[ 目的/ 意義] 當前，我國城市的住宅需求開始由數量增長轉向質量提升、由短期重建轉向長期保有和經營。在此背景下，急需推動以長壽命、高質量為政策導向的住宅供給模式的轉型。然而，長壽命住宅的推廣存在與土地產權制度的矛盾以及初期成本過高等問題。
[ 方法/ 過程] 本文在分析和借鑒國外經驗的基礎上，提出了依托于SI 住宅體系（即結構主體和填充部分分離）的技術政策新模式，即“立體土地”。該模式將長壽命住宅的結構部分與填充部分區分開來，并將結構部分視為城市基礎設施的一部分，即立體化的土地。“立體土地”作為由地方政府或社會團體管理的公共資源，以少于70 年的合同期出讓給開發商或居民。
[ 結果/ 結論] 這種理念是對城市土地資源的拓展，這種模式不但可以大幅增加空間資源的總量，還有助于地方政府對空間資源進行集約化管理，有助于解決土地管理中賣地生財問題，有助于形成高質量的城市資產和景觀環境，有利于推動我國房地產開發和住宅生產模式的轉型。
1 引言
經過若干年的大規模建設，我國已經基本告別了住房嚴重短缺的時代，住房的需求和供給模式正面臨深刻的轉型；但是，我國城市住宅的平均壽命只有30 年左右，遠低于國家《住宅建筑規范》的規定（住宅結構的設計使用年限不應少于50 年）和歐美等國的住宅壽命（歐洲國家大多超過80 年，美國為44 年）。住宅壽命的短暫，特別是尚在使用期內的拆遷和利益性拆除，不僅是社會資源的巨大浪費，也帶來沉重的環境負擔。這種以高消耗和高排放為代價的社會財富積累方式是不可持續的，為此，急需轉變發展方式，延長住宅的使用壽命。
在這一背景下，近年來，住房和城鄉建設部門借鑒日本等國的經驗，提出了發展長壽命高品質的“百年住宅”的戰略。當前，這一戰略對我國社會經濟的可持續發展和住宅產業的轉型具有重大實際意義。它不僅能夠減輕住宅建設的資源環境壓力，而且有利于抵御各種自然災害和環境風險，有利于維持社區的穩定，有利于緩解拆遷矛盾和利益沖突。同時，百年住宅的推廣將推動住宅發展模式的重組和優化。
然而，在現有政策體制下，實施“百年住宅”戰略在城市規劃、土地制度和城市管理等方面存在不少實際困難，歸結起來，主要體現在以下4個方面。
一是與城市快速發展和規劃更新的矛盾。百年住宅對土地利用的穩定性提出了很高的要求。百年住宅建成后，如果遇到規劃變更或拆遷，非但不能達到延長建筑使用壽命的初衷，反而會造成更大的浪費。然而，我國正處在大規模和快速城鎮化的關鍵時期，人口、產業和社會經濟結構的重構帶來城市空間結構的劇烈變化。為了適應城市發展的需要，城市規劃、土地利用規劃的調整比較密集，這是當前發展階段的客觀需要。特別是在城市發展戰略確定的重點開發地區和城鄉結合部，這種需求尤其迫切。如何協調好百年住宅與城市快速發展和規劃更新的矛盾，是推廣百年住宅戰略的難點之一。
二是高額的初期價格成本與居民支付意愿的矛盾。為了實現長壽命高品質的政策目標，百年住宅應該具有良好的區位，交通便捷，堅固耐用，而且是具有設計靈活性的高質量住宅。毋庸置疑，這些要求必然會使住宅價格成本大幅上升。從政府的角度來說，如果百年住宅確實能夠帶來資源環境和社會方面的效益，政府是可以提供一定的補貼的。從客戶的角度來說，如果百年住宅確實帶來效用的提高，那么就會轉化為支付意愿。然而，百年住宅的資源環境和社會效益是否顯著，以及其成本能否轉化為客戶價值，都存在很大疑問。受社會經濟發展水平的制約，百年住宅的價格成本與普通家庭對住房的支付能力之間尚存在較大差距。
三是與土地使用年限的矛盾。我國住宅建設用地的出讓年限為70 年。在規定的70 年土地合同期間內，土地流轉受到地上建筑物的限制。為了實現土地的流轉，只能采取拆遷的方式來解決產權矛盾，由此帶來拆遷頻率過高、拆遷過度的問題。同時，拆遷成本的上升，推高了房地產價格。此外，住戶如果到期后不能順利清退，將嚴重降低土地資源的利用效率。對于70 年土地產權到期后土地和地上建筑物的具體處置辦法，至今仍然存在諸多疑問。根據2007 年10 月1 日施行的《物權法》規定，住宅建設用地使用權期限屆滿自動續期。當70 年土地產權到期后，居民仍然擁有地上建筑物的產權，可以繼續居住。這一規定雖然保護了居民對地上建筑物的所有權，但是如何維護社會公共利益，通過土地資源的合理流轉獲得最大的利用效率，還是一個懸念。在實踐中，社會各界也提出了很多異議，如居住者應繳納下一使用期的土地產權費用、土地應無償清退、應由地方政府回購殘存建筑產權等。可見，與土地產權制度的矛盾如果不能得到合理解決，百年住宅的推廣是不現實的。
四是住宅更新和維護方面的困難。隨著住宅使用年限增加，維護成本將逐漸上升。在日常維護之外，定期的大規模維修和部件更換也成為必需。目前，我國城市中大部分商品住宅都是20 世紀90 年代末以來建成的，尚未到達維修高峰期，但根據日本等國家的經驗，在交付使用20~30 年左右，集合住宅必須要進行大規模的維修，否則就會因年久失修而嚴重老化。然而，在現有制度下，住宅的更新維護存在很大的難度。一是資金困難，更新購房之初繳納的維護基金基本上不能覆蓋日常維護之外的大修。二是在70 年之內沒有明確的維修時間約定，70 年產權到期后也沒有清除重建的約定。另外，集合住宅的維修和拆除重建，要求所有住戶必須達成一致意見，如何解決這一難題，目前還缺乏必要的考慮。
目前，政府和學術界對于規劃方面的問題比較關注，也提出了很多解決問題的看法和思路。例如，要以科學的規劃引領百年住宅的發展，強化規劃的前瞻性和穩定性；加強空間資源的集約化利用和管理，減少政策性拆遷等。
筆者認為，在長壽命住宅的規劃方面，重點是與各個城市的社會經濟發展水平相適應，對其建設比例和空間布局加以規制。在經濟政策方面，應為長壽命住宅的發展創造合理的動力機制。依照經濟學“誰獲益，誰負擔”的原則，它給消費者提供的優質環境，應該主要通過客戶價值的轉化來體現其價值。與此同時，它對于減少資源消耗、保持城市活力等也做出了積極的貢獻，政府應該對此提供相應的補貼。
此外，應該以公共住宅為重點實施百年住宅戰略。在不同類型的住宅中，政府、開發商和消費者所承擔的主體角色是不同的。在公共租賃住宅中，政府作為客戶主體，對于初期成本具有較強的承受能力，也有能力運用信貸金融等手段解決初期成本過高的問題；同時，建造長壽命高質量的公共租賃住宅，也有利于實現經濟、社會、環境效益的統一。對于商品化住宅，居民家庭是直接的客戶群體，對高昂的初期成本的承受能力有限。因此，以公共租賃住宅作為推廣百年住宅戰略的突破口是最具可行性的模式。
那么，在量大面廣的商品住宅建設中，百年住宅戰略能否推廣呢？筆者認為，如果沒有賴以發展的制度和經濟基礎，僅靠政府獨力推動，或依賴開明開發商的無私投入，均難以持久。為此，必須探索一種能夠綜合解決以土地制度為核心的各種問題的革新性技術政策方案。
2 日本SI 定期借地模式的經驗借鑒
2.1 何謂SI 定期借地模式
事實上，百年住宅帶來的建筑成本問題和維護問題在其他推廣百年住宅的國家也同樣存在。對此，日本國土技術政策研究所開發了一種新的住宅模式，即SI 定期借地模式，為我國提供了有益的借鑒。
所謂SI 定期借地模式，是利用定期借地制度（有一定期限的土地產權制度）使長壽命的SI 住宅能夠以較低價格實施的制度設計。該模式由日本建設省建筑研究所開發，因其創造性地通過制度設計使SI住宅的可行性大大增強而受到關注。
SI 體系中S（Skeleton）和I（Infill）分指建筑的結構部分和填充部分，通過結構和填充兩部分的明確分離，達到結構部分能夠實現100 年以上的長壽命，而填充部分卻可以靈活改變的集合住宅。通過這樣的構造體系，將來各種需求的變化能夠通過填充部分的更新來實現，而不必變動結構框架。這就使得住宅能夠得到長期的有效利用，使百年住宅的理念得到具體的實現。根據實際需要，甚至還可以在結構框架不變的情況下靈活改變建筑的用途，如由住宅改為辦公等。由于具有高度靈活的特點，SI 住宅在滿足個性化設計的需要方面也具有很大優勢。
所謂的定期借地權，是指土地合同約定期滿后，不再延續土地租借合同，乙方有義務清除地上的建筑物、無條件地將土地歸還給甲方。日本標準的土地定期租借期限為50 年。由于土地只是定期租借，而并不是永久地購買，定期借地的價格大幅低于一般的土地價格。這種制度與我國現行的70 年土地產權制度有一定相似之處，只是我國的土地產權者不是個人，而是國家。
顯然，壽命超過100 年的地上建筑物和50 年的土地合同期之間是有矛盾的。為了解決這個矛盾，SI 定期借地提出，當合同期滿時，乙方只需要清除填充體，而把結構部分返還給甲方。這實際上是把填充部分當作地上建筑物，而把結構部分和土地一樣，看作永久性的固定資產。換而言之，甲方可以將土地和SI 住宅的結構部分一起來長期經營，當土地和結構體的合同期滿時，既可以收回它們重新建造填充體并以原來的方式賣給居住者，也可以采用出租房的方式對新的SI 住宅加以利用。
2.2 SI 定期借地模式的優點和啟示
這種方式給居住者、土地所有者和社區都帶來了明顯的利益。首先，對居住者來說，既可以獲得根據自己的個性化需要而設計高品質住宅，又可以節省一大筆開支。20 世紀80 年代中期以來，日本大城市的土地成本占到住宅價格（包括土地和地上建筑物）的一半以上，SI 定期借地的方式設定了一個借地合同期，消費者不必為土地和SI 住宅的結構部分一次性地永久買單。這給消費者提供了一個新的選擇。據測算，這種方式可以使SI住宅的價格降低1/3 左右。
其次，對土地所有者來說，以SI 定期借地的方式有利于土地資產的靈活經營。既不必擔心土地合同到期后，居住者會不會如期返還，也不必擔心地上建筑物沒有辦法清除。事實上，長期土地經營會受到宏觀經濟的很大影響，當住房不那么緊缺，或經濟不景氣的時候，昂貴的地價使很多土地所有者面臨找不到客戶的風險。采用SI 定期借地模式大大減少了這樣的風險。
對于社區來說，SI 定期借地住宅同樣十分有利。在實踐中，一般集合住宅的土地按照面積由住戶共同所有。因此，集合住宅的更新和維護面臨的最大困難是同一棟住宅樓中的居民難以達成共識。正因如此，大量集合住宅難以如期得到有效的維護和翻新，致使建筑物不斷老化，由此帶來精英階層的離去和社區的衰退。而SI 定期借地的住宅，結構部分的維護責任明確地屬于甲方，由于設定了明確的合同年限，土地所有者經過若干年之后即可以對結構部分進行一次有效的維護，或者對填充部分進行重建。免去了住戶之間進行商討的必要。因此，SI 定期借地住宅有助于維持優良的居住環境，有助于社區保持活力。
根據對日本人的生活方式和居住形態的調查研究，大部分已經實施的SI 定期借地住宅推薦采用30 年的合同期。為了解決30 年合同期滿后居住者不會清除填充體并把土地和結構體歸還給土地所有者的后顧之憂，在30~60 年之間的階段，設計了2個選項：一是能夠正常歸還的情況，土地所有者將重新建造填充部分，繼續以定期借地的方式經營SI住宅。二是無法正常歸還，且居住者要繼續住下去的情況。這時土地所有者可以買回填充部分，并以出租房屋的方式讓居住者繼續住。在實際操作中，買回填充部分的成本可以用以后的租金來沖抵。這樣，在30~60 年間的SI 住宅利用方式上，只需要土地所有者和居住者之間進行個別協商，比要求所有居民統一決策的難度要小得多。
歸納起來，SI 定期借地模式的要點，同時也是值得我國百年住宅借鑒的核心觀點，一是重新定義了住宅填充部分、結構部分和土地的關系。打破了填充部分和結構部分的產權必須一致的傳統觀念，居住者購買的是填充部分，而SI 住宅的結構部分和土地一樣，由土地所有者作為長期資產以出租的形式來經營。二是通過合同的方式明確界定了SI 住宅的使用期（合同期），一方面明確了使用權人的清退義務，另一方面使住宅的使用期與建筑壽命、土地使用期限明確分離，從而較好地解決了長壽命與實際家庭生活需要、土地使用年限之間的矛盾，并使得住宅的維護能夠比較順利地進行。
3 我國城市百年商品住宅的政策模式的探討
3.1 “立體土地”的提案
借鑒日本的SI 定期借地住宅模式，并基于我國土地政策和商品房開發的特點，筆者提出面向我國商品住宅開發的百年住宅模式，并稱之為“立體土地”模式。
這一模式采用SI 住宅的技術體系，將百年住宅的結構部分與填充部分明確區分開來。在此基礎上，我們將結構部分視為城市基礎設施的一部分，換而言之，作為一種立體化的土地，由地方政府或地方政府委托授權的社會組織所有并經營。
在理念上，“立體土地”是對城市土地資源的拓展。像立體停車場、立體道路一樣，“立體土地”模式不但可以大幅增加空間資源的總量，還有助于地方政府對空間資源進行集約化管理。同時，擁有百年壽命的“立體土地”也構成高質量的城市資產，對于形成良好的城市環境具有很大的促進作用。
作為一種公共資源，“立體土地”應按照一定合同期出租的方式出讓給開發商或居民。筆者認為，一定要堅持采用出租的方式，才有可能解決土地管理中賣地生財、寅吃卯糧的問題，也才能保證“立體土地”的正常維護和管理。
3.2 “立體土地”的可行性
在百年住宅的開發建設過程中，“立體土地”的開發與填充部分的開發成為截然不同的兩個內容，具有不同的主體。“立體土地”的開發與道路等基礎設施的建設相似，由地方政府委托給承建商進行建設，然后作為長期的資產出讓給住宅開發商進行開發建設。填充結構的開發由房地產開發商來實施，并可以以賣房、出租等方式運營。填充部分的產權合同期，應該基于住宅生命周期（包括老化速度、維護需要、新技術等）和家庭生命周期的深入研究來確定，但原則上應有利于減少更新維護的難度和拆遷矛盾，適應家庭生活方式演變的需求。此外，填充部分在約定合同期內的產權，可以在市場上自由交易和買賣。
圖1 比較了一般商品房開發與在“立體土地”上開發商品房的初期價格成本。假設人們可以按照20 或30 年的貸款來購買住宅。由左圖和右圖的比較可見，通過設定較短的住宅合同年限、把土地價格轉化為土地租金、把“立體土地”的租金成本分攤到合同期間等幾種策略的組合，大大降低了百年住宅的初期成本。由此可見，“立體土地”的模式更有利于實現百年住宅客戶價值的合理轉化。
作為城市基礎設施的一部分，“立體土地”的年限有可能脫離住宅用地70 年產權的限制，形成一種新型的基礎設施種類。百年住宅作為一種全新的資產，與現存土地產權、建筑產權沒有繼承關系，制度層面的制約比較少。因此從理論上來說，是完全可行的。
另一方面，其具體實施方案還需要在法律等層面進行深入探討。對實施過程中有可能出現的各種問題，也還需要通過比較研究和社會實驗等手段進行更加細致全面的研究。
4 結語和展望
筆者認為，“立體土地”模式在我國城市具有極高的適用性。其推廣的成效可能會遠遠超過以土地私有化為制度基礎的日本。
其一，我國正處于經濟高速增長和快速城鎮化的歷史階段，住房需求旺盛，房地產開發建設規模宏大，為“立體土地”模式的大規模推廣提供了社會經濟基礎。
其二，該模式有助于與人口結構變化和社會發展相適應的土地資源的靈活運用。我國自20 世紀70 年代開始實施計劃生育政策，人口結構和家庭構成得到了很大調整。目前，數個老人只有一個孫輩的現象非常普遍。城市住宅總套數與家庭總戶數的比例經過多年的調整持續改善，通過保障房的建設和商品房持有、租賃等多種市場化方式的供給，總量不足和住房緊缺的狀況基本得到改善。自20 世紀末以來，我國在未富先老的情況下步入老齡社會，且老齡化速度正不斷加快。預計2050 年，全國1/3 的人口都是60 歲以上的老人。無疑，家庭消費觀念必須適應社會人口結構的變化，與其讓并不十分富裕的祖輩和父輩家庭購買長壽命住宅并留給兒女，不如購買與自身使用需要相適應的期限比較短的舒適型住宅。
其三，從社會和環境效益來講，這種模式有利于塑造良好的城市環境，減少資源浪費和保持城市活力。為了引導人們在城市中心區長久、安心地居住，保持城市的競爭力，要求住宅區位便捷、寬敞、高質量，對未來的生活方式變化具有靈活的適應性，同時有良好的建筑維護和社區感。通常來說，這些要求必然會帶來住宅價格成本的大幅上升，而在“立體土地”模式下，結構部分的租金分攤在整個居住的期間，消費者只需要負擔填充部分的初期價格成本，同時由于剝離了結構部分且填充部分的合同期限縮短，住宅的初期價格成本能夠有效地降低。這些措施將有效地改善人們對住房的可支付性。其結果將提升人居環境的質量，提高房地產市場的穩定性，在節地、節能、減少結構部分的拆遷浪費等方面也將有所貢獻。
其四，有助于集合住宅的維護和管理，防止社區衰退。作為集合住宅主體結構的“立體土地”，被視為城市基礎設施的一部分，其維護和管理具有明確的主體。像道路、綠化的維護一樣，地方政府或地方政府委托的公共團體可以對之進行定期的維修和養護。其成本主要由“立體土地”的租金收入支出，各地方政府也可以利用基礎設施建設資金進行一定的補貼。集合住宅的填充部分的維護主要是通過縮短合同使用年限，使其老化狀態和維護費用處于一個可控的范圍內。當合同期滿時，居住者不再擁有填充部分的產權，填充部分或清除重建，或以出租方式讓原居住者或其他家庭繼續使用。由于免除了產權的困擾，“立體土地”的所有者成為決策的唯一主體，可以根據填充部分的老化狀態進行理性的判斷。因此，在“立體土地”模式下，集合住宅結構和填充部分能夠分別獲得有效的維護和管理，為維持良好的居住環境，保持社區活力提供了保障。
其五，“立體土地”模式的實施將帶來住宅產業的分化。從產業分工到產業分化，再到產品分化，是產業升級和發展的一般規律。可以肯定的是，“立體土地”的推廣，必然會帶來住宅產業的顯著調整；將促進“立體土地”建設和管理維護、填充部分開發和經營的行業分工；將帶動“立體土地”的標準化和質量提升，帶動填充部分部件產品的開發和技術進步，促進以消費者需求為導向的住宅設計質量的提升。由于房源類型的分化、住房信息和中介服務行業也會有一定的調整。
綜上所述，“立體土地”為我國實施百年商品住宅提供了有意義且具有可行性的具體化路徑。但是，作為一件新生事物，“立體土地”的實施、運營和管理尚無經驗可循，在政策層面，需要在法律體系、空間資源管理、城市景觀環境、居住形態和住房需求演化規律、維護成本和周期等方面開展深入研究。同時，要想順利實施和推進，離不開相關政府部門之間、中央政府和地方政府之間、開發商、建造商以及學術界之間的積極配合，通過合作開展聯合攻關。
致謝 感謝國務院發展研究中心林家彬研究員、中國房地產研究會住宅產業發展和技術委員會孫克放研究員、中國百年建筑研究院朱文俊院長、中國村鎮發展促進會賀鳳娟教授等對本研究的寶貴建議。
引用格式： 高曉路， 陳蔚. “ 立體土地”：我國城市推廣長壽命住宅的政策模式探討[J]. 智庫理論與實踐，2016，1(6)：45-51.
作者簡介:
高曉路：中國科學院地理科學與資源研究所研究員，中國科學院大學教授，東京大學都市工作博士
陳蔚：保利(北京) 房地產開發有限公司，項目經理，中國科學院大學人文地理學碩士。
中國鄉村發現網轉自：微信號 智庫研究
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