【摘要】在當前農業經營體系調整過程中，地方政府基于制度創新驅動、農業治理考量、政績思維誘導等多方面動機，積極推動農業經營主體轉型，通過資金、項目、技術、政策多維扶持政策幫扶新型經營主體，而作為地方治理創新的土地股份合作社在此背景下呈現出兩種發展邏輯：一種是由資本、大戶等經濟精英主導的以盈利為目的的合作社，另一種是迫于政府壓力，為了完成行政任務而由政治精英成立并承擔兜底職能的合作社，從而產生的社會后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社背離其制度設計初衷。不僅不利于新型經營主體的培育和發展，排擠了小農利益，還增加了農業經營風險、威脅糧食安全。
【關鍵詞】土地股份合作社；農業經營；政府行為；兜底
一、問題的提出
2015年秋，全國糧食豐收，但是三大主糧價格全線下跌，農民收入和種糧積極性受到影響，國際低糧價與國內庫存積壓被認為是糧價下跌主因。我國一直實行糧食托市收購的政策，如何在新形勢下實施國家糧食補貼政策，保障糧食安全成為了農業領域勢在必行的改革。中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文出席財經年會時指出，土地股份合作制是農業改革方向。
我國農業經營制度正在經歷著前所未有的變革，如同上世紀八十年代初集體經濟被家庭承包經營所取代一樣，當前農業經營制度再次走到了生產力與生產關系極不協調的關口，一方面是因為這三十年我國經濟實力與生產力正在飛速高速發展，小農經營方式與生產力發展極不匹配，但是又受制于農地承包制度[②]，不協調的生產關系一時間難以調整，另一方面作為生產者的小農正在城鎮化的進程中離土離鄉，農村勞動力在經歷了去過密化階段后[[1]]，政策界和學界開始有人擔心誰來種田的問題。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，針對農業生產經營中出現的問題，首次明確了“三權分離”，堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，這種在既定法律范圍內突破土地承包制度的一種妥協形式正在發揮著重要作用。[[2]]在此基礎上，新型經營主體被賦予了重要歷史使命：解決誰來種田的問題，保障國家糧食安全；通過機械化、規模化的經營方式，提高農業經營效率，壓縮農業生產成本，應對國內外糧價倒掛的挑戰[[3]]，保障糧食能夠在國際市場中保持競爭力；解放農村勞動力，讓更多的農民從農業生產中脫離出來，進入到城市務工，從而達到增收目的。
新型經營主體的核心在于農地的規模化、集約化經營，這被認為是降低農業生產成本的關鍵，而無論是政策上還是實踐中通過土地流轉而實現規模經營的主體有三種：自發流轉形成的中堅農民、家庭農場和工商企業，農業企業化路徑雖然能夠改變小農經濟的面貌，卻無法解決農業生產中的勞動監督和高度風險問題[[4]]，更為重要的是,由于災害或者糧價下跌，依靠租賃土地實現的農業規模經營者受到沖擊最大，并且規模越大受到的損失也就越大。在政府高補貼政策影響下，全圖各地的土地流轉租金也都在不斷上漲，這無疑加劇了規模經營者的風險。
在此背景下，陳錫文認為通過發展土地股份合作制，把土地托管給生產型經營服務組織經營，以繞過了土地租金，使得土地的主人和經營者能夠在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制，可能是未來中國農業，特別是大宗農產品生產經營體制改革的方向。[③]土地股份合作社作為新型經營主體也被一些學者看好，認為土地股份合作社破解糧食小規模分戶經營的困境，按比例提取公積金的制度設計為村集體提供農田基礎設施、農業技術推廣等生產性公共品拓展了資金渠道，不僅能夠保障農民土地權益，還能以平穩和低成本的方式完成土地集中、提升糧食綜合生產能力。[[5]]
然而，在調查中發現，土地股份合作社的制度設計與制度實踐存在著難以化解的張力，甚至在制度實踐中出現了很多與離制度設計初衷背道而馳的做法，資本為了盈利，在政策支持以及項目補貼下大規模進入農業生產中，不僅無法實現設想的農民增收、農業增效的目的，還給糧食安全和基層穩定帶來問題，而政府在制度創新驅動、打造政績思維影響了盲目推動資本下鄉、合作社擴張，甚至以行政壓力迫使村社成立合作社，配合政府行為，在高租金、高補貼政策誘導以及強制性土地流轉政策推動下，小農主動或者被動的與土地相分離，從而更快的實現無人種田的預言。最后，在精英謀利、村社托底、政府行為多等方面作用下，衍生出土地股份合作社的雙重經營邏輯。
二、土地股份合作社的雙重發展邏輯：川西平原高鎮個案[④]
2010年成都市就開始了土地股份合作社的探索，在此基礎上形成了地方創新經驗——農業共營制：引導農戶以土地承包經營權入股，成立土地股份合作社；聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人，負責合作社土地的生產經營管理；引導適應規模化種植的專業化服務體系的建立，并打造“一站式”的農業服務超市平臺。[[6]]然而作為土地股份合作社創新起點的高鎮白云村有兩個土地股份合作社，而這兩個合作社的發起模式、盈利空間等方面卻有很大不同。
（一）躍進土地股份合作社
躍進土地股份合作社一直被作為農業經營制度創新的標桿，“2010年5月，高鎮白云村15組30戶農戶發起成立躍進土地股份合作社，自愿以101.27畝土地承包經營權入股。草根探索，卻意義非凡——這是全國首個完全以土地承包經營權入股并工商注冊的農民合作社。[[7]]”合作社發起者阿勇講，當年他因為身體很不好，無法在外繼續打工，回家種田體力又不行，作為小組長就想在組里找幾戶人家一起互助生產，把土地集中在一起，大家各盡所能，取長補短。當時農業生產存在三個困難：一是農忙時缺乏勞動力，年輕人在外面工作不一定能請到假，老人在家種田，雇工困難且不劃算；二是農民缺乏防治病蟲害有效手段，比較盲目，需要技術指導；三是田塊細碎化、分散化，一些地方農業機械無法下田，全靠人力，比較麻煩。他的想法得到一些人支持，為了解決農業技術問題，就去農技站咨詢，農技站介紹他去市農發局，市農發局局長認為他們的想法非常好，可以把規模再擴大一些。隨后在農發局和村干部動員協助下，小組30戶人家112畝土地成立了土地股份合作社。當時有村民比較猶豫，擔心要是不成功連飯就沒得吃，農發局出面擔保，如果不成功就給農民補貼，打消了大多數人的疑慮。阿勇就作為土地股份合作社理事長，為了更好進行農業技術指導，農發局派了一個農技站長做技術指導，幫助合作社運營、制定農業生產計劃等。農發局還牽頭讓合作社與崇州國家糧食儲備公司簽訂了水稻生產協議，為了達到增收目的，做好示范帶頭作用，在技術員指引下，合作社利用小春種植十多畝羊肚菌。為了解決資金缺口問題，在政府支持下，合作社以101.27畝土地5年的經營權作抵押，向銀行申請貸款，獲得銀行貸款授信16萬元，成為成都市第一宗以農村土地承包經營權抵押融資的范例。
第一年分紅時，村民能分到1128元/畝，覺得比自己種田還要劃算，躍進土地股份合作社成為了農業經營制度創新亮點，時任成都市委書記李春城在白云村調研時，認為農技員叫法不好聽，不如叫農業職業經理人，這一稱謂得到了推廣。第二年合作社種植規模擴大到了380畝地，涉及到周邊幾個小組的土地，當年分紅1086元/畝，2013年分紅是1090元/畝，2014年是960元/畝。合作社規模不斷擴大，但是分紅模式一直是兩種：僅有最先加入的十五組村民能夠隨著收益增減分紅，其他后來加入的土地都是固定租金，每年600元/畝。2013年，合作社第一任職業經理人調到市農發局工作，就由白云村隔壁大江村的阿全擔任，阿全本人在大江村也牽頭成立了合作社，比較懂得經營。2015年，阿全找阿勇商量，希望他和村民透個風：十五組村民在合作社的分紅收益要和其他組一樣，都是600元。村民對此表示不能接受，阿勇對經理人表示真要降低分紅，農民要去鬧事的話，他也沒辦法，希望經理再考慮考慮，而阿全的意思是如果村民接受不了，那么退社自由。
（二）白云村土地股份合作社
躍進土地股份合作社成立后，地方政府為了推動合作社發展，要求白云村委也要成立合作社，進一步擴大土地股份合作社規模。迫于政府壓力，村干部只能出面成立合作社，由村書記兼任職業經理人，村主任兼任合作社理事長，第一年合作社以700元/畝的價格流轉了八十多畝土地，結果僅種了一季水稻就虧損了四五萬元，就沒有敢種第二季。第二年，在政府壓力下合作社種植面積擴大到了100畝，但還是虧損了四五萬元。2013年合作社規模達到了200畝左右，這一年合作社沒有虧損，原因有兩方面：一是租金降低了，每畝租金是300至400元，二是政府開始給合作社補貼，規模經營每畝補貼五百元[⑤]。2014年合作社種植的面積是400畝左右，原來一個流轉了200畝地的老板跑路了，除此之外這個老板在全鎮其他地方還流轉了兩千畝地，農民找到村里，村里只能出面把租金先墊出來。
與躍進合作社不同的是，白云村成立的土地股份合作社分散的土地比較多，一方面合作社在政府壓力下面需要不斷擴大規模，做農民工作加入合作社，另一方面一些農民不想種地或者無法種地，主動把土地交給合作社。躍進合作社要考慮到經營收益，不接收分散的土地，白云村合作社只能接受，否則就與政府要求相違背。從而導致合作社土地與小農土地互相插花，雙方耕作都不便利。因為小農耕作實在不便、且受到那些將土地較早交給合作社農民的影響，越來越多的農民開始選擇把土地交給合作社。
（三）土地股份合作社經營模式對比
不管是躍進土地股份合作社，還是白云土地股份合作社，由于受氣候和機械化水平的限制，在農業生產過程中都面臨著生產成本高、機械化水平較低的問題，表一、表二反映了合作社種植水稻、小麥的成產成本。
如果風調雨順并且管理到位，水稻每畝能夠產1100斤左右，小麥畝產在700斤左右[⑦]，小農精耕細作的產量和這個差不多。按照豐產期水稻和小麥的產量計算，水稻利潤=1100斤*1.38元/斤—770元=748元，小麥利潤=700*1.2元/斤—400元=440元，每畝耕地扣除成本后收益為1188元/年，而這基本上是每畝土地所能達到的最高產值。如果考慮到地塊差異、年景差異、管理差異等造成的減產因素，以及管理成本和損耗成本，每畝的收益還要下降不少，再考慮上地租的話，合作社的畝均收益基本上都是負數。因此，如果沒有政府補貼，合作社經營都是虧本的，白云和躍進兩個土地股份合作社面臨同樣的問題。
要實現盈利，就需要不斷壓縮生產成本，而在人工成本不斷上漲且當地農業生產又高度依賴人工的情況下，以機械化來取代人工是最優的選擇。由于機械化的推廣需要資金的再投入，白云村由政治精英牽頭成立的土地股份合作社對于農業機械化使用方面并沒有太大的意愿，插秧等環節一直都是依靠人工完成，但是由經濟精英主導的合作社確在不斷探索推進插秧環節的機械化，從而降低在農忙時雇工困難、人工成本過高的問題，2013年僅有五百畝土地能夠做到機械化插秧，2015年就達到了1500畝。在管理模式方面，兩個土地股份合作社最大的不同在于躍進合作社采用了精細的管理分工，躍進合作社的職業經理人同時負責三個合作社近2700畝土地的經營[⑧]。在經營的分工管理中，充分發揮了村民小組長的職能，在農業生產上做到統分結合：合作社有兩個總管，一個是技術總管，負責所有農業生產中的技術問題，安排農業生產，另一個總管負責合作社雇工工資發放、管理員考核等，合作社還有17個管理員，其中13個是村民小組長，年齡差不多都在五六十歲，不僅懂得農業生產，還能及時協調生產中出現和農民的矛盾。每個管理員負責100到300多畝不等土地的插秧、補秧、放水、病蟲害防治、除草、雇工等具體的農業生產。從生產效益上看，盡管面臨著相似的客觀環境，躍進合作社正在逐步拉開與白云合作社的差距。
三、精英謀利、村社托底與地方政府行為
土地股份合作社在地方政府推動、大戶資本加入、村社協助的情況下雖然得到了快速發展，但是卻呈現出了兩種不同的邏輯，除了少部分能夠進行分紅、符合土地股份合作社的初衷之外，其余的大都還是土地流轉的邏輯，農民只能拿固定的資金而無法參與到分紅過程之中，并且越來越多的農民因為這項制度設計或者被動或者主動的脫離土地，無人種田的預言成真。在這整套精巧的制度設計中，精英、村莊治理主體與地方政府進行著復雜的互動邏輯。
（一）精英謀利
村兩委、資本大戶是地方政府推動土地股份合作社中依靠的兩股重要力量，這兩股力量作為村莊中的政治精英、經濟精英與地方政府合謀，共同構成村落社會的庇護關系網絡。[⑩]
政治精英與經濟精英不僅要在地方政府主導的合作社發展過程中積極配合，還要做出適當犧牲，從而實現多元主體共贏的格局。村莊政治精英與地方政府是一種更為穩定的同盟關系，基層政府可以通過多種手段對政治精英進行制約，如權力的穩定性與合法性、績效工資、資源分配等方面，而政治精英在地方政府的庇護下，積極發揮動員作用，配合政府做農民工作，引導農民把土地流轉出來，并且當合作社規模需要逐年擴大的時，政治精英還要忍受著虧損的壓力，成立土地股份合作社，擴大土地規模。在這種邏輯下由政治精英牽頭成立的合作社，其核心目的并不在于盈利，而是為了完成政治任務，至于虧損還是盈利都是次要結果，最核心的收益在于保持了與基層政府的一致，從而穩定權力基礎。
經濟精英牽頭成立合作社的核心目的在于盈利，而要達到這一目的就需要強化與地方政府、村莊政治精英的合作關系，從而獲取更多的政策紅利、項目資源與社會支持，三者形成了一種庇護關系。為了保持庇護關系，經濟精英在地方政府的指示下也需要無條件的做出犧牲，多方面配合地方政府行政。例如地方政府要發展農村觀光旅游，需要合作社在秋季全部種上油菜，打造油菜花節，但是如果從市場的邏輯考慮，合作社連續種油菜，第二年產量和收益肯定會很低，但是為了配合地方政府，即便收益低，合作社也都會完成任務。除此之外，市級政府每年都會對基層政府關于培育新型農業經營體系工作進行考核，而基層政府為了考核優秀，就會和合作社聯合起來形成共謀：按照考核要求給合作社分配任務，合作社也會想辦法完成任務，幫助政府考核優秀。
作為創新的土地股份合作社和職業經理人雙重經營架構也在發生變化，制度設計原本是農民入股合作社作為股東，選舉理事會、監事會保障股東收益，合作社再委托農業職業經理人負責農業經營，因此理事會、監事會、職業經理人都是土地股份合作社經營中的關鍵環節。
躍進土地股份合作社最開始就是這樣的運行模式，理事會、監事會、職業經理人各司其職，但是自從新的職業經理人接手后，村民感覺到明顯的變化是理事會和職業經理人之間的地位和作用發生了倒置，“職業經理人就像地主一樣，我們理事會的反而成為了打工的，合作社賬目我們（理事會、監事會）都沒有見過，就成了擺設，我們只能耍，等著經理人的安排，以往分紅、調工都是由理事長經手安排，現在經理人找了總管、管理員，他們負責調工、派活，這些本來應該是由經理人來承擔的任務，現在都由他的總管來做，經理人就像老板一樣在背后指揮。”2013年政府獎勵給合作社一臺烘干機，但是烘干機卻莫名其妙的借給了別的合作社，至今沒有拿回來，村民問起來，說是壞了。2015年政府補助躍進土地股份合作社兩百多萬元用于建造烘干房和購買設備，需要合作社配套一部分資金，經理人拿出配套資金后，把烘干房直接建在了自己村子那邊，現在烘干房已經投入正常運營，但是卻和合作社沒有什么關系。作為土地股份合作社發起者的阿勇感嘆：“合作社實際上都是國家拿錢貼出來的，但是這個錢所起到的效果并不大，國家現在是把一部分人扶持起來了，大部分人都沒有扶起來，在原地踏步，一部分人甚至還在倒退，如果國家把錢補給農民像補給規模經營的合作社一樣，農民種田的積極性會更高，糧食產量會更好。面積大一點，難免會有疏忽，雇工管理中有磨洋工的現象，但是農民種自己的田就不一樣。”
（二）村社托底
經濟精英在土地股份合作社發展中以營利為目的進行經營，而由村莊政治精英成立的土地股份合作社在村莊中承擔著兜底職能。一方面，經濟精英所主導的合作社在發展時以規模化為導向，不接收一家一戶小農的土地，因此保障了土地的連片率，從而更加方便生產和管理，降低成本。而由政治精英所主導的合作社必須接收小農主動讓出來的土地，這既是上級政府的要求，也是出于地方治理的考量，政治精英在這種農戶主動提出的土地流轉中占據著賣方市場，因此掌握著定價權，壓低土地流轉價格。
資本都具有逐利性，當躍進合作社的職業經理人阿全個人發展起來之后，他也不再需要躍進土地股份合作社這一金子招牌，他本人就代表著制度創新成功的典型，而躍進合作社對于他來講更像是一種負擔，所以他才想把十五組的分紅降低到六百元，甚至對于農民的反對都感到無所謂——退社自由。阿全向白云村兩委提出由村集體將躍進合作社的土地全部承接過去，但是村干部并沒有答應。村干部很清楚躍進合作社的分紅問題就像定時炸彈，村集體無法繼續向十五組提供高額分紅，一旦分紅減少，村民就會將不滿的矛頭對準村干部。
由政治精英所主導的合作社本身就服務于基層治理的目標，因此合作社不單純是新型的經營模式，也是村莊在新時期社會治理中發揮作用的重要平臺。例如，在白云村前幾年因為老板流轉土地經營失敗跑路，村莊就只能及時站出來承擔托底職能，從而保障了基層社會穩定。在土地股份合作社發展的早期，這種由村莊政治精英出面成立的合作社占據多數，隨著經濟精英的在合作社經營中的崛起，以及合作社發展逐步走上穩定的模式，由村社政治精英主導的合作社逐步向經濟精英主導的合作社進行過渡或者轉變。高鎮有六個村莊12個合作社，其中五個村莊都有由政治精英出面成立的合作社，而現在僅剩一兩個。村社托底的另一層涵義是當經濟精英所主導的合作社精英失敗的時候，村莊需要發揮兜底功能，無論是由政治精英出面成立新的合作社，還是將土地重新歸還給小農，都是一項非常復雜的基層治理難題。而當前，土地股份合作社在發展的過程中，雖然規模在不斷擴大，甚至占到了村莊耕地面積的80%以上，但與此同時面臨的風險也就更大，因為當前的經濟精英承擔不起因為經營失敗所面臨的農業風險，最后村莊只能在政府的支持發揮托底職能，將矛盾化解在基層。
（三）地方政府行為
政府是農村流通領域改革和生產要素市場發育的主導力量，[[8]]地方政府在新型經營主體的扶持和培育中發揮著重要影響。崇州市土地股份合作社創新的起點是幾戶農民想解決生產上的困難，但是在政府的精心幫扶下卻成為了具有著重大制度創新意義的樣板。地方政府行為在制度創新中扮演著多重角色，動機也源于多個方面：
1制度創新需要，探索新形勢下的農業經營制度
中央和地方政府高度重視新時期農業生產領域生產關系與生產力極不適應的問題，為了解決這類問題，中央多次發文聚焦農業經營體制改革。在中央精神指導下，地方不斷進行試點，為全面深化改革積累經驗。而在試點的過程中，地方一方面要對以往的制度進行突破，另一方面還要通過控制變量，創造條件，探索試點成功的內外部條件，一旦試點成功，這種突破就被稱地方治理創新。在當前形勢下，地方政府往往有著很強的制度創新驅動，制度創新不僅符合中央的政策要求，也能夠在解決地方實際問題中發揮重要作用。然而在地方政府的制度創新過程中，控制試點變量的手段往往發生扭曲，即忽視了客觀規律性，通過各種手段來保障試點成功，因此在地方政府大規模資源投入、政策支持下，地區有很多試點能夠成功，但是這些試點從一開始就并不具備推廣和適用價值，而試點也就成為了地方造點的邏輯。
白云村的兩個土地股份合作社有一個值得深思的問題：2013年政府沒有給予規模經營補貼之前，白云合作社不斷虧損，躍進合作社卻能夠進行高額收益分紅，原因恐怕不是躍進合作社早期種植了十畝羊肚菌致使收益大增那么簡單，而且躍進合作社的羊肚菌種植了兩三年就無法進行下去了。2013年之前其他加入躍進合作社的農民對于十五組一直享受高額分紅感到不滿，就連十五組村民仔細考慮自己的收益也感到詫異，就算農民自己種植、不計算人工成本，能有800元純收益已經很不錯了，更何況合作社還有那么多人工、農資投入。躍進合作社參加市里組織的經驗交流會時，其他合作社理事長就問“你們種的是金子？我們一年一畝田能賺二三百就不錯了，你們怎么能分紅那么多。”阿勇只能回答：“我們是先進合作社，可能領導比較照顧我們。”其實作為理事長，他也一直心存疑惑，“是不是政府把錢悄悄補貼進去了，要不怎么可能賺那么多，最開始在算收益的時候，把糧食和菌類的收益都算在一起，怎么都達不到1000元，最后分了是1128元/畝，這些多出來的錢怎么來的，我也不清楚。分紅肯定是在貼錢，不知道是政府出的，還是他們從個人腰包里拿出來的。”
2農業治理需要，解決農業、農村治理中多重難題
農業經營制度變革最大的動力在于生產關系與生產力不相適應，但在地方政府看來，調整當前小農分散經營的生產關系還有利于地方社會治理。在自上而下的考核體系當中，政府付出精力越來越多的治理問題有兩個：一個是土地拋荒，另一個就是秸稈禁燒。
土地拋荒主要分為兩種類型：一種是長期拋荒，分散的小農經營所導致的農業生產體系脆弱，如田塊分散、灌溉體系失效、土地不平整等問題，在打工經濟影響下，土地收入在家庭中收入比重越來越小，當留村老人無力種田又沒有人愿意接手田地時，就會造成拋荒。另一種就是季節性拋荒，農民從生產投入與產出的角度考慮到農業收益問題，從而理性選擇是種一季還是種兩季，如南方農村水稻多是一年兩熟，種一季的話就能賺錢，但是種兩季就會虧錢。土地拋荒又不被高層政府允許，甚至季節性拋荒都會帶來層層追責，迫于上級政府壓力，基層政府面對拋荒問題往往比較謹慎。目前長期拋荒的土地占少數，并且這些土地之所以拋荒是因為生產條件實在太差，農民種植難度大，基層政府做這方面的工作壓力并不是很大，但是季節性拋荒在上級政府要求的“種滿、種足”要求下，解決難度要大很多，地方政府只能想辦法，通過尋找資本、大戶進行季節性的流轉，來保障種滿種足，但是工作成本要相對高出很多。
秸稈禁燒隨著公眾環保意識的覺醒越來越成為一個治理難題。秸稈對于小農來講，在不同時期有著不同的處理辦法，過去秸稈主要作為牲畜飼料和柴草，近些年農戶養殖家畜和燒火做飯的越來越少，農作物收割后，秸稈則直接就地燒掉，有利于土地肥力，節省農資成本，因此焚燒秸稈就成為了季節性環境治理難題。隨著大型收割機全國性的普及應用，秸稈可以通過收割機直接粉碎還田，從而在技術上找到了一個解決秸稈焚燒的辦法，但是這一技術確在不同地區有著不同的應用效果，北方地區雨水較少，粉碎還田之后的秸稈難以在短時期內腐爛，土地也無法吸收同等面積作物產生的秸稈，因此還是要采用焚燒的手段。南方地區普遍高溫潮濕多雨，有利于秸稈腐爛，這一問題并不突出。對于地方政府來講，公眾環保意識覺醒后，將大氣污染、霧霾等問題都歸咎于政府不作為，農業生產與大氣污染這一不可調和的矛盾就充分爆發出來，從而轉化為上下級政府之間的矛盾以及基層政府與農民的矛盾。為了滿足群眾訴求，高層政府通過自上而下的行政加壓、技術手段對基層采取各種監管考核措施，如通過無人機、衛星遙感等手段發現起火點，扣除地方政府經費、將失職官員降職處理。基層政府通過各種軟硬兼施的辦法解決焚燒秸稈問題，但是農民也通過各種手段來反抗禁燒政策，從而玩起了“貓鼠游戲”，給地方政府帶來巨大的治理壓力。
對于分散的小農，地方政府的治理手段和約束條件有限，行政成本高、壓力大，解決問題的效果還不好，因此地方政府迫切希望調整當前的生產關系。土地通過流轉或者入股合作社之后，政府在治理過程中打交道的對象也就能簡化為新型的經營主體，從而大大減輕了治理中的交易成本，并且政府還能通過控制補貼等手段對規模經營者進行約束，從而保障規模經營者能夠配合政府的治理目標，土地拋荒、秸稈禁燒等難題也就會迎刃而解。政府還能夠通過與新型經營主體合作，通過控制作物種植面積、花樣等手段，發展觀光旅游農業，這些都促使地方政府將土地集中在新型經營主體手中。
3政績思維誘導
“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區別。政府行為和國家公務員的行為與其自身利益有密切關系。”[[9]]正是這些不同的利益主體，構成了政府的自利性。而政府的自利性是指政府并非總是為著公共目的而存在，政府在公共目的的背后隱藏著對自身利益的追求, 這一特性稱為政府的自利性。[[10]]產生制度創新以及改善農業治理的另外一個后果就是能夠產生政績，從而在當前的官員晉升考核體系中處于優勢地位，這些也是地方政府積極行政的一個原因，同時也是很多制度創新偏離政策目標的一個關鍵影響變量。地方官員在政績思維的誘導下面，出于部門利益和個體利益考量，人為的控制影響制度創新中的關鍵變量，以短平快的手段取得制度創新成果，但與此同時也扼殺了創新的普遍性適用價值。這種因果倒置型的思維產生的直接惡果就是為了達到既定目標，不擇手段，忽視過程中主體利益。在白云村土地股份合作社的興起、發展過程中，十五組村民、地方官員以及職業經理人都得到了好處，農民分紅收益比其他組人要高，合作社成為了先進合作社，獲得了很多榮譽與支持，地方官員也獲得了晉升，職業經理人先是從鄉鎮農技站調到了市農發局“1+4”辦公室[11]做主任，后來又當上了副鎮長，農發局的局長也升遷至市委常委。
四、土地股份合作社的發展與異化
土地股份合作社作為一種農民把土地托管給生產型經營服務組織經營，目的在于繞過土地租金，使得土地的主人和經營者能夠在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制。
因此，從制度設計上來講，政府、村莊、農民、職業經理人、土地股份合作社應該是一種良性的互動關系，彼此依存且共同服務于農業生產、糧食安全。在制度設計者和學者看來，圍繞土地股份合作社的多元互動關系應該如下：
多元主體并沒有按照制度設計的預想去實踐，而是圍繞著土地股份合作社各有所圖，充分展現出了經濟理性和實用理性的一面：土地股份合作社本想使土地的承包者以土地入股，和經營者在市場經濟面前形成一種風險共擔、利益均攤的機制，但是農民難以入股合作社有著多重困境，一方面難以參與到具體的決策、分紅以及監督環節，另一方面大多數農民也不愿意承擔市場風險，更愿意選擇固定租金的方式，來保障自身的經濟利益，并且他們最為期待的模式是大戶資本在土地流轉的競價過程中，不斷提高土地租金，從而獲取更高更有保障的租金收入；土地股份合作社原本是委托選擇職業經理人來經營管理，但是在經濟理性作用下，合作社成為了經理人獲取利益的工具，一方面以此獲得各種補貼政策，將國家投入轉變為私人財產，另一方面他們將土地股份合作社變為封閉式的管理結構，導致農民和合作社成員難以參與到決策、監督和分紅程序中，從而向公司方向發展；政府依靠政策和項目支持土地股份合作社發展，其目的不是單純的保障糧食安全，還有強烈的制度創新和政績訴求，并且這種訴求扭曲了政府的扶助策略，為了保障試點成功而忽視事物發展的客觀規律；土地合作社的發展原本能夠解決村莊的農業治理問題，但是在政府的行政干預和壓力之下，村莊為了保持和政府的一致性，使得土地股份合作社發展變成了村莊的政治任務，不得不進行人財投入。正如趙曉峰、付少平研究發現，地方政府、企業、農村能人與普通社員等利益主體在合作社發展中通過不斷的互動與博弈形成了錯綜復雜的庇護關系，構建起漸趨穩定且具有相當強對外排斥功能的庇護關系網絡，既在某種程度上扭曲了中央政府的政策目標，又不利于從根本上保護普通社員的合作權益，成為阻礙合作制度創新的結構性力量。[[11]]
五、結論與討論
通過對農業共營制的調查發現，在當前農業經營體系調整過程中，地方政府基于制度創新驅動、農業與基層治理考量、政績思維誘導等多方面的動機，積極推動農業經營主體轉型，通過資金、項目、技術、政策等多維度扶持政策幫扶新型經營主體，而作為地方治理創新的土地股份合作社在此背景下呈現出兩種發展邏輯：由經濟精英主導的盈利型土地股份合作社和由政治精英主導的兜底型土地股份合作社，從而產生的社會后果是精英謀利、村社托底、土地股份合作社發展異化。作為新形勢下的農業經營體系創新，新型經營主體應該與傳統小農之間有一個較為自然的更替、過渡階段，其積極意義在于努力發揮其組織功能，將小農無法種植或者不愿意種植的土地，以入股或流轉的方式利用起來，再通過機械化、技術化、規模化、集約化等多重手段保障糧食安全，這是一個漸進的過程，政府在推動新型經營主體的過程中應該充分認識到其客觀規律性，不能盲目的利用新型經營主體取代傳統小農，這樣不僅不利于小農的利益，還容易增加新型經營主體的失敗風險，進一步威脅糧食安全。
土地股份合作社在地方政府的推動下，大農、資本與部門相互庇護，迅速擴張規模，壯大自身實力，通過各種手段將小農排擠出生產領域，其結果造成了愿意種田的小農無地可種，農民之間分化加劇，雖然個別農戶達到了政府所預期增收的目的，但是大部門的農民卻因此而受到了利益損失。同時，由于當前政府扶持導向的問題，也加速了這一進程的發展，新型經營主體不僅能夠獲得資金、農資、農具等各方面的補貼，還能夠在經營的土地上獲得政府的土地整治項目，大大減少了經營過程中的困難，而小農不僅沒有那些補貼，耕作的土地也是非常不便利，無法獲得土地整理項目，迫使農民因為種田困難而放棄土地。因此，要從多個方面調整當前的農業經營體系政策：
一要充分認識到在當前階段，小農和新型經營主體是一個長期共存的局面，不能盲目利用新型經營主體替代小農，也不能放棄對農業經營體系的探索，生產關系與生產力的調整不是一蹴而就的，因此，既要重視規模經營，也要重視分散經營，不能在搞農業扶持政策上搞一刀切，一味的推動新型經營主體去打敗小農，否則不僅會加大新型經營主體的風險，也容易給農業安全帶來冒進風險。
二是政府要努力調整行政思維，不能簡單的靠量化考核思維來推動農業經營體系轉型，要積極發現改革中的真問題，避免用數字來代替真實經驗，避免用個案來代替普遍發展經驗，在實踐探索中要努力發現問題、暴露問題并解決問題，而不是通過各種手段來促使試點成功，即使并不具備成功的客觀規律。在試點經驗推廣過程中，不僅要宣傳正面經驗，也要講出實際問題，方便其他地方認識與借鑒。
【參考文獻】
[①] 基金項目：教育部2014年重大攻關課題“完善基層社會治理機制研究”，項目批準號14JZD030。
作者簡介：劉成良，男，河南洛陽人，華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究人員，博士研究生，主要研究方向為農村社會學。孫新華，男，華中農業大學社會學系講師，研究方向為農村社會學。
[②] 《中華人民共和國農村土地承包法》規定：“承包期內不得收回承包地，承包期內不得調整承包地。”
[③]陳錫文：土地股份合作制是農業改革方向.中國證券網.
http://news.cnstock.com/news/sns_bwkx/201511/3626561.htm
[④] 文章中所涉及人名、地名已做技術處理。
[⑤] 政府給予規模經營五百畝以上的500元/畝補貼，白云村流轉出去的土地以及躍進合作社土地都是掛在白云土地股份合作社名下申請補貼，這樣整體規模就超過了五百畝，都可以拿到高額補貼。
[⑥] 包含育秧成本。
[⑦] 因為小麥需要在六月之前收割完成才能夠保障水稻能夠及時種植，所有產量相對較低。
[⑧] 其中躍進土地股份合作社500多畝，其余兩個在其他村莊的土地股份合作社共有2200畝左右。
[⑨] 合作社成員主要是村干部，村主任是理事長、村書記是職業經理人。
[⑩] 庇護關系是在特定場域中不同利益主體之間產生的一種特殊的雙邊交換關系，其中，庇護的提供者往往是擁有較高的政治、經濟、社會地位的利益主體，他們利用自身的影響或資源為處于較低地位的利益主體提供好處，而那些得到庇護的利益主體則會給予庇護者以他們需要的各種形式的回報。參見符平：《市場的社會邏輯》，上海三聯書店，2013年。
[11] 農業共營制的早期提法，崇州現代農業“1+4”發展模式，即：圍繞一個土地股份合作社，通過農產品公共品牌引領，“專家大院”的農業科技支撐，“農業服務超市”的社會化專業化保障，農村基層融資平臺推進，四位一體助推現代農業規模化、標準化發展。
[[1]] 黃宗智.中國的隱形農業革命[M].法律出版社.2010年.
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[[9]] 齊明山.轉變觀念界定關系— —關于中國政府機構改革的幾點思考[J].新視野.1999(01).
[[10]] 祝靈君,聶進.公共性與自利性:一種政府分析視角的再思考[J].社會科學研究.2002(02).
[[11]] 趙曉峰,付少平.多元主體、庇護關系與合作社制度變遷——以府城縣農民專業合作社的實踐為例[J].中國農村觀察.2015（02）.
中國鄉村發現網轉自：《中國農業大學學報（社會科學版）》2016年第3期
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