進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國實施一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，初步形成價格支持、直接支付和一般服務(wù)支持等方式相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了一定積極作用。
但隨著社會經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢的變化，一些支持保護(hù)政策在對象選擇和方式選擇上產(chǎn)生了偏差，越來越暴露出一些問題：一是存在盲目扶“大”“優(yōu)”“強(qiáng)”的政策導(dǎo)向，這可能讓一部分地區(qū)、一部分主體變得更好，但卻使未受扶持的地區(qū)或主體的情況變得糟糕，產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，使公共利益受損。二是在政策誘導(dǎo)下，主體經(jīng)營行為容易產(chǎn)生扭曲，盲目擴(kuò)大投資，陷入經(jīng)營危機(jī)。一些地區(qū)對規(guī)模主體經(jīng)營農(nóng)業(yè)予以支持，但是政策誘導(dǎo)使得很多規(guī)模經(jīng)營主體盲目投入大量資金從事并不擅長的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，結(jié)果因為經(jīng)營不善，資金鏈斷裂，無法償還貸款，陷入巨大的經(jīng)營危機(jī)。三是政策工具的不當(dāng)選擇誘發(fā)“產(chǎn)品過剩”，威脅產(chǎn)業(yè)安全，抬高地租并導(dǎo)致農(nóng)業(yè)固定投資和經(jīng)營成本進(jìn)一步上升。如長期執(zhí)行玉米臨儲政策，導(dǎo)致玉米產(chǎn)量與價格持續(xù)上升，種植戶普遍“賣難”，下游加工企業(yè)則開工不足;同時國內(nèi)外玉米價格倒掛，進(jìn)口玉米和木薯等替代品大量涌入國內(nèi)，國糧則普遍入庫。四是政策執(zhí)行因成本過高和政策外溢而效率低下。如此前實行的種糧直補(bǔ)政策，初始目標(biāo)是基于現(xiàn)期種糧面積進(jìn)行掛鉤補(bǔ)貼，需每年核定實際種糧主體和面積，但我國人多地少的基本國情決定了其執(zhí)行成本的高昂。因此，這項政策在基層政府執(zhí)行中轉(zhuǎn)變成按承包面積發(fā)放補(bǔ)貼。
公共政策的實施效果發(fā)生偏差，問題可能發(fā)生于從政策目標(biāo)設(shè)定、政策工具選擇到政策執(zhí)行推進(jìn)、政策效果評估等環(huán)節(jié)。分析當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策面臨的主要問題，筆者認(rèn)為根源主要在于：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共政策未及時跟上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民角色的變化，對形勢變化反應(yīng)的滯后性，進(jìn)一步導(dǎo)致政策工具的選擇缺乏精準(zhǔn)性，政策執(zhí)行產(chǎn)生疏漏和偏離初始目標(biāo)。比如2004年起，國家為了刺激種糧積極性，促進(jìn)糧食生產(chǎn)，在全國范圍推開種糧直補(bǔ)。政策目標(biāo)原本是補(bǔ)貼從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民。但是，隨著城鄉(xiāng)二元藩籬的破除，農(nóng)民的收入來源日益豐富，每畝100多元的補(bǔ)貼金額已很難刺激農(nóng)民的種糧積極性，對增加糧食種植面積的效果不大。第二，政策工具選擇不當(dāng)，可能扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，增加邊際成本、降低凈收益。已有研究均表明，農(nóng)地租金將隨政府直接補(bǔ)貼的增加而提高。由于土地供給缺乏彈性，類似土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼等支持方式，無論補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方還是轉(zhuǎn)出方，均會產(chǎn)生由轉(zhuǎn)出方獲得大部分補(bǔ)貼金額的“補(bǔ)貼效應(yīng)”。第三，政策評估存在片面認(rèn)識，導(dǎo)致政策評估缺乏系統(tǒng)性、長期性和前瞻性。一是“只看樹木不見森林”，忽視對政策效果的綜合分析，導(dǎo)致政策評估僅對一些考察成本低的指標(biāo)進(jìn)行考察，指標(biāo)內(nèi)容往往帶有短期可視、能夠突出業(yè)績等典型特征。二是“以現(xiàn)象解釋現(xiàn)象”，將政策效果等同于政策輸出，即把政府推行某項政策時所作的實際事務(wù)等同于政策效果，導(dǎo)致政策評估陷入對事實的同義反復(fù)中。
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，如何在經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收?如何在“雙重擠壓”下創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、提高農(nóng)業(yè)競爭力?結(jié)合當(dāng)前及未來農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策改革應(yīng)著力擺正政府與市場的關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持方式，在確保產(chǎn)品市場和要素市場健康發(fā)展的前提下，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益、提升經(jīng)營主體抗風(fēng)險能力。對此，提出建議如下：一是優(yōu)化支持方式，控制直接補(bǔ)貼，加強(qiáng)間接補(bǔ)貼，著重對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險等方面進(jìn)行補(bǔ)貼支持。二是豐富支持手段，組合政策工具，強(qiáng)化金融保險，積極探索政府財政資金的杠桿撬動方式，引導(dǎo)金融、保險共同參與，打造新型農(nóng)業(yè)融資模式和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼手段。三是盤活補(bǔ)貼存量，整合補(bǔ)貼資金，發(fā)揮傾斜優(yōu)勢，面對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增量遞減的趨勢，在鞏固現(xiàn)有補(bǔ)貼成果的基礎(chǔ)上，對補(bǔ)貼存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量和增量向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的雙重傾斜。四是明確政策目標(biāo)，完善評估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評價效果，對于農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策效果的評估，要從效率、公平性、系統(tǒng)性等方面進(jìn)行考量，要充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，秉持可持續(xù)發(fā)展理念、公共利益目標(biāo)和正確的政績觀，引導(dǎo)政策發(fā)揮最大效益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)
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