——來自7省（區、市）基層的調查報告
為開展補齊農業現代化突出短板的對策研究，農業部黨校調研組赴山東、黑龍江、江西、河南、四川、重慶、廣西等7省(區、市)的13個縣（市、區）開展了實地調研，對地方各級涉農干部和新型農業經營主體開展問卷調查，召開座談會36次，取得有效問卷698份。
農業“補短板”需要“補什么”
（一）認清農業“短板”的基本類型
農業“短板”是影響農業發展速度與水平、質量與效益的抑制性因素。實地調研顯示，地方各級涉農干部和新型主體反映的農業“短板”主要有4種類型：要素數量型，如農業人口多、自然資源少、基礎設施差等；要素質量型，如勞動力年齡、知識老化、土地質量較差、生態環境污染、技術與裝備落后等；要素配置型，如農地經營規模小、生產成本高、產業發展不足等；體制政策型，如農業公共管理不規范，農業公共政策、法律和制度體系不健全等。
（二）判斷農業“短板”的調研依據
為準確掌握農業短板“突出程度”，調研組列舉了16個可能影響農業發展的“短板”因素，要求受訪者依其對“短板”因素“突出程度”的認識，在“1-10分”區間內從高到低打分，分值越高表明“短板”越突出。結果顯示：
16個“短板”因素平均得分在6.3-7.8分之間，均高于5分，說明都是受訪者認為的影響農業發展的“短板”因素。其中，影響程度“非常突出”的有5個（平均分7.8-7.5）：高標準農田比例低，農業基礎設施落后；人多地少，經營規模小；金融、社會資本“支農”不夠，投入不足；勞動力年齡、知識老化，普通農戶種養水平低；資源開發過度，水土污染大。影響程度“突出”的有9個（平均分7.4-6.5）：財政支農力度小；農村二三產業落后；新型主體質量不高；“優質”農產品不“優價”；農產品質量安全監管不到位；市場體系不健全；社會化服務不足；新技術、適應性農機供給不足；農產品進出口調控不利。影響程度比較突出的有2個（平均分6.3）：農業行政管理體制改革滯后；農業政策、法律和制度體系不健全。
農業“補短板”應該“誰來補”
解決了需要“補什么”的問題，但并不是所有需要補的“短板”都必須補、能夠補。必須在甄別“短板”性質、確定“應補”范圍基礎上，解決“誰來補”的問題。
（一）甄別農業“短板”性質
調研發現，盡管受訪者把16個可能性“短板”都認定為影響農業發展的突出“短板”，但是受訪者也普遍反映，有些現實“短板”是“很難補”的，有些是不能“直接補”的。比如，影響“生產體系”構建的“土地資源少”短板，作為不可再生資源是“很難補”甚至根本“無法補”的；影響“經營體系”構建的“農業人口多”“農地經營規模小”等短板，屬于需要采取間接、迂回的“補短”方式、長時期才能解決的，不宜采取“快速”“強行”補短方式。
（二）確定農業“補短”主體
黨的十八屆三中全會強調要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，與當今比較流行的“新公共管理理論”倡導的理念基本一致。其理論要義是，政府與市場不是此消彼長的關系，而是有機統一、優勢互補、相輔相成的；市場決定性作用的著力點就是“資源配置”，政府作用的著力點就是彌補市場失靈，并制定規則、維護公平。這一理論不僅為“補短板”提供了基本思路和具體方法，重要的是解決了“誰來補”的主體性問題。屬于市場配置資源的“短板”問題，應該交給市場去“補齊”，如農村二三產業落后；新型主體質量不高；“優質”農產品不“優價”等。單靠市場難以“補齊”的農業短板，應該交給政府去解決，或者在政府的支持引導下，由市場組織或者第三方組織解決。
（三）明確政府“補短”責任
政府補齊農業“短板”的主要責任包括：一是補齊“中低產田比例大，農業基礎設施落后”之短，二是補齊“農業人力資本水平較低”之短，三是補齊“資源開發過度，水土污染大”之短，四是補齊“新技術、適應性農機供給不足”之短，五是補齊“農產品質量安全監管不到位”之短，六是補齊“農業支持保護制度與政策不完善”之短，七是補齊“農業行政管理體制改革滯后”之短。
農業“補短板”究竟“怎么補”
（一）理清農業“補短”思路
深入貫徹習近平總書記“三農”工作系列重要講話精神，牢固樹立和扎實踐行五大發展新理念，以推進農業供給側結構性改革為主線，以提高農業供給體系質量效益和競爭力為核心，以構建現代農業生產體系、經營體系、產業體系為抓手，以健全現代農業制度與政策體系為支撐，充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，創新“補短”方式，優化“補短”路徑，全面提升農業現代化總體水平。
（二）明確農業“補短”原則
一要堅持市場主導，政府引導。真正使市場在資源配置中起決定性作用，重點防止政府職能錯位、越位、不到位問題。二堅持創新引領，規范推進。創新“補短”方式，要規范和優化創新行為，防止發生“頭痛醫頭、腳疼醫腳”式創新。三要堅持有序推進，健康持續。追求“得實效、有長效”，不能只顧眼前、只看局部，防止“越補越短”。四要堅持統籌協調，重點突破。既綜合施策，又重點突破，防止“眉毛胡子一把抓”。五要堅持因地制宜，分區施策。充分考慮各地各類差異，防止“一盤棋”下全國“一竿子”插到底。
（三）提出農業“補短”對策
1.統籌推進農業基礎設施和高標準農田建設。首先要統籌制定“全國農業基礎設施和高標準農田建設”規劃，分步分區實施。其次要指導地方縣市或地市做好具體規劃，推動連片實施。第三要統籌使用相關財政資金。第四要探索利用財政資金撬動金融支持、連片推進的建設與管護辦法與機制。
2.依托專業農戶加快培養新型職業農民和農村實用人才，提升新型主體質量。首先要創新培訓方式，切實提高公共資源使用效率和培訓效果。其次要創新“新型職業農民培育工程”組織方式，分產業、分工種、分群體組織培訓。第三要重點培養農村優秀人才，并按地區、分專業和有計劃、分批次地開展輪訓。
3.快速提升農業科技裝備水平。首先要推動實施“重點農業科技創新行動計劃”。其次要推動實施“現代種業建設行動計劃”。第三要切實提高農機具供給多樣性和適應性。第四要著力探索和推廣一批集“水肥一體化、精量播種、保護性耕作、復式作業、深耕深松”等綠色增產模式。
4.大力推進農業資源保護與生態環境治理。首先實施“耕地和水資源質量提升行動”。其次要實施最嚴格的林地、濕地保護制度；加強荒漠化、石漠化和風沙源治理，保護和修復草原生態。第三要提前執行“化肥農藥使用零增長行動計劃”，推進農業廢棄物無害化處理資源化利用。
5.加強農產品質量安全監管，推進農產品質量安全誠信體系和區域公用品牌建設。首先要倡議構建質量安全誠信體系，實施“農產品質量安全誠信行動計劃”。其次要大力支持地方政府開展農產品區域公用品牌建設，加強品牌利用監管。第三要積極支持市場主體利用區域性水土、區位、人文資源優勢和“互聯網+”機遇，搶占地域品牌高地。
6.健全農業支持政策體系。首先繼續加大財政支農支出；優化“黃箱”政策，拓寬“綠箱”政策；明確財政資金支農的公共目標。其次加大財政撬動金融支持力度，創新信貸產品、保險產品，探索建立農業補貼、農業信貸、農產品期貨和農業保險聯動機制。第三要完善并嚴格落實農業設施用地政策。
7.改革農業行政管理體制。首先要加快農業“大部制”改革步伐，推進涉農部門職能整合。其次要整合使用涉農項目資金，增強縣級政府及農業部門項目安排、資金使用權限。第三要改革農業公共管理績效考核制度，制定具有農業公共管理特點的績效考核辦法。
作者系農業部黨校調研組，執筆：朱守銀 劉紅巖 薛建良 趙軍潔
中國鄉村發現網轉自:《農民日報》 2016年12月31日
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