近30年來，村民自治制度的實施效果并不理想，原因就在于對村級集體財產的治理并不成功，根源在于農村集體產權的模糊。村民自治的經濟基礎不僅是一般意義上的集體產權，更關鍵的還有國家對集體產權制度的具體建構與保障。農村集體產權制度改革厘清了集體產權的多層結構和群己歸屬，建立起了可落地的有法律保障的產權治理制度，對村民自治制度意義重大。
一、村民自治有效實現條件的觀察視角
村民自治，是我國在農村實行的以村域為范圍的、以全體村民為主體的、以直接民主為形式的、以集體財產和公共事務為對象的治理方式。村民自治有效實現的條件，可以從兩個視角和領域進行分析。
第一，“國家—村莊”的范疇。村民自治只是國家治理體系當中的一個重要節點，因此，國家制度體系(包括治理政策體系)的宏觀旨向和整體設計，直接關系到村民自治的條件是否具備以及具備的程度，進而關系到村民自治能否生存以及生存狀況的優劣。徐勇指出，現代國家的建構是一個“民族—國家”和“民主—國家”的雙重化建構過程，它一方面要使國家機器和行政控制覆蓋全部疆域，國家能以“普遍性意識”和“公共性利益”的名義將自己的意志無限制地貫徹到所有領域；另一方面，它必須防止國家變成不受社會制約的強制和專斷性力量，因此“民主—國家”建構就成為現代國家建構的一個重要方面或重要內容。①由此形成“鄉政村治”的體制。“在20世紀前半個世紀，各種國家政權試圖進入鄉村社會的努力都失敗了，村民自治則是國家政權在鄉村社會重建的一種方式，通過它國家實現了對鄉村社會的有效治理和整合。”②國家整合的基礎是基本制度的整合，尤其是經濟制度的整合。劉先江指出，農村土地制度不僅是重要的經濟問題、社會問題，更是重大政治問題；土地制度決定著一個國家的階級利益結構與政治治理格局，影響著國家的長遠興衰；我國農村的土地集體所有制是中國特色社會主義制度的巨大優勢。③
第二，從村莊的視角觀察。村民自治能否落地生存并發展，與村莊的內在基礎和條件有著緊密的聯系。“任何一項制度——不論它是如何的完美——在鄉村社會的推行，都必須與鄉村社會的傳統資源相嫁接，才能真正地扎根于鄉村社會，否則必然會阻礙鄉村社會的發展。”④村民自治只是提供了抑制國家政權內卷化、保持村莊秩序的可能，真正運作有效的村民自治還必須有特定的社會基礎。為此，賀雪峰提出了“村莊社會關聯”的概念。⑤鄧大才從村民自治的社會基礎視角，對村民自治有效實現的條件進行了系統的研究，指出以產權為核心的利益相關是村民自治有效實現的經濟基礎，群眾自愿是村民自治有效實現的主體基礎，地域相近是村民自治有效實現的空間基礎，文化相連是村民自治有效實現的心理基礎，規模適度是村民自治有效實現的組織基礎。⑥
學者們多把視角落腳在農村的產權制度，認為我國農村特有的生產資料集體所有制度是我國農村村民自治的經濟基礎。鄧大才指出利益是自治的基礎和核心，利益主要是經濟利益，經濟利益又直接來源于產權，而產權的核心部分是所有權，中國農村獨特的產權結構——生產資料集體所有制決定了只能實施村民自治，不能采取行政制，也不能采取家長制。⑦俞可平指出，家庭承包責任制奠定了村民自治和農村社會治理的經濟基礎。⑧
值得指出的是，外部條件與內部條件是緊密勾連的。我國農村內在的村民自治實現的條件，也只有在國家整體經濟、政治制度的構架內才能有效兌現，或者說需要國家整體性制度設計的支撐和國家法律制度的保障。從這個意義上說，國家整體性經濟、政治制度的設計，特別是對作為國家經濟基礎和主體形態的社會主義公有制形態的任何一次設計變革，進而對我國農村集體所有制的設計變革，將對政治領域的村民自治的實施產生更為實際或現實的影響。這恰恰是目前研究的薄弱環節。
二、集體產權治理狀況決定村民自治的成敗
如果說農村集體產權制度是我國農村村民自治建立的經濟基礎，那么對村級集體產權的治理就邏輯地成為村民自治的核心和根本，集體產權治理的好壞更是直接決定村民自治的成敗。
第一，村民自治的核心和根本問題是對村級集體產權的治理。廣泛地說，農村集體產權制度并不是自治的唯一基礎。土地私有制度下也會產生自治，當然它不是圍繞共有財產的自治，而是圍繞著生產、生活需求的一定程度的提供公共服務上的自治，如日本和我國臺灣地區，這是“淺度自治”的類型。中國歷史上的“鄉紳自治”是基于大部分土地私有、部分土地共有的“中度自治”類型。農村集體產權只是我國村民自治這種“深度自治”類型的經濟基礎。⑨這種“深度自治”深就深在不僅有對村莊公共事務的治理，還有對村級集體財產的管理。其中，對村級集體財產的治理是核心和根本，對公共事務的治理是對集體財產治理的自然延伸。
第二，村民自治制度對村級集體產權的治理并不成功。⑩村民自治實行之時，它的治理客體即農村的集體產權制度已經發生了重要變更。我國的村民自治制度是建立在這種變更了的集體產權制度之上的，這就是在堅持土地集體所有的基礎上實行了農戶的家庭經營，也即土地集體所有權與農戶承包經營權的兩相分離。也就是說，我國的農村產權制度自黨的十一屆三中全會后具有極大的特殊性。一方面所有權是公有的，土地等生產資料最終歸村集體所有，一方面土地等的承包經營權歸屬農戶；既有“公”和“合”的一面，也有“私”和“分”的一面。事實證明，村民自治制度建立以來，其對農村集體產權的治理并不成功，侵害集體和農民財產權益的事件(特別是在征地拆遷、土地流轉過程中)時有發生，以至于實踐中村集體和村民的法定利益不時化為烏有。“烏坎事件等一系列鄉村治理事件的主要原因是治理主體失效，鄉村治理主體失效的根源在于農村產權主體權利結構不當或失效。”(11)由于侵害集體和農民財產權益的事件頻發，村民對村民自治制度保障其利益的能力失去了信心，自然就對村民自治制度失去了信心；在這些頻發的侵害事件中，村干部往往被迫站在政府一邊，村委會主任或村支書屢屢背著農民賣地，村民對村集體組織喪失信任，由此自然就對村民自治制度嚴重質疑。(12)
第三，農村集體產權治理失敗的根源在于農村生產資料所有制結構不清晰。農村生產資料集體所有制長期處于混沌、虛置和主體模糊狀況，集體產權界分不清晰、歸屬不明確，名義上是“集體所有”，實際上往往淪為“國家所有”，甚至是“村干部所有”。(13)集體經濟組織權益得不到保障，集體經濟組織中成員的利益更得不到保障。村級經濟組織面對強大的“行政權”(14)守不住“集體的財產”；尤其是作為集體經濟組織的成員感受不到、也就維護不了“財產共有人”的權利與利益，他們作為集體財產“共有人”的財產權利缺乏明晰的界分和明確的歸屬，而為強勢的“村莊精英”(15)所壟斷和包辦。
三、明晰的集體產權制度是實現村民自治的基礎條件
構建結構合理、歸屬明晰的農村集體產權制度，對村民自治的成功運轉具有基礎性和決定性意義，這種構建需要國家層面的頂層設計。我國村民自治的經濟基礎不僅是農村集體產權，更關鍵的還有國家對集體產權制度的具體構建與保障。集體產權制度是村民自治得以形成的總體物質基礎，對集體產權制度的合理構建與保障是村民自治得以落地、運行的不可或缺的基礎保證。因而，對村民自治的經濟基礎進行研究，不僅要研究“農村集體產權”的宏觀層面，而且要下沉到產權具體結構的微觀層面；村民自治的基礎條件不僅要注意其“利益相關”的一面，也要注重其“利益相分”的一面。“完整的個人產權，尤其是農村土地產權，是村民自治的核心動力與前提條件。”(16)“村民自治的‘核心動力’或經濟動因，是廣大農民出于保護其個人產權，包括土地個人使用權及其他生產資料私人所有權。”(17)
農村集體產權制度改革，就是要在國家基本經濟制度下，構建既要堅持農村集體所有制不動搖，又要賦予農民集體經濟組織成員財產權利的農村產權制度。改革對村民自治的影響，不僅表現在外來資本進入、勞動力流動對村莊治理的影響上(18)，更是表現在實現產權的明晰化(包括多層的產權界分、明晰的產權歸屬和利益邊界)、確立集體所有制下的農民個人產權及其利益保障的法制化，從而為鄉村治理體系的現代化、為村民自治真正落地奠定更現實而深入的基礎，創設更切實的條件。
第一步，“確權”。這是基礎性工作，即實現集體組織內部的“兩權分離”。一方面，要法定集體所有權，就是落實“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的法律規定，明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地產權歸屬，實現集體產權主體清晰。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確指出，以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現農民共同富裕的制度保障；在土地集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構成了我國農村治理的基本框架；因此，要堅守土地公有性質不改變，防止犯顛覆性錯誤。(19)這體現了黨和政府在國家整體產權制度構建中對生產資料公有制作為我國不可移易的經濟基礎的堅強意志和使命擔當。由于土地制度決定著一個國家的階級利益結構與政治治理格局，因此“對農村土地問題的分析應該也必須‘講政治’”，“應當化解其風險，完善其制度，從而為中國的政治穩定與政治發展提供堅實的制度基礎”。(20)另一方面，要法定農戶承包權和農戶集體資產股份權。承包權就是依法公正地將集體土地的承包經營權(用益物權)落實到本集體組織的每個農戶，要求權屬明確、四至清楚；股份權就是對集體經營性資產折股量化并確權到本集體經濟組織成員。《深化農村改革綜合性實施方案》指出，建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點，探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。(21)這表明，為與社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際相銜接，黨和政府在不改變農村集體所有制的前提下，要通過進一步明晰農村集體產權結構及其歸屬，盡可能多地賦予農民作為集體經濟組織成員的財產權利。第二步，“賦權”。在“確權”基礎上，才能賦予農民占有權、使用權、收益權、處置權。特別是放活土地經營權，允許承包農戶將土地經營權依法自愿有償配置給有經營意愿和經營能力的主體，發展多種形式的適度規模經營，從而在落實集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，放活土地經營權，從“兩權分離”進一步走向“三權分置”。所謂一定程度的“處置權”，就是農民對承包經營權的流轉、抵押、擔保以取得經濟收益的權能，對宅基地的抵押、擔保、轉讓以取得經濟收益的權利。第三步，“活權”。要為農民建立使用權、收益權公平交易的公共平臺(交易市場)，讓這些資源和權利能按照市場的配置真正流動起來，讓農民在這些資源和權利的流動中得到切切實實的利益。
通過了一系列的“確權”“分權”“賦權”“活權”，就形成了集體所有權明晰、產權界分到人、利益邊界清晰、權益責任明確的農村集體產權制度。(22)諾思指出：“產權本質上是一種排他性權利。”(23)它是指由社會規定的一組權利，這些權利的所有者能夠在法律的保護下，支配、使用其財產，并獲得相應的收益，免遭他人干涉侵犯，從而使財產所有者有動力去運用這些財產從事經濟活動，增進自己的福利。可見，農村產權制度改革的一個重要價值就是通過“確權”，劃定權利邊界，也即劃定利益邊界，從本源上斬斷侵害農民財產的攫利之手，夯實農民權利和利益保障的基石。在法定的產權明晰和邊界明晰的基礎上，廣大農民才有可能在涉及產權交易的場域中，明確自己的利益權利和利益量，抵制外力對自己利益權利的侵害，捍衛自己的法定財產權益，從而確保村民自治制度對農村產權的有效治理。或者更準確地說，農村產權制度改革實現了對農村產權的有效治理，為村民自治制度奠定了更為深層的經濟基礎。科斯認為，只要產權明確界定并受到法律的保護，那么交易的任何一方擁有產權都能帶來同樣的資源最優配置的結果，這可通過雙方之間的談判自然實現。(24)
歸納起來說，這種基礎性條件及其意義具體表現在：一是集體的產權利益得以明晰化，從而大幅度減少外界對農民集體財產的侵食，農村經濟集體所有制可以得到更好的保障，也為維護和發展集體經濟組織和集體性權益指明了行動方向。二是集體成員的產權利益從“混沌”走向“具象”，不但明確了村集體與成員之間的權益界分，而且明確了每個成員之間的產權界分，從而把村集體與村民、村民與村民的利益矛盾與紛爭壓減到最低程度，為集體經濟成員維護、發展個人性權益指明了行為方向。三是在全面依法治國的背景下，村集體和村民對自身產權利益的聲索、保護和申訴有了堅強的國家法律依憑、法律支撐和法律救濟保障。四是在上述基礎上，以土地“兩權”分離為前提的家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制更加合理化、明晰化，農村原有的集體財產開始有序流動起來，更加適應市場經濟的發展要求。五是村民自治的核心問題——集體產權的治理得以清晰化、規范化、法制化、簡約化，村民自治的難題開始得到破解。
四、農村集體產權制度改革厘清了決定村民自治命運的兩大關系
農村集體產權制度改革能為村民自治、進而為鄉村治理現代化提供更為切實而深入的基礎性條件，還由于它能從根本上厘清制約村民自治有效運行的兩大關系：“國家—村民自治”關系和“自治組織—村民”關系。
村民自治制度推行近30年來，學界一直詬病其“行政化”特征和“壟斷化”傾向。所謂“行政化”特征，實質上就是基層政府的“行政權”不斷向村民自治延伸，侵食村民的“自治權”，導致村級組織的“衙門化”。徐勇指出：“據筆者20世紀90年代末在河南一個村的調查，村委會要完成的‘上級’任務多達100多項，可謂不堪重負。”(25)全國65％以上的村委會表象自治化、實質行政化，村委會只是鄉鎮政府的下屬機構，難以發揮自治功能。(26)村委會“成為名義上的自治，實際上的‘準政府’組織”(27)。“行政化”違背了村民自治的性質和初衷，扭曲了村集體組織與基層政權的法定關系。所謂“壟斷化”傾向，就是村干部對村莊事務決策權的包辦，尤其是對涉及村民公共利益重大問題(如土地征收款的使用、其他集體資產的處置等)決策權的壟斷，事實上把作為村民自治主體的村民置于“邊緣”的地位。“壟斷化”也同樣扭曲了村民自治的性質和主體定位，背離了村民自治制度的核心價值追求。
“行政化”“壟斷化”是導致村莊集體財產和村民個人財產遭受侵害、進而損害村民自治制度健康運行的重要原因。因為“行政化”，村級組織就守不住集體的資產；因為“壟斷化”，村民就守不住自己的財產。而之所以“行政化”和“壟斷化”，是由于村級集體產權的界分不清晰，歸屬不明確，“將不知兵、兵不知將”，村民不知道集體財產中哪些是屬于自己的權益，不知道該去保衛哪些屬于自己的權利，只能交由村干部來“保護”并決定自己的命運。村集體和農民的利益就在這種“不明不白”中大量流失了。
農村集體產權制度改革從根本上厘清了“國家—村民自治體”和“自治組織—村民”的雙重關系。農村集體產權明晰并得到國家法律保護，也就厘清了“國家—村民自治體”在村莊財產上的權界，村集體組織就明確了村集體利益之所在，就有了保衛村莊集體利益的“達摩克利斯之劍”(法律依憑)，就有可能擺脫聽命于政府而侵害村莊利益的“行政化”陷阱，達到重構鄉村“指導—協助”的平等協作伙伴關系的目標。同樣，農村集體產權明晰并得到國家法律保護，也就厘清了“村集體—村民”在村莊財產上的各自權界，村民就明確了自身對村級集體財產所擁有的權益之所在，就有了捍衛自身利益的法律依憑，就具備了維護自身利益的行為能力，就可以徹底扭轉少數村干部對村莊共有財產及其處置的“壟斷”狀況，讓村民重返村莊治理、特別是集體產權治理的“主人”(主體)地位，讓村干部回歸公共服務的組織者與提供者的角色，構建“自治組織—村民”之間信任、忠誠、共贏的“委托—代理”關系。
中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2016年第5期
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