新型工業化、信息化、城鎮化的快速發展，需要加快推進農業現代化步伐。要想實現農業經營的集約化和規模化，農村土地細碎化已經成為亟待解決的問題。在堅持和完善家庭聯產承包責任制，尊重農民意愿和保護農民權益的前提下，各地涌現了一批解決土地細碎化問題的實踐經驗，在安徽懷遠縣，以“一戶一田”的方式解決土地細碎化的做法得到當地老百姓的認可，取得了一定成效。
懷遠縣位于蚌埠市西部，淮北平原南部。二輪延包以來，將田地按等級分到每家每戶，形成好田差田家家有，一家有幾塊田甚至十幾塊田，田塊面積由幾分到幾畝不等的情況，形成了農戶承包地“細碎化”現象。近年來，耕地“細碎化”現狀越來越不適應農業快速發展的要求，影響了農民種田的積極性，制約了現代農業發展。難則思變，群眾想改變土地“細碎化”現狀的愿望強烈。
“一塊田”改革的發端
2014年4月對于懷遠縣徐圩鄉的農民群眾來說，是一段特別的日子。就在這個月，該鄉殷尚村東邵組的農戶聚集在一起開了一場會，東邵組邵志敏、邵東洋等幾位村民代表提出“干脆小田并大田吧”，把本組當前過于分散、零碎的承包地，以互換并塊的方式進行重新合并，形成戶均“一塊田”。這個想法立即得到全組村民的一致贊同。于是，這個共有農戶20戶，103口人，耕地面積467畝的村民小組自發成立了組織，研究制定方案，找法律政策依據，爭取鄉村兩級支持，認真丈量土地，力求公平公正地把承包土地重新合并分配到戶。在鄉村兩級的指導下，最終確立了在并地過程中要堅持“以原二輪承包分地人口不變”的基本原則。
2014年5月20日，東邵組并地工作全面完成，20戶原168塊土地合并后，按照“一戶一田”重新承包分配到戶，使19戶實現了“一塊田”，另外1戶有2塊田，實現了一戶一塊田的目標。東邵組“一戶一田”的實施，充分體現了村民的創新精神，是解決土地細碎化問題的有益探索和有效舉措。
東邵組“一塊田”的成功試驗，在殷尚村引起強烈反響，其他各組群起效仿。目前，該村已有14個村民組完成“一戶一田”，共合并田塊面積9000多畝，占該村耕地總面積的四分之三。殷尚村村委會主任魏偉介紹：實行“一戶一田”，解決了承包地塊過于零碎的問題，便于耕作和管理，有利于使用大機械，有利于病蟲害統防統治;其次，在實施并塊前，對溝、路、渠、橋、涵等公共設施用地進行統籌規劃，對不再必要的公共用地進行復耕，大幅節約了公共用地面積，可以較好解決過去集體公益事業用地難的問題;第三，比較徹底地改變了原來承包土地四鄰過多、容易產生邊界糾紛的問題，也有利于農村土地流轉，實現規模化經營，并塊后土地流轉費可增加二三百元。
“一戶一田”化零為整
徐圩鄉位于懷遠縣西部，已進行試點的村民組85個，占村民小組的37.1%;涉及農戶占總農戶數的27.5%，共合并田塊面積46159畝，占12.5萬畝耕地的37%。2016年底，全鄉“一戶一田”面積將達到6萬畝，占耕地總面積的48%。地塊合并，實現“一塊田”后，生產效益、土地利用效率和社會效益等方面成效明顯。
邵東洋介紹，在搞“一塊田”改革前，由于過去土地地力不同，農田水利設施建設也不平衡，他家的18畝地，分布在9塊不同的地方，每次種地都要算好不同地塊所需要的肥料和農藥，收獲的時候要提前去約好收割機去不同的地塊收割，往往這時候小的地塊人家也不愿意來，只能自己動手。
邵東洋算了一筆賬，“搞了‘一塊田’以后，他家以前的9塊田變成了一塊，溝渠、道路都是修好的，過去收割的時候9塊田將近4天才能完工，現在3個多小時就能收工，付的錢也少了，一季下來要省400元。”根據當地農業部門測算，在實行“一戶一塊田”后，農戶收割、耕種、灌溉等環節的成本和工時大幅減少，基本實現了全機械化操作，保守估計每年每畝節省成本50元以上，每畝畝均增收100元以上，在承包面積沒有改變的情況下，實現了農民的減負增收。
徐圩鄉黨委書記蔡永表示說，在實施“一戶一田”的過程中，每戶之間零散地塊的田埂、溝壟得到了整理，一些不必要的水溝和機耕道被復墾，節省了不少土地資源。
“‘一塊田’的好處不僅是增產增收，更減少了村民間的糾紛矛盾，減少了土地資源浪費，農村工作更好做了。”白湖村村支書白云新感慨道，以前村民為土地起糾紛，經常需要村干部去調解。“過去由于地力不同，農戶承包的土地都是東一塊、西一塊的零散土地，白湖村中白組每戶承包地就在5塊以上，1戶人家相鄰的土地可能分別屬于3、4戶人家，時間久了就產生一些糾紛，不解決糾紛那這幾戶人家的其他工作都開展不了，村民關系也不那么融洽，自從看了別的村搞‘一戶一田’很有效果，我們村很多村民主動找我說要搞，實施‘一戶一田’后，糾紛就很少了。”
“一戶一田”的規范發展
蚌埠市農委的數據顯示，目前蚌埠市共有5個鄉鎮18個村74個村民小組，開展了互換實現“一戶一田”承包經營的試點改革，“一戶一田”總面積已由2015年的3812畝擴大到6.28萬畝。由于“一戶一田”耕地模式帶來諸多實際效益，在殷尚村合并地塊成功后，周邊村民紛紛效仿，引起了各級部門的高度重視。為了規范實施和維護農民群眾的利益，促進社會和諧穩定，相關部門專門成立了組織機構來規范引導“一戶一田”發展。
“一戶一田”改革從哪些方面入手?包含哪些工作環節和內容?蚌埠市農委專門出臺了指導意見，強調要尊重農民意愿，堅持“自愿、協商、民主”，堅持“五個不變”，即現行家庭承包經營制度不變、農村土地集體所有性質不變、以原二輪土地承包村民小組為單位互換范圍不變、二輪土地承包人口基數不變、土地發展現代農業用途不變。實際上，也就是強調要堅持農民的主體地位，尊重農民的經營自主權和首創精神，讓農民成為農業現代化的自覺參與者和真正受益者。
目前，蚌埠市對合并土地100畝以上的村，按照每畝100元標準進行獎補，縣級財政再配套每畝100元用于村組公益事業建設。蚌埠市政府強調“一戶一田”工作必須堅持政府只指導不強推，只指導不包辦，在充分尊重民意的基礎上，制定嚴格規范的操作流程，在具體步驟上，制定了17個流程，并歸納為成立組織、宣傳動員、制定方案、組織實施、核實公示、換證建檔、組織驗收等七個階段以規范程序。
思考與建議
實行“一戶一田”耕種模式，是農民群眾為改善土地零碎現狀而進行的耕地互換行為。在調研過程中，當地干部群眾反映的問題，需要進一步研究。
一是承包地確權登記頒證成果運用問題。盡管基層干部群眾對“一戶一田”工作有較大的積極性，但互換并地工作不能孤立開展，應當在深化農村土地制度改革的“大盤子”中統籌安排。懷遠縣除殷尚村是先互換并地、后登記頒證外，其他多數村組是在確權登記完成后又逐步試行“一戶一田”的。這些后期試行的村組進行并田時，確權登記工作已經完成了，只差證書沒有頒發到戶;而實現“一戶一田”后，原有的四至、空間坐標及面積都發生了改變，已經實現“一戶一田”的村組需要重新登記確權。確權成果沒有得到合理的利用，互換并地過程中地塊測繪、變更影像信息、數據庫調整等所發生的費用還加大了地方財政負擔形成了浪費。
二是需要進一步研究明確相關政策問題。在實施過程中，個別農戶由于過去拱地頭兒、開荒等，實際占有耕地多于其他農戶，有抵觸反對的意見;有的農戶承包地靠近道路，位置相對較好，有可能被征占轉為建設用地，存在增值空間，也不同意調地。同時，有部分不同意調地、換地的農戶按法律進行司法維權，也會導致此項改革推進困難，怎樣處理好這部分農戶與“一戶一田”的關系，協調好各方利益，也是需要審慎思考和對待的。
(作者單位：孫邦群，劉強 農業部經管司；鄒承東 中國農村雜志社)
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊-中國農村網 2017-01-04
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