進入新世紀以來，我國實施一系列強農惠農富農政策，初步形成價格支持、直接支付和一般服務支持等方式相結合的農業補貼政策框架，對促進農業生產、增加農民收入發揮了一定積極作用。
但隨著社會經濟和農業發展形勢的變化，一些支持保護政策在對象選擇和方式選擇上產生了偏差，越來越暴露出一些問題：一是存在盲目扶“大”“優”“強”的政策導向，這可能讓一部分地區、一部分主體變得更好，但卻使未受扶持的地區或主體的情況變得糟糕，產生“擠出效應”，使公共利益受損。二是在政策誘導下，主體經營行為容易產生扭曲，盲目擴大投資，陷入經營危機。一些地區對規模主體經營農業予以支持，但是政策誘導使得很多規模經營主體盲目投入大量資金從事并不擅長的農業經營，結果因為經營不善，資金鏈斷裂，無法償還貸款，陷入巨大的經營危機。三是政策工具的不當選擇誘發“產品過?！保{產業安全，抬高地租并導致農業固定投資和經營成本進一步上升。如長期執行玉米臨儲政策，導致玉米產量與價格持續上升，種植戶普遍“賣難”，下游加工企業則開工不足;同時國內外玉米價格倒掛，進口玉米和木薯等替代品大量涌入國內，國糧則普遍入庫。四是政策執行因成本過高和政策外溢而效率低下。如此前實行的種糧直補政策，初始目標是基于現期種糧面積進行掛鉤補貼，需每年核定實際種糧主體和面積，但我國人多地少的基本國情決定了其執行成本的高昂。因此，這項政策在基層政府執行中轉變成按承包面積發放補貼。
公共政策的實施效果發生偏差，問題可能發生于從政策目標設定、政策工具選擇到政策執行推進、政策效果評估等環節。分析當前我國農業支持保護政策面臨的主要問題，筆者認為根源主要在于：第一，農業生產的公共政策未及時跟上農業產業發展和農民角色的變化，對形勢變化反應的滯后性，進一步導致政策工具的選擇缺乏精準性，政策執行產生疏漏和偏離初始目標。比如2004年起，國家為了刺激種糧積極性，促進糧食生產，在全國范圍推開種糧直補。政策目標原本是補貼從事糧食生產的農民。但是，隨著城鄉二元藩籬的破除，農民的收入來源日益豐富，每畝100多元的補貼金額已很難刺激農民的種糧積極性，對增加糧食種植面積的效果不大。第二，政策工具選擇不當，可能扭曲農業生產行為，增加邊際成本、降低凈收益。已有研究均表明，農地租金將隨政府直接補貼的增加而提高。由于土地供給缺乏彈性，類似土地流轉補貼、按實際種糧面積發放補貼等支持方式，無論補貼轉入方還是轉出方，均會產生由轉出方獲得大部分補貼金額的“補貼效應”。第三，政策評估存在片面認識，導致政策評估缺乏系統性、長期性和前瞻性。一是“只看樹木不見森林”，忽視對政策效果的綜合分析，導致政策評估僅對一些考察成本低的指標進行考察，指標內容往往帶有短期可視、能夠突出業績等典型特征。二是“以現象解釋現象”，將政策效果等同于政策輸出，即把政府推行某項政策時所作的實際事務等同于政策效果，導致政策評估陷入對事實的同義反復中。
當前，我國經濟發展進入新常態，正從高速增長轉向中高速增長，如何在經濟增速放緩背景下繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收?如何在“雙重擠壓”下創新農業支持保護政策、提高農業競爭力?結合當前及未來農業發展趨勢，筆者認為農業支持保護政策改革應著力擺正政府與市場的關系，優化農業支持方式，在確保產品市場和要素市場健康發展的前提下，保護農業生產者利益、提升經營主體抗風險能力。對此，提出建議如下：一是優化支持方式，控制直接補貼，加強間接補貼，著重對農田基礎設施建設、農業社會化服務、農業科技創新、農業金融和農業保險等方面進行補貼支持。二是豐富支持手段，組合政策工具，強化金融保險，積極探索政府財政資金的杠桿撬動方式，引導金融、保險共同參與，打造新型農業融資模式和農業補貼手段。三是盤活補貼存量，整合補貼資金，發揮傾斜優勢，面對農業補貼增量遞減的趨勢，在鞏固現有補貼成果的基礎上，對補貼存量進行結構性優化調整，實現農業補貼存量和增量向糧食等重要農產品主產區的雙重傾斜。四是明確政策目標，完善評估標準，科學評價效果，對于農業支持保護政策效果的評估，要從效率、公平性、系統性等方面進行考量，要充分考慮農業生產的特殊性，秉持可持續發展理念、公共利益目標和正確的政績觀，引導政策發揮最大效益。
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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