土地收益保證貸款是基于《農村土地承包法》,“允許土地承包經營權轉讓、轉包、出租、互換”的規定，將土地承包經營權轉讓給物權融資公司，由物權融資公司向金融機構出具對農民貸款負連帶保證責任承諾的新型融資模式，它合理規避了《擔保法》和《物權法》不允許農村土地承包經營權抵押的法律限制。綜述試點情況，土地收益保證貸款誕生與農業大省吉林，該項農村金融創新被稱之為是吉林省的“農村金融革命”。
農村土地收益保證貸款是基于農村土地用益物權的重要金融創新，也是農村物權融資的重要創新模式之一。農村土地收益保證貸款突破了現有貸款模式，首次將土地未來收益權作為農民貸款的保證，把農村土地用益物中的收益權資產化，這為創新農村金融產品，解決農民貸款難問題提供了有效方案。
一、農村土地收益保證貸款市場化的基本情況
“三農”問題是長期困擾中國農村經濟的難點問題之一，截至2015年，中央一號文件連續12年聚焦“三農”問題，黨的十八屆三中全會決定要求，在加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利以及健全自然資源資產產權制度和用途管制制度等方面加快推進改革，特別是第20條明確指出“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”2015年8月24日，國務院出臺《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，進一步明確了金融助力破解“三農”問題的方向。吉林、山西、內蒙古等省份積極響應，相繼出臺了推動農村土地收益保證貸款試點的相關文件。
吉林首創的農村土地收益保證貸款，是在不改變土地所有權集體所有、土地農業用途的前提下，采取用土地未來一年或多年的承包經營收益做質押、通過將土地承包流轉合同在當地農經站進行登記備案、再利用物權融資公司作為第三方提供連帶保證的方式來實現農民融資目標。繼吉林試點后，內蒙古、河北、四川、黑龍江等地也相繼開展試點工作。
地收益保證貸款試點主要集中在東北和四川盆地等人均耕地或草場面積較大的省區。從土地收益保證貸款額度來看（見表1）。吉林土地收益保證貸款額度達到16億元，超過山西省和四川省等省份的總和。從表1可以看出，吉林省、山西、四川都出臺了省級層面的配套文件，使試點迅速在全省范圍推廣，特別是吉林省試點縣市占到了全省的72%。而只有縣級統籌的河北省（張北縣的縣級配套文件），發展比較緩慢，截至2015年底只有不到100筆貸款。根據國家工商局統計，截至到2016年9月，全國有60余家已注冊的物權融資公司，主要集中在吉林省、內蒙古自治區、黑龍江省、河北省、山西省等(見表2)。吉林省的物權融資公司數量（占全國的82%），注冊資本金（超過100萬元的6家、超過億元的2家）在全國遙遙領先，黑龍江和內蒙古列第二梯隊。其中黑龍江有4家，超1000萬元的3家，超億元的1家，內蒙古有5家，但企業規模略遜于黑龍江。綜上分析，目前，全國農村土地收益保證貸款的市場規模還非常小，發展也不均衡，貸款規模僅有30億元左右，且吉林省就占到16億元，超過土地收益保證貸款總規模的50%。
二、推進農村土地收益保證貸款市場化遇到的問題
（一）農村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙
2015年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定，暫時調整北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，實施《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。但是，全國大部分縣市區還執行集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。目前，推進農村土地收益保證貸款市場化存在法律障礙。但可以預見《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定將會調整，為農村物權融資消除法律障礙。
（二）物權融資公司市場化發展極不充分
物權融資公司作為連接農戶和銀行的橋梁和紐帶，緩解了銀行和農戶之間信息不對稱所造成的逆向選擇和道德風險問題，降低了貸款的風險。從物權融資公司股權（民營和國有控股）情況來看。目前，61余家物權融資公司絕大多數為國有獨資（所在縣市的財政局控股），其中10家民營控股，51家國有控股，國有控股和民資控股公司數量比例。從數量上來看，民營資本控股的企業少，國有控股企業占絕對主導地位，民營控股的物權融資公司僅起補充作用，農村土地收益保證貸款的市場化發展極不充分。
另外，從物權融資公司數量變化分析來看，物權融資公司數量增速在減慢。圖1給出了從2012年至今的物權融資公司的數量變化情況。可以看出，在初創階段國有控股占據較明顯的優勢，2012年3家全部是國有獨資，其中最早成立的梨樹縣物權融資農業發展有限公司是梨樹縣國有獨資控股的物權融資公司。物權融資公司數量的減少意味著從事土地收益保證貸款的機構積極性和創新活躍度在下降，因此，迫切需要扶持物權融資公司的發展，特別是支持民營資本參與的物權融資公司發展。
（三）農村土地收益科學評估是一個難題
目前，我國尚無特別專業的土地承包經營權價值和土地收益評估機構和評估人員，缺乏相對獨立科學的評估價值作參照。與此同時，尚未形成完整的土地流轉交易市場，土地流轉的信息傳播渠道不暢通，農民土地承包轉讓價格變動頻繁且不穩定，鄉與鄉、村與村、地段與地段的價格不等，而價格的高低直接關系到貸款農民償還貸款的額度。因此，土地收益如何科學定價是一個難題。由于缺少完善的土地流轉交易市場、市場參與者活躍度不高、信息不對稱，一旦借款人出現違約，物權融資公司很難處置借款人的土地承包經營權，導致金融機構不能及時收回貸款，影響金融機構開展土地流轉收益保證貸款的積極性。
三、推進農村土地收益保證貸款市場化的政策建議
（一）進一步優化農村土地收益保證貸款的法律環境
2015年12月11日，國務院批準《吉林省農村金融綜合改革試驗方案》，進一步優化了土地收益保證貸款的發展環境，特別是極大地吸引了民營資本的進入。與此同時，黑龍江、山西、河北、內蒙古等省區也在試點縣市的基礎上，制定出臺了相關配套推進政策。全國其他省區也在積極爭取開展土地收益保證貸款的試點工作。但推進農村土地收益保證貸款市場化還存在法律障礙，若要形成全國范圍的農村物權融資市場還需要從制度上解決問題。為此，建議對《物權法》、《農村土地承包法》和《擔保法》等現有法律及相關政策法規進行修訂，從根本上消除土地流轉收益保證貸款的法律障礙，構建起更加優化的有利于農村土地經營權流轉的法律制度環境。
（二）探索“政銀保”土地收益保證貸款模式
2015年，吉林省保監局在吉林延邊地區建立了“政銀保”新型農村金融合作模式，把“物權公司+銀行”的吉林模式擴展到“物權公司+銀行+保險”模式。“政”即政府的物權公司，“銀”即銀行等金融機構，“保”即保險公司，通過三方合作，為有真實生產資金需求、良好信用記錄和有發展前景的借款人提供增信擔保，使其獲得貸款。當貸款逾期未還時，由保險公司承擔80%的責任，物權公司或銀行承擔20%的責任。農村土地收益保證貸款的貸款利率為銀行貸款基準利率上浮30% (約7.8%每年，見表3)，這與其它農村金融貸款利率相比處于較低水平（與目前農村貸款品種利率相比）。通過土地收益貸款保證險產品的介入，帶動銀行資金向“三農”投放。截至2015年底，吉林省累計發放貸款34081筆，規模16.3億元。這也是2015年12月11日，國務院批準《吉林省農村金融綜合改革試驗方案》后，吉林省最具創新意義的土地收益保證貸款模式。為此，建議其他省市區借鑒吉林的“政銀保”模式，加快推動農村土地收益保證貸款的市場化進程。
（三）積極吸引社會資本參股或控股物權融資公司
目前，大部分物權融資公司都是由各級地方政府投資設立，民營企業參與數量很少。如果鼓勵社會資金參股甚至控股物權融資公司就可以提高效率，優化股權投資結構，有效激發物權融資公司的活力。如果對農民信用非常了解的村民委員會、農村信用社等參股，還可以解決土地收益保證貸款對農民的征信問題和土地收益的資產評估問題。這兩個問題都是農村土地收益保證貸款市場化推進中的難點問題。為此，建議發揮市場在資源配置中的決定作用，調整和完善物權融資公司的股權結構，鼓勵民間資本積極參與物權融資公司。
（四）開展農村土地收益保證貸款資產證券化試點
信貸資產證券化是將原本不流通的金融資產轉換成為可流通資本市場證券的過程，使缺乏流動性的資產實現流動和可交易。2015年2月16日，銀監辦發[2015]30號《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》第七條明確提出，“支持符合條件的銀行業金融機構發行‘三農’金融債，增加支農信貸資金來源，優先對涉農貸款開展資產證券化和資產流轉試點。”為農村開展農村信貸資產證券化提供了依據。土地收益保證貸款的結構設計正好為證券化預留了空間。為此，建議把農村土地收益保證貸款作為資產證券化的創新品種，開展以農村土地收益保證貸款為標的的資產證券化試點，這對于降低銀行貸款風險，提高貸款品種的市場競爭力具有現實意義。
（作者單位：王力、楊利峰，特華博士后科研工作站；王子松，中國社會科學院金融研究所）
中國鄉村發現網轉自：銀行家 2016-12-13
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