——以溫州“三分三改”為藍本
農村集體資產的產權改革是對我國在長期不協調發展情況下形成的制度化的城鄉二元結構的突破，這不僅符合社會主義市場經濟的發展要求，也能夠通過改革維護和實現農民合法權益、保障農村集體順利進入市場經濟活動實現保值增值，而且還從根本上推動了社會治理方式變革，并且為實現城鄉協調發展、推動社會公平正義奠定了制度基礎。溫州的“三分三改”立足于農村集體資產的產權改革，并且為農村資本有效進入市場、農民平等轉化為市民起到了十分重要的促進和保障作用，也為全國其他地區的農村集體產權改革提供了可資借鑒的經驗。
有效的產權制度是市場經濟體制良性運行和健康發展的制度基礎。[1](P6)長期以來我國的農村集體資產的權屬關系模糊、數量份額不清，尚未建立起能夠適應市場經濟體制發展的有效的農村集體產權制度，從而形成農村集體資產的產權“虛置”，農村集體經濟的產權制度發展狀況遠落后于城市[2]，這樣不僅導致農村集體資產“懸浮”、“虛化”難以進入市場經營發展從而桎梏了農村資本的發展壯大，更是由于在產權制度上農村與城市存在著巨大的差異而造成農村與城市的二元分離，難以實現城鄉統籌協調發展。因此，加快農村集體產權改革，實現農村集體資產的確權，不僅是促進農村經濟快速發展提高農民生活水平的需要，也是推動我國城市化、工業化、現代化進程的需要，更是統籌城鄉協調發展、實現城鄉一體化建設的需要。[3]
為順應時代發展要求，溫州于2010年開始實施全面的農村集體產權改革，在總結吸取之前的改革經驗并學習借鑒國內其他地區的實踐后，開始了以“三分三改”為核心的農村集體資產的產權改革，以改革農村集體資產的經營管理制度而創造經濟動力、激發社會活力，從而推動農村在市場經濟體制中得以持續發展，促進城鄉統籌協調發展局面的實現。
一、“三分三改”的具體內容與政策措施
溫州新一輪的農村集體產權改革的主要內容就是“三分三改”，其構成了溫州市委、市政府破除城鄉二元結構、統籌城鄉協調發展、加快城市化建設的改革新思路。根據《溫州市農村集體資產產權制度改革實施方案》的解釋，所謂“三分”，是指“政經分開、資地分開和戶產分開”；所謂“三改”，是指“股改、地改和戶改”。
“政經分開”，是指將目前農村的黨支部、村委會這“兩委”與村的集體經濟組織分開，村“兩委”作為黨領導下的村民自治組織，其職能應該是認真履行好村民授予的管理村莊公共事務、發展村莊公益事業的責任，而不是作為市場主體參與經濟經營活動；“資地分開”，是指將農村的集體土地和其他非土地的集體資產分開，土地仍歸村集體所有的性質不變，但是其他非土地的集體資產可以進行轉讓、交易甚至上市流動，從而盤活農業資產、增加農民收益；“戶產分開”，是指將戶口與產權分開，農民享有的如土地承包權、宅基地用益物權、集體經濟權益等農民作為農村集體經濟組織成員所享有的各項產權(權益)，與農民的戶籍分開，不隨農民戶籍的變動而受到影響。
“股改”，對鄉村集體經濟組織所有的非土地的集體資產進行股份制改革，農民平等獲得一定數額的鄉村非土地性集體資產的股份額度，并擁有對于自己所獲得的股份的自由處置權，這一權益不受農民戶籍、工作、居所變動的影響；“地改”，將鄉村集體所有的土地分為農用地、宅基地、建設用地三類，在土地權屬性質不變、用途不變、量質不變的前提下進行土地用益物權改革，讓土地可以自由流轉；“戶改”，進行戶籍改革，對戶口以實有人口、實有住所為依據，按居住地登記，剝離依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，在農民原有權益不受侵犯的基礎上，實現農民與市民之間、城市與鄉村之間的待遇平等。
根據溫州市委、市政府圍繞“三分三改”所提出的農村集體經濟產權改革的實施辦法，按照“政經分開”，以行政村為基礎建立村集體經濟合作社，將作為村民自治組織的村民委員會與作為村集體資產經營組織的村集體經濟合作社分離開來，村民委員會專注于管理村莊公共事務、發展村莊公益事業、為村民提供公共服務，而村民則根據《農民專業合作社法》的規定，按照村黨支部對候選人的提名，民主選舉村集體經濟合作社的負責人，以帶領村民經營發展村集體經濟，并對村集體經濟合作社的運營狀況進行民主監督；按照“資地分開”的原則，在村集體經濟合作社下面分設土地合作社和村集體經濟股份合作社，其中成立土地合作社并不對土地的承包權和經營權進行變更，而由村集體經濟股份合作社而非原來的村民委員會管理和經營村集體資產，從而將土地的經營權與村集體資產的經營權分開，這就是“三分三改”中的地改和股改。
地改重新明晰了家庭聯產承包責任制實行后產生的土地所有權、使用權、經營權的“三權分離”，建立土地合作社后，土地的所有權仍歸村集體，使用權由承包的村民繼承，而土地既可以由承包的村民自行經營，也可以通過土地流轉(轉包、租賃、轉讓)等方式交由他人經營，甚至可以量化成為股份而參股進入農業經營組織(農業企業、農業專業合作社等)，由其他組織和個人代為經營。土地流轉以平等自愿、對等協商、有償轉讓為前提，以不得改變土地所有權和承包經營權的權屬關系、未經審批許可不得改變農地用途、不得減少土地數量降低土地質量為原則，讓市場在土地資源配置中充分發揮基礎性作用，政府則通過政策激勵、規范管理、引導服務，培育和健全土地流轉市場并加強對土地流轉的監督，保障農地為農所用，維護農民的合法權益。同時，政府也通過政策支持和財政投入，鼓勵農民通過土地流轉實現農業生產經營的規模化、集約化，而將土地經營權流轉出去的農民在參與城鄉居民社會養老保險時可以獲得財政補貼、對處于就業年齡的農民能進行失業登記并領取最長時間不超過24個月的失業補貼、免費參加政府各部門舉辦的就業創業培訓等就業和生活保障；而安排長期流轉土地承包經營權農村勞動力就業，并與其簽訂3年以上期限的勞動合同，且繳納社會保險費的用人單位，經勞動保障部門審核后，可按實際招用人數獲得實際繳納社會保險費用50%的社會保險補貼，所需資金從同級促進再就業資金中列支[4]。并且，溫州市還出臺相應政策，規定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準用于非公益性項的農村集體建設用地的使用權和已依法取得的農村集體經營性建設用地使用權，在不改變原集體建設用地用途的前提下可以通過租賃、入股、轉讓等方式進行有償交易。土地流轉和村集體建設用地使用權交易，必須經由土地的承包人(農民)和所有者(村集體經濟合作社)同意，政府不再參與土地的征收，而是作為土地市場交易的監督人和見證人而非當事人進行運作。溫州市政府現已在全市建立鄉鎮級土地流轉服務站62家、土地流轉市場中介組織1家、建成規范化縣級土地承包糾紛仲裁機構1家，從而為土地流轉承包的合法、高效進行打下了制度和機構基礎。
股改則是在鄉鎮(街道)黨委政府的領導下，在村設立改制工作小組，根據農業部、財政部《鄉(鎮)村集體經濟組織清產核資辦法》，首先對包括土地在內的村集體資產進行清查盤點核實，對固定資產和存貨等實物性資產須進行實地踏查和清點，對往來款項須經當事人(單位)證實，對村集體簽訂的合同協議進行清查核實，對村集體所有未發放承包證的土地資源等進行丈量登記，對盤盈盤虧財產物資(限額以上)登記造冊，并將資產清查結果報鄉鎮(街道)審核，經社員(代表)大會確認后，送鄉鎮(街道)備案，并由鄉鎮(街道)統一送縣級農業部門簽證，在村務公開欄中公布。然后村改制工作班子在鄉鎮(街道)的指導下，研究草擬包括改制量化資產范圍、股權設置及其比例、股權量化對象界定辦法、個人股份配置辦法等內容的改制實施方案草案：實施方案草案經廣泛征求意見，修改完善后，提交社員(代表)大會表決經三分之二多數通過，張榜公示后付諸實施，建立股東股權臺賬，并最終組建股份經濟合作社。村集體資產股份化改革必須將集體資產股權量化到個人，即是以個人股作為村集體經濟合作社成員享受集體資產收益分配的依據。個人股原則上由人口福利股和勞動貢獻股構成，一般人口福利股占量化資產的50%～60%，勞動貢獻股占量化資產的40%～50%。人口福利股以明確具有社員資格和保留社員資格的人員為對象，勞動貢獻股按勞動貢獻大小量化配置。量化對象按人口福利股和勞動貢獻股分別計算其在集體資產中的份額比例，加總換算成股份，記錄在其股權證上。資產量化、建立股東臺賬、明確個人享有集體資產收益分配份額后，要組織村民推選股東代表。股東代表可以由原村經濟合作社社員代表直接過渡產生，也可以重新由股東戶代表投票選舉產生。股東(代表)大會行使表決職能時須按照“一人一票”投票進行。股東(代表)大會順利完成預定事項，經鄉鎮(街道)改制工作領導小組審核后，改制村經濟合作社向縣級人民政府申請成立股份經濟合作社，縣級人民政府批準后，股份經濟合作社填制股東股權證，向全體股東發放股權證書。村集體經濟股份合作社負責管理運營村集體資產，并在各級農村經營管理部門的指導監督下規范運作。
為有效推進“三分三改”，溫州市還在市農辦、農業局設立了“三分三改”工作指導、政策研究等小組，成立了由局領導和各科室工作人員組成的11支農村集體產權制度改革督導組，不定期對11個縣(市、區)的農村集體產權改革工作進行指導與監督。同時，溫州市還在廣泛調研的基礎上，結合實際工作開展情況制訂、出臺了一系列配套文件，對農村集體產權改革工作進行指導與規范。此外，溫州市財政在2011年還劃撥了500萬的市級土地流轉扶持專項資金以支持農村集體土地的承包經營權的流轉：溫州市還組織舉辦了農村產權改革制度培訓班30余場次，培訓人員5000余人次，從而對“三分三改”工作的開展形成了有力的推動與促進。
二、“三分三改”的實踐意義與價值
以“三分三改”為主體的溫州市農村集體產權改革實踐，是社會發展到新階段后我國農村綜合配套改革的新的嘗試，溫州的實踐為推動農村持續健康發展、促進我國城鄉統籌協調發展進行了有益的探索。
(一)理順村社關系，推動了我國鄉村治理模式的變革
以“三分三改”為主體的溫州農村集體產權改革，推動了新形勢下對我國鄉村治理模式變革的探索。1978年開始的家庭聯產承包責任制的改革，雖然打破了封閉的、低效的“大鍋飯”體制，讓農民獲得了土地經營權和生產自主權，推動了農業的持續快速發展和農民生活水平的提高，為農業資本的積累和增值創造了條件。但是，由于包括土地在內的鄉村自然資源和村集體資產仍是由村莊所有，并且由村民委員會進行管理，從而使得村民委員會既是作為農民選舉產生的自治組織，又受農民委托管理村莊公共事務、辦理村莊公益事業，也有權力對土地、山林、水面等由農民承包的自然資源和村集體資產進行管理，因此，村民委員會就同時具備了“基層自治組織”、“村莊公共組織”、“村集體經濟經營組織”這三種屬性。如此，在村民委員會這一復合型組織身上同時聚集了“社會性”、“政治性”、“經濟性”的三種職能，實際上與“政經合一”、“政社合一”的人民公社體制并沒有本質的區別[5]。這就導致了除了國家法律規定必須分給農戶由農民個體承包的耕地、山林外，其他村級集體所有的自然資源和資產往往就由村民委員會成員甚至村支書、村主任個人把持進行壟斷型管理并為個人或小團體牟取私利，而普通村民卻常難以了解村集體資產的經營情況。正是因為村級集體資產沒有能夠進行有效的量化和分配，結果村民“集體所有”就變成了基于職位基礎上的“私自占有”，廣大村民的合法權益遭受侵害；而村支書、村主任等村莊公共職位也因此被附加上了可觀的經濟利益，從而有不少地方在村委會選舉中都出現了賄選舞弊、黑社會參與、家族派系斗爭甚至形成大規模惡性沖突的惡性事件發生的情況，這不僅對村民自治的良性運轉產生消極影響，也往往釀成群體性事件從而破壞了社會秩序，并最終削弱政府的合法性和農民對制度的支持。而且，由于村民委員會既是村莊公共事務管理主體，又是村莊集體經濟經營主體，而經營村集體資產的收益又是顯而易見的，由此容易造成村民委員會產生重經營獲利輕管理服務的情況的出現，從而導致鄉村公共管理和公共服務的弱化以及村民委員會運行的畸形化，產生村集體經濟“綁架”村民委員會甚至村黨支部的現象的發生，扭曲了村民自治的根本目的[6]。
因此，溫州的“三分三改”，為鄉村治理方式的變革，提供了新的條件。通過實行“政經分開”，將村民委員會還原為村民的自治組織，在村黨支部的領導下切實履行管理村莊公共事務、發展村莊公益事業的職責，讓基層自治組織成為基層社會管理的主體，按照“四個民主”的原則要求為村民提供高效的公共管理和公共服務；而每個村都建立村級集體經濟合作社，下分設土地合作社和集體經濟合作社(管理非土地集體資產)，按照《農民專業合作社法》的規定，進行村級集體經濟的運作經營。這種變革方式，實際上拓展了鄉村治理方式，推動了村民自治的深化：“政經分開”之后，村民自治從“政治民主”與“經濟民主”的重合(原先村委會主任往往也自動兼任村集體經濟合作社社長)向“政治民主”與“經濟民主”的相互分離和獨立運轉發展，村民可以選舉熱心公益、勤懇負責、群眾威信高的村民擔任村委會主任，讓他專注于管理村莊公共事務、發展村莊公益事業，從而有效維護村莊秩序，為村民的生產生活創造優良環境；同時村民根據《農民專業合作社法》的規定，一人一票選舉更能夠洞悉市場經濟運行規律、把握市場機遇創造經濟利潤的經濟能人管理村集體經濟合作社，從而更好地盤活村集體資產，增加村集體經濟收入，為村民謀取更多的福利。通過“三分三改”，將村莊治理與鄉村發展中的公共事務管理和集體資產經營這兩項職能分開，從而通過民主選舉分別產生合適的管理者，在村民的授權和監督下分別運作，實際上優化了人力資源的配置，明晰了村莊社會管理和經濟發展這兩項職能的邊界，理順了村社關系，也深化和拓展了基層民主實踐，是鄉村治理模式變革的有益創造。
(二)明晰產權，為農村集體資產自由進入市場提供條件
農村集體資產是由全體村民集體勞動積累起來的經濟成果，是推動農村經濟發展和村民生活水平提高的物質基礎，它是由全體村民共同享有、直接管理、協商支配的農村社會財富。根據國務院于1995年頒布的《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》規定，農村集體資產包括“集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產”等，涵蓋了農業生產經營和農民生活發展所需要的所有物質條件，從而構成了農村發展、農業進步、農民富裕的基本要素。農村集體資產的有效管理與對農民享有農村集體資產的合法權益的正當維護，不僅事關農村的長遠發展和農民的生活富裕，更對我國經濟社會的全面發展和人民生活水平的不斷提高意義重大，因為只有農村發展好了，農民生活好了，經濟發展與文明進步才能夠獲得持續動力，我國才能真正構建起公平正義、和諧穩定的社會環境[7]。
由于長期以來農村集體資產都是由村集體組織進行管理經營，不僅導致了權屬不清、公產私用等問題的出現，損害了農民的合法權益的同時也扭曲了村集體組織的職能：而且更重要的是，由于每名村民所享有的農村集體資產的份額難以確定，更無法將自身所屬的份額從村集體中剝離出來，由此造成村民所享有的農村集體資產的份額既數額不清受益權不明，也難以獨立經營管理為村民個體發展需要或個人選擇處置提供條件，從而使法律上明確規定的產權“虛化”而形成“大家共有、人人無份”的所有制形式[8]，導致村民缺乏自主選擇支配權，農村集體資產也被牢牢地捆綁固化而不能有效進入市場交易而在市場經濟活動中經營流轉、保值增值。這也就意味著，在我國農村有著大量的社會財富，但是往往是閑置、空置而無法轉化成為資本進入市場經營增值，既不利于農業資本在市場經濟條件下的快速發展，也為農村發展和農民增收形成了障礙。
“三分三改”不僅要求“政經分開”、“資地分開”、“股權化”，更重要的是通過對農村集體資產進行股份制改革將每名村民所享有的農村集體資產份額明確下來并劃分給每名村民，從而將“虛化”、“懸置”的村民所享有的農村集體資產的產權明晰化、實在化了。這樣一來，農民不僅可以清楚地知道自己所享有的農村集體資產的份額，也保障了農民可以通過合法經營活動獲取其所享有的農村集體資產股權的收益的權利，更重要的是盤活了農村集體資產。農民既可以將自己所享有的農村集體資產的股權保留在村集體經濟合作社內由村集體經濟組織統一經營管理、農民進行監督并獲得分紅，也可以將自己所享有的農村集體資產的股權通過市場交易方式流動轉讓，由此既不會改變農村集體資產的集體屬性，也保障了農民的合法權益不受侵犯，更為農村集體資產的市場化經營、企業化管理奠定了制度條件。通過“三分三改”，農民的合法權益得到了有效保護的同時，農村集體資產還能夠順利進入市場交易活動實現保值增值，從而推動農業資本和農村財富的合理流動、市場化流動，既尊重農民的自主選擇權，又能夠激發農村經濟活動的活力，推動農村經濟活動更好地進入市場、適應市場、激活市場，實現農民、農村與市場的共贏。
(三)打破城鄉二元界限，推動城鄉融合發展
長期以來，我國就存在著“城市”與“鄉村”的二元結構差異。由于我國的城市絕大多數都是作為區域行政管理中心，因此在行政權力的強制下，城市往往成為了該地區的行政管理和經濟活動的中心，從而能夠通過吸收甚至榨取而獲得更多的資源，由此對于城市的市民而言，他們往往能享受更多的社會福利和公共服務，并且可以享有更多的工作、遷徙的自由；而由于城市是作為其周邊鄉村的行政管理中心而存在的，因此城市的發展往往是以吸取甚至通過行政強制榨取周邊鄉村的資源為基礎的，由此形成了城鄉間的公共服務供給、公共福利享有的差異，這種差異隨著近年來城鄉間發展速度的不同而越拉越大。改革開放后，農民能夠更為自由地向城市進行流動，獲取工作或遷徙安居，但一方面農民并不能完全拋棄土地進入城市，也不能通過將土地和所享有的村集體資產進行流轉出售而變成進城安居就業的資本，從而導致大多數農民進城后往往由于缺乏資金而只能簡單出賣自己的勞動力獲取較為低廉的工資報酬；另一方面則是因為戶籍以及附加在戶籍上的社會福利、公共服務的功能的城鄉差異的存在，農民雖進城安居工作，卻無法和城市居民一樣享受同等的社會福利和公共服務。結果，前者限制了農民自由遷徙就業的能力，后者剝奪了農民享受平等公民權的資格，實際上是將經濟發展不均衡導致的城鄉差異制度化了，這種制度性的不公平對農民的合法權利造成了損害，導致農民在進城后大都淪為社會底層而成為弱勢群體。同時，農民進城工作或安居后如要享受與城市居民同等的社會福利和公共服務，必須放棄農村戶籍而轉為城鎮戶籍，但由于包括土地(山林)承包權、宅基地用益權等各項農民享有的權益以及國家惠農補貼都是與農民戶籍直接掛鉤、作為農民戶籍的附加權益的，這就導致農民如放棄農村戶籍則會造成巨大的損失，從而農民往往不愿以此為代價而在城市生活中被邊緣化。因此，在城市化進程不斷加快的同時，農民在城市化進程中得到的收益卻并不多，“農民”與“市民”之間的界限并沒有能夠有效打破，不僅在城市與農村之間存在著明顯的制度差別和地位差異，對于那些進城就業居住的農民而言，戶籍限制導致他們出現“生活上已經是市民，身份上仍然是農民”的情況，既不利于他們融入城市，也會由于無法同等享有公共服務而成為弱勢群體。
在努力消除城鄉間制度性的不公平方面，溫州的城鄉統籌綜合配套改革，則做出了有益的探索。“三分三改”的核心內容，就是要在對農民現有的各項權益的有效保護的基礎上，為農民提供公平的機會和待遇，讓農民能夠有權利與市民享受同等的社會福利和公共服務。通過戶產分開和戶籍改革，剝離了依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，農民可以自由選擇保留農村戶口還是轉為城市戶口，如轉為城市戶口并不影響農民原先所享有的土地等村集體資產的受益權，也同樣可以享受國家各項惠農支農政策補貼；而溫州的市民，無論原先是城市戶籍還是農村戶籍，統一轉變為居民，在就業安居、社會保障、公共服務方面享受同等的待遇。這樣就打破了建立在戶籍制度上的城鄉二元結構差異，為統籌城鄉協調發展、實現公共服務均等化，奠定了制度基礎。而且，通過對包括土地在內的村集體經濟進行股份化改革，不僅明確了每名農民所享有的集體資產的股權份額，而且讓集體資產的股權能夠自由流轉交易。由此，農民通過股份轉讓、土地流轉、資產承包等各種方式，既可以將零散的資本聚集起來進行規?；洜I，從而使農業資本更有效地進入市場而獲得收益，也可以通過將股權或資產出售而獲得進城安居置業和就業創業的資本。如此，則既打破了城鄉二元結構，為農民自愿、自由進城安居就業并與市民享受同等的社會福利、公共服務等奠定了制度基礎，加快了人力資源和社會資本的自由流動，從而為城鄉一體化建設和城市化速度的加快提供了機制前提；又通過農村集體資產的股份化改革讓農民的農業資本可以自由地進入市場按照市場規律進行運作從而能夠增加農民的財富，并可以通過股權的轉讓和增值為農民進城安居就業提供了物質條件，這實際上讓農民的人身和財產都更加自由，并通過這種自由為農民的發展提供了更多的機會。溫州的農村集體產權改革，通過“戶產分開”和實行“股改”、“戶改”，為打破城鄉二元結構差異、城鄉統籌協調發展、社會公平正義的實現提供了堅實的物質基礎，并且對“我國的基本公共服務要跟戶口、戶籍地逐步分離”的基本公共服務均等化的發展方向進行了有益的探索與嘗試。
而且，溫州的新農村社區建設，主要就是“聯村建社區”，通過“轉、并、聯”將全市5406個自然村合并成為800余個農村社區。由于社區是居民自治組織，是社區內的居民自發地組織起來，對社區內的公共事務進行民主管理、民主監督的自我管理和服務機構，社區居民委員會的成員與村民委員會一樣，也都是由社區居民通過民主選舉產生的，在居民的授權和監督下履行社區公共事務管理和公共服務供給的職責。通過“三分三改”對農村集體資產的管理和經營方式進行變革，實現“政經分開”、“戶產分開”，不僅有助于消除原來建立在每個獨立的行政村基礎上的集體資產的收益關系，打破村與村的界限，建立起跨村的社區公共意識與公共認同；而且由于剝離了依附在戶口制度上的身份、職業、公共服務、社會保障等附屬功能，在保護農民原有的各項權益的同時實行農民與市民的同等待遇，就為打破城鄉二元結構差異、融合城市與農村掃除了制度障礙，讓農民可以更放心、更有利地進入城市，并與市民一樣平等地享受政府提供的公共服務，甚至可以突破社區建設的城鄉界限，將城市社區與農村社區更為緊密地結合在一起。
從根本上說，溫州的農村集體產權改革，是在經濟社會發展新形勢下的一場“倒逼”的改革。隨著我國市場經濟體制的逐步完善，城市與鄉村都被完全納入到市場經濟體制中，由市場對其資源發揮基礎性配置作用了。因此，通過對農村集體資產進行股份制改革，明確農村集體資產的產權所有與收益關系，讓農村集體資產可以像城市工商業資本那樣進入市場經營獲益實現增值，是我國社會主義市場經濟的發展要求。隨著我國改革開放進程的不斷深化，社會更加開放，公民獲得了更多的自由，能夠通過遷徙爭取更多的發展機會和更好的公共服務，這就要求打破城鄉二元界限，不僅要改變大多數進城農民“生活上已經是市民，身份上仍然是農民”的制度性不公平，而且要為所有居民自由流動并得到公平的基本公共服務創造條件。由此可見，溫州的“三分三改”，是一項極富生命力的制度創新。它不僅提供了農村集體資產經營管理的新途徑，豐富了社會主義公有制的實現方式，也促進了社會主義市場經濟體制下農業資本的市場化運作和增值，還推動了鄉村治理方式的變革和基層民主建設的深化，并為打破城鄉二元結構差異、統籌城鄉協調發展奠定了制度基礎。
三、溫州實踐的經驗總結與改進建議
對于農村集體產權改革，我國不少地區也有著獨特的探索，如廣東南海早在1992年就完成了農村集體資產的股份制改革，并于2010年開始推動了以實現“政經分離”為核心內容的新一輪農村集體產權改革；北京市于1993年開始推動農村集體經濟組織產權制度改革，并探索出“全部可量化的集體資產在集體經濟組織成員中量化”、“資產量化與投資人入股相結合的綜合型股份合作社”、“集體經濟部分存量資產在集體經濟組織成員中量化”、“現代企業制度經營管理集體資產”等模式；上海市于1996年和2005年分別頒布了《上海市撤制村、隊集體資產處置暫行辦法》和《關于本市實施農村集體征地留用地制度的暫行意見》，用以指導上海市的農村集體資產和集體土地的產權改革。通過對溫州“三分三改”的調查研究，并結合我國其他地區的農村集體產權改革模式進行比較分析，可以得出當前我國農村集體產權改革的一些共同特征都是：以適應市場經濟發展要求為改革導向；通過產權股份化明晰村民享有村集體資產的份額；實行政經分開、村社組織與經濟組織獨立運轉；加強民主監管，提倡企業化經營。
而溫州的“三分三改”，是結合溫州經濟社會發展的具體情況做出的，能適應本地區可持續發展要求的農村綜合配套改革的經驗探索。與其他地區的農村集體資產的產權改革模式相比，溫州的農村集體資產的產權改革有著以下幾點獨特之處：
一是以統籌城鄉協調發展為根本目的。溫州對農村集體資產進行的產權改革，就其根本目的而言，是要通過明晰村集體資產的產權并量化到個人，將原本權屬關系清晰但份額及收益權模糊且分配方式混亂的農村集體資產的管理方式民主化、經營方式多樣化，從而使原本封閉低效的農村集體經濟能夠如工業、商業資本那樣活躍起來，并進入市場增值贏利，由此激發農業資本的活力，促使農村發展與城市發展相互協調、共同推進。
二是以打破城鄉二元結構為主要特征。溫州農村集體資產的產權改革，不是如其他地區那樣僅將改革成果主要局限在農村集體資產管理和集體經濟經營的方式與權益分享創新上，而是將土地、戶籍等涉及農村集體經濟發展，事關農民根本利益的農村生產生活要素與農村集體資產統一起來進行綜合配套改革，由此就打破了長期發展而形成了城鄉二元結構差異，既通過戶籍制度改革實現了農民與市民間的制度公平，又通過農村集體資產的產權改革增強了農民自由遷徙流動的能力，從而為統籌城鄉協調發展、實現公共服務均等化奠定了制度和物質基礎。
三是以盤活農村集體資產為改革指向。溫州的農村集體資產的產權改革，是要讓農村集體資產活起來，通過股份制改革不僅保護了農民對村集體資產的合法受益權，而且通過股份合作社的形式豐富了村集體資產管理和村集體經濟經營方式，從而激發了農村集體資產的活力，讓農村集體資產可以自由進入市場，通過市場經濟活動實現增值發展，并最終使農村和農民獲得更大收益。
四是以維護增進農民權益為基本原則。無論是統籌城鄉協調發展，還是推動“三分三改”打破城鄉二元結構壁壘，溫州的農村集體資產的產權改革，始終堅持以維護農民合法權益、增進農民社會福利為基本原則。除了通過對農村集體資產的產權進行股份制改革，以股權形式將農村集體資產的份額和收益明確量化授予農民，由此維護農民的合法權益不受侵犯外，更是將政府推出市場經濟活動領域并使其專注于管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、實現公平正義的公共職能的有效履行，讓公共權力成為中立的社會活動的監督者和仲裁者，而不是與資本結合起來剝奪農民、與民爭利。
五是以推動農村新社區建設為階段目標。推動農村新社區建設，是溫州農村集體資產的產權改革的現階段目標，通過對農村集體資產進行股份化的產權改革，促進農村集體資產管理和集體經濟經營的專業化、市場化發展，并將農村集體資產的享有權和收益權明確量化分配給個人，從而將農民的居住工作關系與村集體經濟合作社的股東身份剝離開來，更有利于“轉并聯”工作的開展，由此也對溫州的聯村建社區進程和社區民主自治發展起到極大的推動作用。
通過對溫州農村集體產權改革的具體實踐進行考察分析，可以看出，隨著農村集體產權改革工作進度的不斷深入，在“三分三改”的推進過程中，溫州市需要對以下幾方面問題給予更多的關注和推動：
第一，要培育、支持、鼓勵專業化的資產評估機構對農村集體資產進行審核評價。由于農村集體資產長期以來形成的權屬關系不清晰、監督機制不健全、管理經營不透明等種種問題，造成很多農村集體資產沒有辦法進行精確的量化核算，尤其是部分未開發利用而閑置的農村集體資產，因尚未進入市場經濟活動而難以準確對其估價。由此，只能量化每名村民所享有的村集體資產的股權份額，但無法對其進行價格評估，從而導致一旦村民想要將自己所獲得的村集體資產的股權進行交易時，因無法對其進行精確估價而形成障礙，也阻礙了在市場經濟中盤活村集體資產設想的實現。因此，隨著“三分三改”工作的不斷推進，應該支持鼓勵獨立的、專業化的第三方資產評估機構和會計公司對農村集體資產按照市場價值進行核算估價，從而既有效維護農民的合法權益，又能夠為農村集體資產的股權進行市場流動交易提供有利的條件。
第二，農村集體資產的股權設置類型和資產管理方式需要多樣化。按照溫州市委、市政府的規定，農村集體資產的產權改革必須通過股份化將量化的股權明晰分配給每名村民，但是否將全部村集體資產都設置為個人股量化給每名村民，還是留有部分作為集體股，則并未做詳細規定。而且股權設置主要分為“集體股”和“個人股”兩類，種類單一恐難以適應市場經濟體制下生產經營多元化發展的需要，并不利于村集體經濟合作社以股權作為吸引外聘專業管理人才幫助管理集體經濟，從而對農村集體經濟“公司化經營”的改革方向造成阻礙。因此，可以考慮設置多樣的股權類型，在保障農民合法權益不受侵犯的基礎上將一定程度的股權設置和分配方式交由村集體討論決定。與此同時，溫州對農村集體資產的個人股權是采取“生不增死不減”的靜態管理方式，還是采用每5年重新核定調整的動態管理方式，并沒有明確規定。從長遠發展角度看，雖然動態管理方式可能產生更高的重新核定調整成本，但是更能適應市場經濟體制的運作，并且能夠提供更加開放、多元、靈活的村集體經濟股權分配方式，因此應該鼓勵村集體采用動態管理的方式核定和管理村集體資產的股權。
第三，對現有農村集體資產和集體土地要確地確權。在改革開放后三十多年的發展中，不少村莊都有過調整合并、征地拆遷、村民搬遷、土地置換等的經歷，從而導致了不少村莊在當前進行農村集體產權改革時出現了一些村集體資產數不清分不明、土地和山林歸屬權限模糊等歷史遺留問題[9]，從而給“三分三改”的順利推進造成了障礙，并且有可能引發村民與村民間、村民與村委間甚至村委與村委間的矛盾沖突。因此，隨著“三分三改”的逐步推開，溫州市委、市政府應該出臺相應指導文件，對現有的農村集體資產進行確權，對農村集體土地明晰確地，并且可以考慮從各級財政中劃撥專項經費，對農村集體產權改革工作進行獎勵，并為存在歷史遺留問題的村進行適當補償或貸款幫扶。
第四，可考慮將改革后的村集體經濟合作社和土地合作社再合并。根據“三分三改”要求，村集體資產股份制改革后，在新成立的村集體經濟合作社下分設土地合作社和村集體經濟股份合作社。但從我國當前法律規范而言，土地合作社的存在和有效運行缺乏法律依據，從而使其難以享受農民專業合作社所能享有的相關政策待遇。而且，將村集體經濟與村集體土地完全剝離，是否有利于村集體經濟的良性發展和村集體資產的保值增值，仍是有待觀察討論的。因此，從當前的實踐來看，可以考慮將土地合作社和集體經濟股份合作社合并起來，建立統一的村集體經濟股份合作社，土地可以與村集體資產一樣折換成為股權分給所有村民。這樣不僅能夠有效解決土地合作社的“身份”困境，而且更有利于村集體整合與調配資源，幫助增強村集體經濟的實力與活力。
第五，農村集體經濟股份制合作應該突破村域概念。改革開放后，雖然農村得到了極大的發展，但是城鄉發展差距越來越大，農民的收入增幅也遠落后于市民的收入增幅，根本原因在于實行家庭聯產承包責任制后，農業生產經營又恢復了小農經濟模式，雖然農民獲得了更多的自由從而通過靈活就業解放了剩余勞動力，但以家戶為單位的小生產由于其規模小、資金少、實力弱，在市場競爭中處于弱勢地位，不得不以低價進行不公平的市場交易，實際上是“工業剝削農業”、“城市剝奪農村”。因此，以農村集體經濟為基礎，推動農業生產經營的組織化、規模化、集約化，是改變農民在市場競爭中的弱勢地位、讓農業資本公平參與市場經濟活動的根本所在。由于溫州的工業化發展程度較高，市場經濟體制運作更為成熟，對于那些村集體資產規模較小、總量較少的村而言，以一村的集體經濟實力參與市場經濟活動，與規模更大、發展更成熟的工業資本進行競爭，難免仍處于弱勢地位而接受不公平交易。因此，可以考慮在每個村都進行完清產核資和股權分配后，打破村域界限，聯村甚至以社區為單位建立規模更大、資源更豐富、聚合度更高的集體經濟合作聯社，從而進一步增強農村集體經濟股份合作組織的實力，提高農業集體資產的市場競爭力，對此，廣東博羅打破村域、行業界限而建立農民專業合作聯社[10]的經驗值得參考。而且，打破村域界限、推動社區整合，也符合溫州市的“聯村建社區”并推動更大范圍的基層民主和社區自治的發展方向。
通過實行“三分三改”，溫州打破了城鄉二元界限，為推動城鄉統籌協調發展奠定了強有力的制度基礎，為我國加快城鄉一體化建設進行了極其重要的探索。
中國鄉村發現網轉自：《求是學刊》, 2012, 39（6）
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