食品是人類生存和生活的基本消費品，食品安全是最基本的民生問題。伴隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，消費者從最早的確?！俺缘蔑枴?，到目前要求“吃得好”“吃得健康”，對食品的數(shù)量、質(zhì)量提出了更高要求，食品安全也由私人問題上升為社會問題。近年來，我國從法律、技術(shù)、物資、人員等方面著力加強對食品安全的監(jiān)管，雖已建立起了較為合理與完善的食品安全監(jiān)管體系，但一些重大食品安全事件仍影響了消費者對國內(nèi)食品的消費信心和對國內(nèi)食品安全現(xiàn)狀的認知，一定程度影響了公眾對我國食品安全政府監(jiān)管工作的認同。這也對食品規(guī)制理論與實踐提出了新的命題。筆者認為，從規(guī)制經(jīng)濟學的視角來看，建立高效的食品安全治理體系應(yīng)基于食品及食品安全的基本屬性，形成市場機制與政府監(jiān)管合理分工、良性合作的機制，共同提升食品安全監(jiān)管績效。
食品的產(chǎn)品屬性
按照經(jīng)濟學的分類，產(chǎn)品可分為搜尋品、經(jīng)驗品和信任品，食品同時具備這三種特性，即具備搜尋品特性（消費者在購買之前就可以獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）、經(jīng)驗品特性（消費者在購買之后才可獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）與信任品特性（消費者即使購買后也無法準確獲知產(chǎn)品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等信息）。
食品消費時，若食品信息為對稱狀態(tài)，消費者根據(jù)產(chǎn)品的外包裝、標簽、色澤、產(chǎn)地等相關(guān)信息就可判定該種食品的安全程度及質(zhì)量優(yōu)劣并進行消費，此時食品的搜尋品特性顯現(xiàn)。食品生產(chǎn)者可根據(jù)消費者的需求進行生產(chǎn)，最終實現(xiàn)食品市場均衡。
但伴隨著食品產(chǎn)業(yè)化、食品化工技術(shù)的發(fā)展、食品供給鏈的增長，食品生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中通過添加食品添加劑、食品翻新等方法偽裝安全及高質(zhì)量產(chǎn)品的可能性大大增加，食品生產(chǎn)過程中的信息不對稱程度加強。消費者在購買之前無法確定該種產(chǎn)品的安全性及質(zhì)量優(yōu)劣，此時食品的經(jīng)驗品特性顯現(xiàn)，食品生產(chǎn)企業(yè)利用其信息優(yōu)勢損害消費者權(quán)益，獲取利潤。
特別是，許多違法食品添加劑的副作用在短期內(nèi)并不會顯現(xiàn)，如三聚氰胺、明礬等，長期食用卻會給消費者帶來巨大傷害，消費者即使購買食用之后也無法判斷該種產(chǎn)品的安全性及質(zhì)量，此時食品的信任品特性顯現(xiàn)。
食品的經(jīng)驗品特性與信任品特性都會導致處于信息劣勢的消費者購買到不安全、質(zhì)量低劣食品的概率增加，也為食品生產(chǎn)者侵害消費者利益提供了可能。
克服食品的經(jīng)驗品特性：市場路徑選擇
消費者在購買時無法根據(jù)企業(yè)所透露出來的產(chǎn)品信息進行有效判斷，故而消費者利益受損。但消費者進行一次購買之后便會發(fā)現(xiàn)該種產(chǎn)品乃“金玉其外敗絮其中”，在今后的購買行為中不會再進行重復選擇，此時，“用腳投票”的消費者對食品生產(chǎn)者施加了壓力，使其不敢輕易利用信息優(yōu)勢欺詐消費者。也就是說，通過消費者購買后的信號傳遞，使得生產(chǎn)不安全、劣質(zhì)產(chǎn)品的食品生產(chǎn)企業(yè)無法在市場立足，食品經(jīng)驗品特性被有效克服。
高質(zhì)量的食品生產(chǎn)企業(yè)會主動向消費者傳遞自身的產(chǎn)品信息，即利用廣告、擔保等具體載體發(fā)送市場信號，吸引更多消費者。正如格羅斯曼指出的，如果質(zhì)量信號的傳遞充分有效，可以通過各種途徑改善信息不對稱，從而克服食品的經(jīng)驗品特性。從信號傳遞模型中可知，若擁有信息的一方主動發(fā)送信息，就可從同類中分離出來，獲得利潤。因此，生產(chǎn)高質(zhì)量食品的企業(yè)可以通過產(chǎn)品廣告特別是價格高昂的產(chǎn)品廣告向消費者主動傳遞產(chǎn)品信息，讓消費者了解其食品的產(chǎn)品特性，并將其與其他同類企業(yè)進行分離。除了廣告、擔保，在食品產(chǎn)業(yè)中，高質(zhì)量產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)還可以通過各種認證向消費者傳遞信息，建立起自身的品牌公信力與號召力，形成良好長期聲譽，獲得長期利潤。
綜上可知，市場機制即消費者選擇、信號傳遞等在克服食品的經(jīng)驗品特征中具有良好效果，可在一定程度上糾正食品消費中的信息不對稱問題，實現(xiàn)食品市場的帕累托改進，此時政府無須過多干預，只需確保食品企業(yè)所傳遞出的產(chǎn)品信號真實、準確。
克服食品的信任品特性：政府干預路徑選擇
然而，食品除具有經(jīng)驗品特性之外還具有信任品特性，消費者即使消費也無法對該種食品的安全及質(zhì)量做出準確判斷，此時消費者的“用腳投票”約束失效。同時，高質(zhì)量食品生產(chǎn)企業(yè)也無法通過向消費者發(fā)送信號來取得消費者信任，食品市場出現(xiàn)檸檬化，食品安全事故不可避免。此時，市場機制失靈，政府干預成為當然之選。
通過政府干預降低消費者在市場上的信息搜尋成本，并對食品企業(yè)的生產(chǎn)過程進行嚴格規(guī)制，能夠從根本上有效解決食品市場中的信息不對稱，從而克服食品的信任品特性。故而，政府需要進行食品質(zhì)量安全法制和質(zhì)量標準體系的建設(shè)和完善，確保食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)出安全食品，并對不法生產(chǎn)的食品企業(yè)進行嚴厲打擊。
在規(guī)制實踐中，目前我國已出臺了《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，其中對產(chǎn)品質(zhì)量信息披露都做出了明確要求，確保消費者能以較低成本獲得準確產(chǎn)品信息，恢復消費者對食品生產(chǎn)企業(yè)的約束力。質(zhì)量標準體系方面，相關(guān)規(guī)制部門借鑒國外的“食品企業(yè)GMP規(guī)范”“HACCP控制體系”，并依據(jù)規(guī)范、標準對食品生產(chǎn)企業(yè)進行嚴格的生產(chǎn)過程規(guī)制，確保其生產(chǎn)食品的安全性。
然而，政府規(guī)制本身也需要耗費一定成本。一方面，食品的產(chǎn)品特性決定了規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間也存在較嚴重的信息不對稱，導致規(guī)制成本較高；另一方面，食品市場的產(chǎn)品細分程度較高、生產(chǎn)企業(yè)地域分布較為不集中，也加大了規(guī)制成本。同時，在規(guī)制體系內(nèi)部極可能存在“規(guī)制俘獲”、規(guī)制體系不合理不完善等問題，這些終將導致規(guī)制效率下降。囿于食品及食品產(chǎn)業(yè)的特征，以及政府規(guī)制自身的缺陷，食品安全政府干預雖是彌補市場失靈的最優(yōu)選擇，但也會出現(xiàn)政府失靈，無法完全矯正食品市場中的信息不對稱問題，從而無法有效控制食品安全事故的發(fā)生。
合作治理之路：市場、政府與社會
鑒于食品的特殊產(chǎn)品屬性，食品安全的有效治理單純依靠市場或單純依賴政府都無法取得良好監(jiān)管效果。雖然確保食品安全是政府的重要職能之一，但將政府作為食品安全治理的單一中心主體的傳統(tǒng)治理模式明顯不能適應(yīng)目前復雜而嚴峻的食品安全治理現(xiàn)實。在治理過程中，應(yīng)建立起“市場—政府—社會”合作治理的新模式，走合作治理、合作分工、參與式治理之路。
首先，需要合理界定政府與市場的邊界，確保政府與市場合理分工，有效合作。根據(jù)前述分析，只要信息能夠及時、準確披露，消費者約束、信號傳遞機制、聲譽機制就能有效約束食品生產(chǎn)者行為，確保食品安全。在治理體系中，政府只需搭建好食品信息平臺，確保信息有效、準確披露即可。如我國《食品安全法》規(guī)定國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。國家食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息和國務(wù)院確定需要統(tǒng)一公布的其他信息由國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一公布。這就為市場機制有效運行營造了外部環(huán)境。
其次，加強政府食品安全規(guī)制的能力，確保政府干預的有效性。作為矯正市場失靈的最后保障，當市場機制無法有效解決食品安全問題時，政府應(yīng)積極干預。因此必須提高政府規(guī)制部門的治理能力，具體應(yīng)為：不斷完善食品安全規(guī)制體系，繼續(xù)健全和落實食品安全大部制改革；加強規(guī)制機構(gòu)的監(jiān)管能力，特別是加強基層監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法和監(jiān)管能力；增強規(guī)制機構(gòu)的食品安全事故處置能力，提高食品安全事件的處置效率。
再次，積極引導社會力量的合作參與，發(fā)揮社會監(jiān)管作用。這并不是簡單向社會放權(quán)，而是賦權(quán)。要充分激勵消費者組織、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體和科研機構(gòu)等社會力量加入到食品安全的社會治理中。通過明確社會力量的地位、職責、渠道等問題，充分、合理地賦予其監(jiān)督、管理的權(quán)利，正確引導其參與食品安全治理，形成食品安全規(guī)制的全社會整體威懾，使食品不法企業(yè)不敢、不能利用其信息優(yōu)勢侵害公眾權(quán)益。
作者單位：山東財經(jīng)大學
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