新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，需要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的集約化和規(guī)?；?，農(nóng)村土地細(xì)碎化已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。在堅(jiān)持和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，尊重農(nóng)民意愿和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，各地涌現(xiàn)了一批解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在安徽懷遠(yuǎn)縣，以“一戶(hù)一田”的方式解決土地細(xì)碎化的做法得到當(dāng)?shù)乩习傩盏恼J(rèn)可，取得了一定成效。
懷遠(yuǎn)縣位于蚌埠市西部，淮北平原南部。二輪延包以來(lái)，將田地按等級(jí)分到每家每戶(hù)，形成好田差田家家有，一家有幾塊田甚至十幾塊田，田塊面積由幾分到幾畝不等的情況，形成了農(nóng)戶(hù)承包地“細(xì)碎化”現(xiàn)象。近年來(lái)，耕地“細(xì)碎化”現(xiàn)狀越來(lái)越不適應(yīng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的要求，影響了農(nóng)民種田的積極性，制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。難則思變，群眾想改變土地“細(xì)碎化”現(xiàn)狀的愿望強(qiáng)烈。
“一塊田”改革的發(fā)端
2014年4月對(duì)于懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)的農(nóng)民群眾來(lái)說(shuō)，是一段特別的日子。就在這個(gè)月，該鄉(xiāng)殷尚村東邵組的農(nóng)戶(hù)聚集在一起開(kāi)了一場(chǎng)會(huì)，東邵組邵志敏、邵東洋等幾位村民代表提出“干脆小田并大田吧”，把本組當(dāng)前過(guò)于分散、零碎的承包地，以互換并塊的方式進(jìn)行重新合并，形成戶(hù)均“一塊田”。這個(gè)想法立即得到全組村民的一致贊同。于是，這個(gè)共有農(nóng)戶(hù)20戶(hù)，103口人，耕地面積467畝的村民小組自發(fā)成立了組織，研究制定方案，找法律政策依據(jù)，爭(zhēng)取鄉(xiāng)村兩級(jí)支持，認(rèn)真丈量土地，力求公平公正地把承包土地重新合并分配到戶(hù)。在鄉(xiāng)村兩級(jí)的指導(dǎo)下，最終確立了在并地過(guò)程中要堅(jiān)持“以原二輪承包分地人口不變”的基本原則。
2014年5月20日，東邵組并地工作全面完成，20戶(hù)原168塊土地合并后，按照“一戶(hù)一田”重新承包分配到戶(hù)，使19戶(hù)實(shí)現(xiàn)了“一塊田”，另外1戶(hù)有2塊田，實(shí)現(xiàn)了一戶(hù)一塊田的目標(biāo)。東邵組“一戶(hù)一田”的實(shí)施，充分體現(xiàn)了村民的創(chuàng)新精神，是解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的有益探索和有效舉措。
東邵組“一塊田”的成功試驗(yàn)，在殷尚村引起強(qiáng)烈反響，其他各組群起效仿。目前，該村已有14個(gè)村民組完成“一戶(hù)一田”，共合并田塊面積9000多畝，占該村耕地總面積的四分之三。殷尚村村委會(huì)主任魏偉介紹：實(shí)行“一戶(hù)一田”，解決了承包地塊過(guò)于零碎的問(wèn)題，便于耕作和管理，有利于使用大機(jī)械，有利于病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治;其次，在實(shí)施并塊前，對(duì)溝、路、渠、橋、涵等公共設(shè)施用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)不再必要的公共用地進(jìn)行復(fù)耕，大幅節(jié)約了公共用地面積，可以較好解決過(guò)去集體公益事業(yè)用地難的問(wèn)題;第三，比較徹底地改變了原來(lái)承包土地四鄰過(guò)多、容易產(chǎn)生邊界糾紛的問(wèn)題，也有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，并塊后土地流轉(zhuǎn)費(fèi)可增加二三百元。
“一戶(hù)一田”化零為整
徐圩鄉(xiāng)位于懷遠(yuǎn)縣西部，已進(jìn)行試點(diǎn)的村民組85個(gè)，占村民小組的37.1%;涉及農(nóng)戶(hù)占總農(nóng)戶(hù)數(shù)的27.5%，共合并田塊面積46159畝，占12.5萬(wàn)畝耕地的37%。2016年底，全鄉(xiāng)“一戶(hù)一田”面積將達(dá)到6萬(wàn)畝，占耕地總面積的48%。地塊合并，實(shí)現(xiàn)“一塊田”后，生產(chǎn)效益、土地利用效率和社會(huì)效益等方面成效明顯。
邵東洋介紹，在搞“一塊田”改革前，由于過(guò)去土地地力不同，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)也不平衡，他家的18畝地，分布在9塊不同的地方，每次種地都要算好不同地塊所需要的肥料和農(nóng)藥，收獲的時(shí)候要提前去約好收割機(jī)去不同的地塊收割，往往這時(shí)候小的地塊人家也不愿意來(lái)，只能自己動(dòng)手。
邵東洋算了一筆賬，“搞了‘一塊田’以后，他家以前的9塊田變成了一塊，溝渠、道路都是修好的，過(guò)去收割的時(shí)候9塊田將近4天才能完工，現(xiàn)在3個(gè)多小時(shí)就能收工，付的錢(qián)也少了，一季下來(lái)要省400元。”根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)測(cè)算，在實(shí)行“一戶(hù)一塊田”后，農(nóng)戶(hù)收割、耕種、灌溉等環(huán)節(jié)的成本和工時(shí)大幅減少，基本實(shí)現(xiàn)了全機(jī)械化操作，保守估計(jì)每年每畝節(jié)省成本50元以上，每畝畝均增收100元以上，在承包面積沒(méi)有改變的情況下，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的減負(fù)增收。
徐圩鄉(xiāng)黨委書(shū)記蔡永表示說(shuō)，在實(shí)施“一戶(hù)一田”的過(guò)程中，每戶(hù)之間零散地塊的田埂、溝壟得到了整理，一些不必要的水溝和機(jī)耕道被復(fù)墾，節(jié)省了不少土地資源。
“‘一塊田’的好處不僅是增產(chǎn)增收，更減少了村民間的糾紛矛盾，減少了土地資源浪費(fèi)，農(nóng)村工作更好做了?！卑缀宕逯?shū)白云新感慨道，以前村民為土地起糾紛，經(jīng)常需要村干部去調(diào)解。“過(guò)去由于地力不同，農(nóng)戶(hù)承包的土地都是東一塊、西一塊的零散土地，白湖村中白組每戶(hù)承包地就在5塊以上，1戶(hù)人家相鄰的土地可能分別屬于3、4戶(hù)人家，時(shí)間久了就產(chǎn)生一些糾紛，不解決糾紛那這幾戶(hù)人家的其他工作都開(kāi)展不了，村民關(guān)系也不那么融洽，自從看了別的村搞‘一戶(hù)一田’很有效果，我們村很多村民主動(dòng)找我說(shuō)要搞，實(shí)施‘一戶(hù)一田’后，糾紛就很少了?！?
“一戶(hù)一田”的規(guī)范發(fā)展
蚌埠市農(nóng)委的數(shù)據(jù)顯示，目前蚌埠市共有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)18個(gè)村74個(gè)村民小組，開(kāi)展了互換實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一田”承包經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)改革，“一戶(hù)一田”總面積已由2015年的3812畝擴(kuò)大到6.28萬(wàn)畝。由于“一戶(hù)一田”耕地模式帶來(lái)諸多實(shí)際效益，在殷尚村合并地塊成功后，周邊村民紛紛效仿，引起了各級(jí)部門(mén)的高度重視。為了規(guī)范實(shí)施和維護(hù)農(nóng)民群眾的利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，相關(guān)部門(mén)專(zhuān)門(mén)成立了組織機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范引導(dǎo)“一戶(hù)一田”發(fā)展。
“一戶(hù)一田”改革從哪些方面入手?包含哪些工作環(huán)節(jié)和內(nèi)容?蚌埠市農(nóng)委專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)要尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持“自愿、協(xié)商、民主”，堅(jiān)持“五個(gè)不變”，即現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不變、農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)不變、以原二輪土地承包村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數(shù)不變、土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用途不變。實(shí)際上，也就是強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和首創(chuàng)精神，讓農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的自覺(jué)參與者和真正受益者。
目前，蚌埠市對(duì)合并土地100畝以上的村，按照每畝100元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，縣級(jí)財(cái)政再配套每畝100元用于村組公益事業(yè)建設(shè)。蚌埠市政府強(qiáng)調(diào)“一戶(hù)一田”工作必須堅(jiān)持政府只指導(dǎo)不強(qiáng)推，只指導(dǎo)不包辦，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格規(guī)范的操作流程，在具體步驟上，制定了17個(gè)流程，并歸納為成立組織、宣傳動(dòng)員、制定方案、組織實(shí)施、核實(shí)公示、換證建檔、組織驗(yàn)收等七個(gè)階段以規(guī)范程序。
思考與建議
實(shí)行“一戶(hù)一田”耕種模式，是農(nóng)民群眾為改善土地零碎現(xiàn)狀而進(jìn)行的耕地互換行為。在調(diào)研過(guò)程中，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺从车膯?wèn)題，需要進(jìn)一步研究。
一是承包地確權(quán)登記頒證成果運(yùn)用問(wèn)題。盡管基層干部群眾對(duì)“一戶(hù)一田”工作有較大的積極性，但互換并地工作不能孤立開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)在深化農(nóng)村土地制度改革的“大盤(pán)子”中統(tǒng)籌安排。懷遠(yuǎn)縣除殷尚村是先互換并地、后登記頒證外，其他多數(shù)村組是在確權(quán)登記完成后又逐步試行“一戶(hù)一田”的。這些后期試行的村組進(jìn)行并田時(shí)，確權(quán)登記工作已經(jīng)完成了，只差證書(shū)沒(méi)有頒發(fā)到戶(hù);而實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一田”后，原有的四至、空間坐標(biāo)及面積都發(fā)生了改變，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一田”的村組需要重新登記確權(quán)。確權(quán)成果沒(méi)有得到合理的利用，互換并地過(guò)程中地塊測(cè)繪、變更影像信息、數(shù)據(jù)庫(kù)調(diào)整等所發(fā)生的費(fèi)用還加大了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)形成了浪費(fèi)。
二是需要進(jìn)一步研究明確相關(guān)政策問(wèn)題。在實(shí)施過(guò)程中，個(gè)別農(nóng)戶(hù)由于過(guò)去拱地頭兒、開(kāi)荒等，實(shí)際占有耕地多于其他農(nóng)戶(hù)，有抵觸反對(duì)的意見(jiàn);有的農(nóng)戶(hù)承包地靠近道路，位置相對(duì)較好，有可能被征占轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，存在增值空間，也不同意調(diào)地。同時(shí)，有部分不同意調(diào)地、換地的農(nóng)戶(hù)按法律進(jìn)行司法維權(quán)，也會(huì)導(dǎo)致此項(xiàng)改革推進(jìn)困難，怎樣處理好這部分農(nóng)戶(hù)與“一戶(hù)一田”的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益，也是需要審慎思考和對(duì)待的。
(作者單位：孫邦群，劉強(qiáng) 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司；鄒承東 中國(guó)農(nóng)村雜志社)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國(guó)農(nóng)村網(wǎng) 2017-01-04
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