——基于產權結構細分的約束及其組織治理研究
內容提要：圍繞“如何才能使農地‘三權分置’是有效的呢？”的命題，從現代農業發展背景下農地產權結構細分對“三權分置”構成的約束，及其組織治理的角度進行了研究。結果發現：（1）在農業的生產特點之下，家庭經營的重要性使得需要除去人身屬性，進而以財產權性質流動的農地使用權細分要求，對農地承包權和經營權的分置，構成了分置結果上的兩難約束；（2）此外，農業發展本身對農地處分權從流轉權到抵押權細分的內在要求，對農地承包權和經營權的分置，也構成了方式選擇上的實質約束；（3）面對上述的雙重約束，農地股份合作社是在治理上實現農地“三權分置”的有效組織途徑，同時，其也是構建新型農業經營體系和促進農業產業化發展的重要路徑。啟示在于：在通過農地經營權流動與集中，建立和發展多種農業經營主體的同時，需要保障農戶這一家庭經營的主體地位，并加強與其他主體、新型農業社會服務之間的合作共贏；同時，在當前農地抵押貸款機制的設計與探索之中，需要注意農地流轉對農地經營權抵押的影響會因流轉方式的不同而變化。在當前制度環境之下，農地入股的物權流轉，能較為可能的保障農地抵押權實現；最后，如何更好的建立與發展農地股份合作社，是值得目前農地“三權分置”改革與產業化發展實踐的一個重要探索方向。
關鍵詞：農地“三權分置”；農地產權結構細分約束；組織治理；農地股份合作社
一、問題提出
新型農業經營體系的構建，需要以厘清農地產權結構的配置作為前提。在當前我國農業需要現代化轉型的背景下，國家對農地制度的變革因此也進入到了新一輪的深化期，希望通過農地“三權分置”的改革政策，形成農地流轉的新格局，進而發展現代農業。那么，如何才能使農地“所有權、承包權、經營權”的三權分置是有效的呢？換句話說，如何才能使得農地的“三權分置”是可以真正促進農業發展的呢？
從農地“三權分置”本身的概念入手。其實，我國農村土地集體所有的制度環境，在使得農地承包權表征集體成員資格的同時，早已賦予了承包權自身具有的準農地所有權內涵。于是，農地所有權、承包權與經營權的“三權分置”，在理論上仍然只是屬于農地使用權與所有權兩權細分的范疇。只不過這一次的細分是在土地承包經營權與所有權已經分置的基礎上，實現農地承包權與經營權的再次分置而已。因為與農地經營權始終關聯的承包權，使得農地使用權的流動具有典型的人身依附性，而這一點與當前市場要求的單一財產屬性存在顯著的內在沖突（。尤其是當前農業發展對農地產融功能的內在需求，更是對農地承包經營權“異化”為單一財產權屬性的農地經營權提出了要求，而這一點也正是農地處分權從流轉權到抵押權內容的進一步細分。
由此可見，作為政策術語的農地“三權分置”，由于其在學理層面上與農地產權結構細分的內涵存在差異，導致其也與我國農地產權結構變動的完整內容存在偏差，即農地“三權分置”只不過體現出了現代農業發展對細分農地使用權的內在要求，而沒有表達出農業發展對農地處分權細分的內在需求。更何況農地使用權和處分權的細分，才是促進農業轉型發展的關鍵。那么，既然農地“三權分置”與農地產權結構細分之間存在理論上的差異，同時后者對農業發展又有著現實意義上的重要性，那我們在推進農地“三權分置”的改革過程中，該如何將農地產權結構細分的理論與實踐內容納入進來呢？本文正是基于這一點考慮，將立足農業現代化發展的客觀背景，從農地產權結構細分對“三權分置”構成的約束，及在這種約束之下組織治理的角度出發，回答開篇“如何才能使農地的三權分置是有效的呢？”的命題。無疑，這將為農地“三權分置”的理論挖掘及實踐內容的推進，提供重要的參考。同時，文章借助“約束”對農地產權結構細分與“三權分置”的區分，以及通過治理“約束”經濟組織的選擇而對農業產業化發展的分析，也都將構成對現有文獻的補充。
文章余下內容為：第二部分，以農業發展與農地產權改革為關鍵詞作文獻綜述，并簡要構建全文分析框架；第三部分，在分析農業發展需要農地使用權進一步細分和農業產業特性決定農地使用權主體特征的基礎上，探討其對農地承包權與經營權在分置結果上構成的兩難約束；第四部分，在分析農業發展需要農地處分權從流轉權到抵押權細分的基礎上，分析其對農地承包權與經營權在分置方式的選擇上構成的實質約束；第五部分，在綜合農地使用權與處分權細分的雙重約束上，探討治理農地“三權分置”的經濟組織選擇問題。并通過成都崇州市農地股份合作制的經驗證據，從組織治理約束和產業化發展的角度，對所選擇的經濟組織做進一步的闡述；最后為文章的簡要結論與相應的政策啟示。
二、文獻評述與分析框架構建
（一）文獻評述：農業發展與農地產權
產權內嵌于制度化的社會發展之中，農地產權同樣如此，深嵌于農業的轉型之中。目前農業發展的主要特征在于飲食結構以及相應高價值農產品生產和食品工業部門的變化，農產品越來越定位于以市場為導向、以消費者需求為目標的生產上來。而我國非農就業增加、生育率下降和膳食結構轉變的三大歷史機遇，為我國農業的生產轉型提供了現實的可行背景。但如何在現有的農地所有制框架之下實現農地要素的有效流動，卻成為了制約我國農業能否從傳統走向現代的關鍵。因為，改造傳統農業在于降低農業收入流的價格，也就是要在降低農業產出成本的同時，提高諸多要素的生產與配置效率，實現要素使用的規模報酬。而我國人地均分的農地制度安排，加上人多地少的國情和承包權與經營權合一的產權狀態，導致了農地細碎化現象顯著、農戶兼業化趨勢加大、影響現代生產技術采用、農地難以實現融資獲取產業發展資本等各種問題。于是，需要通過農地經營權與承包權的分置，實現農地使用權的有效流動。
事實上，實現農地與農業的規模化經營也正是各地政府偏好推動農地流轉與使用權改革的主要原因。但經驗研究發現，目前農戶通過轉包等非正式的流轉行為占據了很大比例，而通過中間組織和村集體的介入可以有效實現農地的集中，并降低農戶自發流轉的交易成本。并且，隨著農地流轉之后規模化的經營，勞動力、技術等生產要素使用的方式與程度，會隨經營規模的變動而發生改變，從而使得農業產量最大化與產出收益最大化，這兩個目標存在難以兼顧的問題。那么，在農地流轉規模經營中，這一生產特點的產生與農地使用權本身有什么關系呢？這種生產特點又會對農地承包權與經營權的分置產生何種影響呢？此外，針對農業發展缺少資金的現狀，有必要借助農地經營權的抵押功能實現農地的資本化運作，即要求農地處分權中的抵押權實現細分，那這種內在要求又將對農地承包權與經營權的分置產生何種約束或者是何種影響呢？
其實，從經濟發展需要勞動分工的角度而言，農業典型的季節性、集中性等自然生產特性，使得農業難以有效拓展自身的迂回生產，無法像工業那樣進行規模化的分工作業。但是如果將農業的規模經營分為農業內部的土地規模和外部的社會化規模兩個層次，就可以通過地權細分與合約治理的分工深化機制，實現某些經營與生產環節的外包，進而將土地的規模經濟納入到專業化外部服務的規模經濟中來。由于通常將本部門完成的生產環節叫生產，而將其他部門完成的前向和后向環節叫做服務，由此，也就不難理解為什么實現農業分工的關鍵在于農業產業一體化組織形態的有效建立。那么在當前農地使用權和處分權細分的背景下，何種經濟組織才能在實現承包權與經營權分置的同時，促進農業產業化的分工發展呢，農地承包權與經營權分置所不能涵蓋的農地使用權與處分權細內容，又將對這一經濟組織的選擇產生何種影響呢？無疑，這同樣是研究農業產業化組織的現有文獻所沒有涉及的問題。
所以，綜合以上的文獻評述，我們將構建下文的理論分析框架，以期對上述疑問進行合理且系統的解答，進而為當前農地制度的改革和農業發展提供一定的參考與啟示。
（二）分析框架的簡要構建
產權在實質上是界定不同主體獲取資源價值時的行為準則，從這一角度出發，產權的最終狀態將至少受到兩方面的因素影響：一是受到作為產權客體資源的屬性影響。根據巴澤爾（2011）的產權公共域理論，由于界定資源各種有用性和潛在有用性的屬性需要花費相應的信息成本，于是在技術水平給定的情況下，資源的屬性特征將決定產權能在多大程度被界定。也正因于此，任何一項產權才不可能被完全界定；二是受到產權主體自身行為特征的影響。因為，產權的有效性最終取決于自身能在多大程度上得到具體實施。換言之，無法在經濟生活中實施的產權能有多少經濟價值呢？而主體自身特征所決定的行為特點，正是影響產權可實施性的關鍵。
具體到農地產權的分析上而言，農地使用權強調的是農地生產中的決策權利，而作為客體的農地生產，其自身過程的典型自然屬性（如季節性，連續性等），使得農地生產是一種自然生命適應自然生命的復雜過程，因而需要極強的靈活性與主動性。甚至有些生產環節必須要由主體在當場才能做出決定。這就使得要想保障農地使用權的產權價值，其產權主體必須具備相應的自我實施意愿與行為能力，從而符合農地生產的自然屬性特征，否則在生產過程中會產生巨大的監督與委托代理成本。而對于農戶這一特殊的生產主體而言，其具有的家庭消費和收入最大化的雙重動機，使得農戶行為具有了自我實施的特征。并且，家庭文化與其內在特殊的組織結構也使得農戶家庭能更好的符合農業生產特點。如針對農業生產的季節性，農戶能靈活的對家庭勞動力進行不同性別、兼業化程度等方面的分工。其實家庭經營在農業生產環節的不可替代性，早已被國內外的經驗研究所證明，就算美國等地的大農場經營模式也基本上是以家庭的經營決策為基礎。于是，當我們以農地使用權的這一權利特征來看待土地承包權與經營權的分置時，就可以發現這樣的內在邏輯：土地承包經營權由于人地均分，使得農地使用權處于準細分的狀態，十分分散，因此需要高效的流動與集中。而這一前提是農地承包權與經營權的分置，但由于農地承包權主體被管制于集體成員即農戶身份，使得農地經營權一旦與承包權發生實質上的分置，就容易導致農地經營權的主體發生變更，即農地的實際經營主體不再以農戶家庭經營為主。諸多學者提出了農地流轉之后資本排斥農戶、企業排斥農戶等的擔憂，正是這一點的直觀說明。所以，我們將農地使用權細分對農地承包權與經營權分置造成的這種影響，稱為結果層面的兩難約束，即，農地使用權的細分需要承包權與經營權實現結果上的分置，但是分置的結果又容易造成農地使用權細分的無效率。
與此同時，在達成分置結果的過程中，農地處分權的細分也將產生相應的約束，即分置過程中方式的選擇約束。具體而言，由于農地承包權與經營權在權利創設之時處于合一狀態，要想實現兩權的分置，必須要通過農地的流動才能實現，否則單單在法律上對農地承包權和經營權實行分置化的界定，本身并沒有現實的經濟價值。因此可以說，要實現農地承包權與經營權的分置效果，其經濟過程應該是與農地的流動一起發生的。而農地流動的方式正是由農地處分權內容所決定的，于是，農地處分權內容的變化必然會影響農地經營權通過流動而與承包權有效分置的方式選擇問題。特別是現代農業發展需要農地以可抵押的方式流動，反映在權利上就是農地處分權呈現著從先前農地流轉權向農地抵押權細分的產權狀態。但農地流轉的部分已有方式卻并不利于農地經營權的抵押實現。換句話說，在選擇農地經營權分置方式的時候，需要加入不影響后續經營權抵押功能的約束條件。如初始農地承包戶通過出租農地的這一方式，盡管可以實現農地流動，即完成經營權的分置，但這一方式的債權屬性，卻使得后續經營權的抵押因處理農地的高交易費用而難以直接實現。由此可見，當前農地處分權細分內容的內在要求對農地“三權分置”的的方式構成了選擇上的約束。
既然農地“三權分置”受到農地產權結構細分在上述分置結果與方式選擇上的約束，那么，其本身又該如何規避這些約束，進而不受影響，真正實現對農業發展的有效促進作用呢？無疑，這成為了邏輯上必須解決的一環。其實，由于信息和不確定性問題的存在，任何一項權利的交易過程都需要相應的治理結構，以期保證交易的有效性。而無論農地承包權與經營權的分置，還有分置后的農地經營權活化，在本質上也都歸屬于權利交易的范疇。于是借助契約經濟學的理論洞見，即任何一種治理結構都是以組織的形式來實現，而任何組織都是一系列契約關系的聯結，便可將農地產權結構細分約束下如何有效實現農地“三權分置”的問題，轉變為選擇何種經濟組織，規避細分約束，進行治理的問題。
如此，根據上述的理論分析，我們可以構建如下的簡要分析框架（如圖1所示）：首先從農業發展需要優化要素配置的背景入手，分析農地使用權需要細分與集中的原因，然后從農業的生產特性和農戶家庭的主體特征入手，分析農地使用權細分對農地承包權和經營權分置結果造成的兩難約束；其次，先從農業發展需要農地實現抵押擔保的分析出發，論述農地處分權從流轉到抵押的細分，然后再從從農地抵押權的實施特征出發，分析其對農地經營權分置在方式選擇上構成的約束；最后，綜合上述的雙重約束，分析治理農地“三權分置”的組織選擇問題。同時，考慮到以拓展農業分工為實質的農業產業化發展，在很大程度上也同樣依賴于經濟組織的選擇與創新（毋俊芝等，2009），因此在最后也將通過農業產業發展的理論與案例，進一步闡述該經濟組織對實現農地三權有效分置和產業化發展的作用。
三、農地“承包權”與“經營權”分置結果的兩難約束：農地使用權細分
（一）農業發展下的農地使用權細分：與農地所有權的完全分離
農業發展最終取決于生產要素的使用情況（速水佑次郎等，2003）。首先通過圖2的幾何模型對農業發展進行要素使用層面的理論分析，考慮到農業生產績效可以從產出（既定要素投入水平下的產出最大化）和投入（既定產出水平下的要素投入最小化）兩個角度來考察，但為了簡化理論分析，本部分將從投入的的角度，分析只有兩種生產要素（土地和勞動）和一種產出（如糧食產量）的情況，并在分析之前假定土地和勞動都具有同質性。在圖2的幾何模型中：X1、X2、Y分別表示土地要素投入、勞動要素投入和糧食產出，橫縱坐標分別表示每單位糧食產出所需要的土地和勞動投入，曲線HH'代表既定生產技術水平下的生產前沿面，直線AB的斜率表示土地與勞動要素價格之比，F點代表在給定的農地產權結構下，生產主體的實際生產活動，且OF與HH'、AB分別相交于點E和點C，AB與HH'相切于D點。于是可以進行如下分析：
生產效率度量的是對現有技術的掌握和使用情況，在假定產出不變的前提下，圖中生產主體的生產點F明顯遠離于最優的技術效率點E（此點為單位產出數量上的最小投入點），所以此時農業經濟發展的生產效率= OE/OF。同時，配置效率度量的是考慮投入要素成本之后，保持產出不變能節約的成本問題，CE即表示可以節約的成本（因為技術有效只是投入資源的數量有效，但每個要素資源的成本不同），因此，此時農業經濟發展的配置效率=OC/OE。因為考慮要素成本之后的資源經濟效率，將由生產效率和配置效率的乘積共同決定（Farrell，1957），所以此時農業的最終經濟效率就可以表述為：經濟效率=生產效率*配置效率=OC/OF。如此，可以發現要提高生產效率，就要盡可能的在不改變投入要素比例的前提下，實現向最優技術前沿的靠近（即降低技術生產效率的損失，實現F點沿OF直線向點E的靠近，也可以是采用新的生產技術，使HH'曲線向右上方移動）。同時，要提高要素的配置效率，就要盡可能的在保持要素投入符合生產技術最前沿的情況下，實現既定要素成本比例下投入數量的最優比例（即降低配置效率的損失，實現E點沿曲線HH'向D點靠攏，改變要素之間的配比關系）。
從上面的理論分析入手就可以明白當前農地使用權需要完全細分的內在原由了。具體而言：初衷只為改變農業生產方式的農地承包到戶，使得“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”的這一法律規定，內含界定了農地承包經營權人地均分的初始產權狀態。這一方面由于農地承包權（成員資格權利）的中介，使得農地使用權處于與農地所有權準細分的狀態，另一方面在人地多少的國情之下，這一產權狀態也將導致農地使用權的高度分散。雖然這在改革之初，還是給每一農戶帶來了農業生產的高度激勵，從而在短短幾年之內解決了人民公社幾十年吃飽飯的生存困境，并促進了農業的高速發展。但是隨著農產品和農業技術、勞動等要素市場的逐步開放與完善，細碎且小規模的農地生產模式越來越不能適應市場的內在要求，同時也不利于農戶與市場的對接，尤其是這一產權狀態顯著影響了要素之間配置效率的改善。以農地和勞動力要素為例，根據表1中的數據我們可以發現，每戶的勞均耕地面積呈現著逐年減少的趨勢，且耕地地塊有些明顯的細碎化和規模較少的現實情況。這所帶來的問題是，在以農業為主的家庭經營對農戶收入貢獻越來越乏力的情況下，無論是純務農戶還是以農業為主的兼業農戶比重都在不斷下降。此外，比較從事純非農行業的農戶比重與農地流轉的比例數據，也會發現每年前者的比例都要大于同年的后者比例，這說明農地要素的流動滯后于隨著農業勞動力結構的變化，即兩者的配置存在一定程度的錯配。當我們考察農地生產的用工投入時間情況時，也可以發現就算從事農地經營的勞動力也處于未充分就業的狀態，即存在隱性失業。
而這些問題產生的一個重要原因，就在于農地承包權作為一種獲取農地的資格權利，其在農村社會保障不健全的情況下，被賦予了本不該兼有的額外保障屬性（如失業保險、養老保障等功能）。農地這一保障屬性的存在，必然會使得農地承包權給農地要素的流動配置帶來高昂的交易成本：其一，在農戶作為社會公民，天然享有社會保障權利的這一點上，農地人地均分就是一種內在的必然。而在人多地少的國情之下，這種必然就將形成農地經營規模過小和細碎化的現象。由此，在農地不可移動的地理位置專用性之下，實現農地集中（實質是農地使用權集中）就存在巨大的交易成本，因為要與數量眾多的承包權主體進行談判；其二，農地社會保障可能隨時發生作用的不確定性（如金融危機時期，農民工突然大規模返鄉），也將使得農地在交易時負擔巨大的交易成本。由此出發也就不難理解為什么前期的農地確權政策，沒有促進農地的大規模流轉，且已發生的農地流轉大多是通過農戶私下之間的轉包，數據顯示2013年全國農地流轉為20.97%，而其中通過轉包方式的比例達到了49.33%，并且流入農戶的比例更是達到了64.69%，因為通過這種在熟人社會中的關系合約，集體內的聲譽機制和信息共享可以有效降低交易成本。但這種在集體內部農戶之間的交易卻不能保證農地的高效流動，如李承政等（2015）對浙江省農地流轉的實證研究，就發現農戶之間進行農地流轉，其首要目的在于改善家庭勞動力的非農化配置，而在最終效果上并沒有改善農地要素的效率。
所以，為了實現農地要素的流動，改善要素配置，關鍵就在于剝離出農地使用權身上附加的保障屬性，即實現農地使用權與所有權的完全細分，而這一點無疑需要農地承包權與經營權的分置才能完成（如圖3所示）。
四、農地“承包權”與“經營權”分置方式的選擇約束：農地處分權細分
（一）農業發展下的農地處分權細分：從流轉權到抵押權
農地“三權分置”的目的在于活化經營權，從而實現農地要素的高效配置，促進農業的現代化發展。但農業發展對農地要素的使用同樣提出了一定的內在要求，即農地要素從自然資源的實體形式流動向資產的資本化形式流動的轉變。如果說農地在空間上的配置主要依靠的是農地流轉的話，那么農地抵押就是實現農地要素在時間上配置的有效方式。
這里同樣通過一個簡要的幾何模型，說明農地從流轉到抵押對于農業發展的重要性，如圖4所示：縱軸表示農地生產的當期值或貼現值，橫軸表示產出的時間。AD曲線和BC曲線表示兩種配置狀態下農地各期產值的產出軌跡，其中，假定BC曲線代表的是經過了流轉配置之后的農地產出水平，因而使得其整體高于AD曲線所示未經流轉配置的農地產出水平。同時根據產出規律，兩者的邊際增長率都遵從先遞增后遞減的變化。存在兩種貸款的利率水平r1和r2，且r1> r2，由于從利率的角度，農地抵押最重要的作用在于降低經營主體獲取貸款時給付的利率水平，于是不妨假設r2是允許農地抵押時農業金融市場上借貸的利率水平，r1則是禁止農地抵押時的利率水平。在這兩種借貸的利率水平之下，EF曲線和E'F'曲線分別表示AD曲線所示的農地生產在r1和r2利率下于T1、T2時刻依次往前貼現組成的產值曲線，F、F'點均為切點。同理，GH曲線和G'H'曲線分別表示BC曲線所示的農地生產在r1和r2利率水平下于T3、T4時刻依次往前貼現組成的曲線，其中H、H'點也為相應切點。
通過圖形我們可以發現無論是AD曲線狀態的農地配置，還是處于BC曲線狀態的農地配置狀態，當農地可用于抵押時，由于利率水平的降低（表現為產值貼現曲線的曲率變得平緩），農業生產的貼現值都會變大（OG'> OG，OE'> OE），即農業長時間的投資經營變更為可能和有益（表現在對應的產出時間上T4>T3和T2>T1）。于是，在實現AD曲線向BD曲線轉變之后，實現農地的抵押功能，就成為農業發展繼農地流轉之后的又一內在邏輯。所以，農地抵押權的界定與實施，將成為農業發展的必然前景。《中國家庭金融發展報告（2014）》的數據顯示，我國農村地區居民家庭的正規信貸需求比例（19.6%）反而超過了全國的平均值（18.4%），但能得到滿足的信貸比例（27.6%）卻遠遠低于全國平均水平（40.5%）。農地作為農戶擁有的重要財產，在當前農地流轉權已經細分出來的現狀下，從農地流轉權向農地抵押權內容的轉變，就成為了農地處分權細分的內在要求。
（二）農地“承包權”與“經營權”分置方式的選擇約束：農地處分權細分
通過上文的幾何模型，我們已經指出了當前農地處分權從流轉權向抵押權細分的必要性。但繼續觀察模型，可以發現，雖然E'F'曲線代表的利率水平要小于GH曲線表示的利率水平，但是由于BC曲線表示的農地配置更優，從而導致投資回報的成果，即貼現值OG還是要大于 OE'，盡管后者投資經營農地的時間還要長于前者（T2>T3）。這一點同樣告訴我們，在農地處分權細分的過程中，農地抵押能在多大程度上促進農業發展，還受到農地已有配置情況的影響。那么，在農地處分權早已細分出農地流轉權的情況下，我們應該就關注農地流轉權行使對農地抵押功能的影響，因為農地流轉權賦予了主體流轉農地的權利空間，使得農戶可以自由選擇流轉農地的方式，而不同的流轉方式會導致農地流轉配置在結果上的差異，進而影響農地抵押的實施和最終的效果。更為關鍵之處還在于，農地承包權與經營權要想真正實現分置的經濟效果，也必須通過實際的農地流動才能完成。否則，通過簡單頒發農地承包權與經營權的兩個證件文本，雖然可以實現法律界定上的“三權分置”。但這具經濟意義的呈現，最終還是需要借助農地的流動，才能最終體現權屬證書的價值。
因此，從農業發展需要農地抵押權實現，同時抵押權實現效果又受到農地流轉影響的這一角度，我們認為要滿足農地處分權中抵押權的細分要求，就將會對農地承包權與經營權分置方式的選擇形成一定約束。可以根據農地抵押人是不是土地承包經營權的創設權利人，將農地抵押區分為初始承包人的直接抵押和農地流轉之后的間接抵押。對于前者，農地在實現抵押功能之前并沒有進行流轉的流動配置，農戶直接以自身所有的農地向銀行等金融機構借貸，但是這種產權狀態下的農地抵押除了具有屆滿還款面對自然風險和社會保障風險之外，最大的問題就是當出現農戶無法按時還款的情況時，銀行面對細碎化、規模小的農地和不發達的農地租賃市場，很難有效的處理農地抵押物，從而導致要么銀行等金融機構不愿借貸、借貸利率過高，要么就是限制貸款金額。對于后者農地流轉之后的抵押而言，由于在現行法規之下，以家庭承包方式獲得的農地，其可行的流轉方式主要有出租、轉讓、轉包、互換、入股等五種方式。其中轉讓和互換的流轉方式，由于會導致原土地承包關系的消滅，所以本身并不能在活化農地經營權的前提下，穩定和保障農戶的承包權。同時，雖然轉入戶在理論上可通過支付較大的談判成本，借助轉讓可以使得農地集中和規模化，但是最大的問題還是在于由于轉讓沒有改變承包權與經營權的合一狀態，銀行處理抵押物（即農地經營權）時還是會受到承包權的影響，也不利于農地抵押功能的實現。總之，這兩種流轉方式并不能有效實現農地“三權分置”的改革目的。
而出租和轉包的流轉方式，雖然可以實現農地承包權與經營權的分置，但一方面由于農地轉包的接包方限于同集體經濟組織的內部成員，從而并不利于農地突破封閉的配置空間，實現分置之后農地經營權的活化。另一方面，這兩種流轉方式也是典型的債權性流轉，由于債權流轉方式不發生物權變動效力，并未為受讓人創設物權，所以并不利于農地抵押權處置時對抵押物的處理。尤其是當前出租和轉包采取的支付方式主要是年租金制，由于多重委托代理問題與嚴重的信息不對稱（農戶轉出方與農地轉入方的委托代理，農地轉入方作為抵押人與銀行等抵押權人的委托代理），導致農戶承包權人無法保障獲取租金的連續性，在農地被抵押權人處理的時候，更有可能喪失耕作的農地，從而并不利于保障農戶承包權人的利益。就最后的入股方式而言，一方面其通過入股分紅的形式，保障自身承包權人的利益，另一方面，股份制可以去除流轉中的債權屬性，是一種典型的物權性處理方式，解決了債權抵押受到多種合約制約的問題。更為關鍵的地方還在于農地的股份流動作為流轉方式，通過股權的加入也利于集體社區之外技術、人力、資金等股份的引入。所以，根據上面的分析，我們認為在當前法律的制度環境之下，農地入股方式的流轉更有可能擺脫農地處分權中抵押權細分對農地“三權分置”方式的選擇約束。
五、農地產權結構細分約束下的“三權分置”治理：經濟組織選擇
（一）雙重約束下農地“三權分置”的組織治理：股份合作選擇
前面的分析內容告訴我們，無論是農地的資源配置還是農地的抵押貸款，純粹通過農戶直接的自發交易，都會由于農地細碎化、使用權分散和農地市場不完善等導致的高交易成本而難以有效，即直接使用價格的定價費用太高。于是，在農地產權結構細分對“三權分置”至少構成雙重交易約束的同時，也內在預示了選擇何種農業經濟組織進行治理的問題。根據契約理論，引入一個交易的中間組織，以要素契約的間接定價費用可以有效取代并降低商品契約的直接定價費用，由此出發而言：既然農地使用權細分需要保持家庭經營在農業生產中的重要基礎作用，而家庭經營又存在規模經營能力與對接買方產品市場、賣方生產資料市場的能力問題。那么，農戶家庭經營通過農地生產的決策與經營合作就成為了一種必要的選擇，2007年《農民專業合作社法》的頒布也正是這一目的，而其中的關鍵在于如何在經營權合作使用的基礎上，實現承包權與經營權的分置，即農地流轉的方式問題。加上農地處分權中的抵押權細分，又對農地流轉構成了入股方式較為合理的選擇約束。于是，將兩者結合，農地股份合作組織便可能是治理農地有效“三權分置”的組織結構，無疑在當前，這一有效的農地股份合作組織就是目前的農地股份合作社，一方面，具有典型的中間組織性質，另一方面，也正是目前農業經濟組織和產業化組織變動的重要趨勢與方向。
（二）農地股份合作社的進一步分析：治理約束與農業產業化發展
有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵（諾斯，托馬斯，2010）。其實在當前的制度與市場環境下，引入股份合作社這一中介組織，除了可以有效降低生產環節農地集中與整理的交易成本，保證家庭經營生產過程中的主體地位與生產融資之外，還能促進農業產業一體化的發展，下面就通過一個較為典型的經驗證據來加以具體說明：
崇州隸屬成都市，從2010年開始建立農地股份合作社，到2014年底全市土地股份合作社255個，入社面積31萬畝，59.1%的土地加入土地股份合作社，適度規模經營率達69%，并且以農地股份合作社為中心，形成了“農業共營制”的新型農業經營體系。在組織形式上，若干農戶以土地承包經營權入股，組建合作社，然后按照合作社章程選舉產生理事會、監事會，統一組織生產經營。由理事會研究決定種什么和如何種的問題，然后對內或對外聘請專業的經營能手為生產經理，監事會對生產經營和財務情況進行監督。此外股份合作社還統一接受外部科技推廣、公共品牌、金融服務和社會化等四大農業服務體系，共同服務合作社在產前、產中、產中各環節的生產與經營活動。
首先，是該形式的農業經濟組織對農地使用權細分約束的破除。崇州市在2003-2013年間鄉村就業人數從22.03萬人下降到9.83萬人，如何在勞動力大量流動與轉移的情況下，既能實現農地資源的重新配置，又能解決誰來種田、如何種田和種什么田的問題，是崇州市首要面對的難題。其實，在農地股份合作制被選用之前，將農地以出租的形式流轉給龍頭企業也被施用過，但是以失敗而結束。2008年鷹馬龍龍頭企業與崇州市簽訂了在榿泉鎮租賃3000余畝農地的出租合同，租賃期是余下承包期，年租金為每畝600斤大米。但由于金融危機的到來，不盈利的鷹馬龍公司單方面撕毀合約退出了農地經營，農戶面對這種情況卻堅持不退地只要租金，最終還是政府買單。究其原因就在于農業生產的自然過程加上農產品銷售的市場風險，需要家庭經營這種利于防范風險和具有自我實施特征的經營主體，但這種完全契約化的農地要素租賃，進行企業的大規模雇傭生產，一方面使得鷹馬龍需要雇傭大量農業產業工人，工資與監督成本巨大，另一方面，固定合約將風險完全劃歸到了公司一邊，雖然農戶免除了風險，但是導致的結果是農戶不具有剩余索取權。這樣就容易導致互相敲竹杠，農產品銷售好時，農戶要求加租，不然就收回農地，農產品銷售不好時，公司要求減租，不然就直接退地。雙方沒有一個合作分享剩余的共享機制。
正是在這種情況下，崇州市的楊柳土地股份合作社率先在2010年的5月成立，有31戶農戶拿出95畝左右的農地承包經營權，按每畝100股的形式組建，注冊資本45萬元（按100畝5年的經營收益評估）。收益采取保底分紅的形式，提取10%公積金和風險基金后，除去職業經理人提成后，再按股分配。于是，通過農地入股的合作形式，實現了農地使用權的集中，有效解決了農地細碎和規模小的問題。同時，股權的固定租金保障了農戶農地承包權的實現，同時也通過分紅的形式享有了農地經營權活化的收益。看似農戶在入股農地之后，不再參與農地的經營決策，其實不然，合作社統一經營的計劃與安排需要理事會的投票表決通過之后才能開展，同時還有監事會予以監督。同時，農民職業經理人本身的聘用也要經過理事會的投票通過，因此，通過股權的形式將作為股權人的農戶對生產決策與關注的優點保留了下來。所以，農地股份合作社通過股份合作在股權的形式上，實現了農地承包權與經營權的分置，并同時確保了承包權穩定收益與經營權活化利潤的再次分享。
其次，是該形式對農地處分權細分約束的破除。早在十八屆三中全會決定開展農地抵押貸款之前，崇州市于2010年就已經發放了第一筆農地承包經營權抵押貸款，楊柳土地承包經營權股份合作社的29戶農戶以101.27畝土地5年的承包經營權作為抵押，從成都市農商銀行崇州支行獲得了用于農業生產的16萬元授信，其中首期6萬元貸款將用于這一季的現代農業生產。隨著國家放開與鼓勵農地抵押貸款的實踐，崇州市逐漸以農地股份合作社為依托，形成了自己一套完整的操作流程與規定。針對農地股份合作社的農地抵押：首先（1）必須由股份合作社分別向崇州市農發局、貸款銀行提出土地承包經營權抵押貸款備案登記申請和土地承包經營權抵押貸款申請，（2）經崇州市農發局審核并登記，向農地股份合作社頒發《農村土地經營權證》和《農村土地承包經營權抵押登記證》，這時農地股份合作社才具備進行農地經營權抵押貸款的資格，（3）接著農地股份合作社向崇州市蜀興農村產權融資擔保有限責任公司提出申請，為其貸款擔保，（4）銀行依據土地股份合作社的土地經營權年限，按照《崇州市農村土地承包經營權評詁基準價辦法（試行）》評估抵押貸款授信額、貸款用途、利率約定等，（5）最后為簽定土地承包經營權抵押貸款協議、合同，農商銀行發放貸款，并向蜀興農村產權融資擔保有限責任公司備案。2015年5月第一筆共130萬元的農地經營權抵押貸款，已經向該市內申請的兩家合作社進行了發放。
可見，崇州市農地股份合作社的抵押貸款，是建立在農地所有權、承包權和經營權“三權分置”的基礎上的，合作社向銀行貸款必須持有《土地經營權證》。同時由于股份制中普通農戶是合作社的所有權人，除了分攤項目經營失敗的風險之外，還須承擔失去經營權的風險。因此，不會受到抵押合約之外流轉合約的約束，所以解決了債權抵押的困境。而為了繼續降低放貸風險，崇州市財政建立了農村產權抵押貸款融資風險基金500萬元專戶存儲，一旦發生不能還貸事件，崇州市政府將與銀行按照8:2的比例進行風險共擔，啟動風險金還款后，政府將從銀行處收回抵押的土地經營權，再通過建立的農地流轉中心等產權交易平臺尋找合適的經營業主。
最后，現代農業發展所需要的產業化經營本身就是各種經濟組織的組合（周立群，曹利群，2001）。崇州市以農地股份合作社為平臺，催生了專業化的農業服務體系，其中，以農業服務超市為平臺的社會化服務體系，提供農業技術咨詢、農機服務、農資配送、育秧苗和田間運輸、糧食代烘代儲等服務，在農產品銷售上全市也打造形成“文井源”品牌。這些涉及產前、產中的社會化服務體系，有效推進了農業產業鏈的延伸，將農地的規模經濟納入到了專業化服務的規模經濟之中，加快了農業的分工與迂回生產。此外，村集體借助股份合作這一經濟組織，還可以通過分紅和公積金、公益金等形式，在經濟上實現集體土地的所有權，進而增強村集體自身的經濟實力與活力，在崇州市的農地股份合作社中生產利潤，根據年度劃分大小春在合作社、職業經理人和入股農戶之間，按照1：1：8或1：2：7的比例進行分配。
由此綜合上述的理論推斷和經驗分析可見，農地股份合作經濟組織可能是在當前農地產權結構雙重細分約束之下，治理農地“三權分置”的較好組織選擇。而且，也是構建新型農業經營體系和促進農業產業化發展的重要路徑選擇，其通過農戶與龍頭企業、合作社等其他經營主體之間，進行關于農地、技術、管理、資本等要素的產權聯合，推動了現代要素與農地在農村農業的整合和優勢重組，使得家庭經營參與到社會化的規模服務之中，進而形成了產業鏈上的利益分享與風險分擔機制，進而最終促進現代化農業的轉型與發展。
六、簡要結論與啟示
為了促進我國現代農業的發展，農地制度進入到了新一輪的改革深化期，在這種背景下中央和各級政府都在努力推行農地“三權分置”的改革實踐。圍繞“如何才能使農地的“三權分置”是有效的呢？”的命題，本文從農地產權結構細分對其構成的雙重約束及組織治理的角度，進行了系統的解答，具體的研究結論與相應啟示如下：
首先，農業生產的特點之下，家庭經營的重要性使得需要除去人身屬性進而以財產權性質流動的農地使用權細分要求，對農地承包權和經營權的分置構成了分置結果上的兩難約束。即，農地使用權的細分需要承包權與經營權實現結果上的分置，但是分置的結果又容易造成農地使用權細分的無效率。這一啟示在于，在希望通過農地經營權的流動與集中，進而建立和發展多種農業經營主體的同時，需要保障農戶家庭經營的主體地位，并在此基礎之上加強其與其他主體于新型農業社會服務之間的合作共贏；
其次，農業發展本身對農地處分權從流轉權到抵押權細分的內在要求，對農地承包權和經營權的分置，也構成了選擇方式上的實質約束。這一啟示在于，在當前農地抵押貸款機制的設計與改革探索當中，需要注意農地不同流轉方式影響農地經營權抵押的相應機理，而在目前的制度環境之下，農地入股可能能較好保障農地抵押權的實現；
最后，面對上述的雙重約束，農地股份合作社由于股權的產權聯合特點，使其成為了治理農地“三權分置”的較好組織選擇，同時，其也可以成為構建新型農業經營體系和促進農業產業化發展的重要路徑。這一點的啟示在于，如何更好的建立與發展農地股份合作社，是值得目前探索農地制度改革與產業化發展的一個重要方向。
（作者：李寧，南京財經大學糧食安全與戰略研究中心；陳利根、孫佑海，南京農業大學中國土地問題研究中心）
中國鄉村發現網轉自：微信號 三農研究
(掃一掃，更多精彩內容！)
