，村集體借助股份合作這一經(jīng)濟組織，還可以通過分紅和公積金、公益金等形式，在經(jīng)濟上實現(xiàn)集體土地的所有權(quán)，進而增強村集體自身的經(jīng)濟實力與活力，在崇州市的農(nóng)地股份合作社中生產(chǎn)利潤，根據(jù)年度劃分大小春在合作社、職業(yè)經(jīng)理人和入股農(nóng)戶之間，按照1：1：8或1：2：7的比例進行分配。
由此綜合上述的理論推斷和經(jīng)驗分析可見，農(nóng)地股份合作經(jīng)濟組織可能是在當前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雙重細分約束之下，治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的較好組織選擇。而且，也是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑選擇，其通過農(nóng)戶與龍頭企業(yè)、合作社等其他經(jīng)營主體之間，進行關(guān)于農(nóng)地、技術(shù)、管理、資本等要素的產(chǎn)權(quán)聯(lián)合，推動了現(xiàn)代要素與農(nóng)地在農(nóng)村農(nóng)業(yè)的整合和優(yōu)勢重組，使得家庭經(jīng)營參與到社會化的規(guī)模服務(wù)之中，進而形成了產(chǎn)業(yè)鏈上的利益分享與風險分擔機制，進而最終促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。
六、簡要結(jié)論與啟示
為了促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)地制度進入到了新一輪的改革深化期，在這種背景下中央和各級政府都在努力推行農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實踐。圍繞“如何才能使農(nóng)地的“三權(quán)分置”是有效的呢？”的命題，本文從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細分對其構(gòu)成的雙重約束及組織治理的角度，進行了系統(tǒng)的解答，具體的研究結(jié)論與相應(yīng)啟示如下：
首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點之下，家庭經(jīng)營的重要性使得需要除去人身屬性進而以財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)流動的農(nóng)地使用權(quán)細分要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置構(gòu)成了分置結(jié)果上的兩難約束。即，農(nóng)地使用權(quán)的細分需要承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)結(jié)果上的分置，但是分置的結(jié)果又容易造成農(nóng)地使用權(quán)細分的無效率。這一啟示在于，在希望通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流動與集中，進而建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，需要保障農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，并在此基礎(chǔ)之上加強其與其他主體于新型農(nóng)業(yè)社會服務(wù)之間的合作共贏；
其次，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身對農(nóng)地處分權(quán)從流轉(zhuǎn)權(quán)到抵押權(quán)細分的內(nèi)在要求，對農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置，也構(gòu)成了選擇方式上的實質(zhì)約束。這一啟示在于，在當前農(nóng)地抵押貸款機制的設(shè)計與改革探索當中，需要注意農(nóng)地不同流轉(zhuǎn)方式影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的相應(yīng)機理，而在目前的制度環(huán)境之下，農(nóng)地入股可能能較好保障農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)；
最后，面對上述的雙重約束，農(nóng)地股份合作社由于股權(quán)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)合特點，使其成為了治理農(nóng)地“三權(quán)分置”的較好組織選擇，同時，其也可以成為構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。這一點的啟示在于，如何更好的建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前探索農(nóng)地制度改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一個重要方向。
（作者：李寧，南京財經(jīng)大學糧食安全與戰(zhàn)略研究中心；陳利根、孫佑海，南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 三農(nóng)研究
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
