摘要：黨的十一屆三中全會以來，中國實行嚴格的耕地保護政策，取得了一定效果，但亂占濫用耕地現(xiàn)象仍然相當嚴重。本文通過介紹英國、美國、日本和加拿大的耕地保護政策，結合中國耕地保護政策的制定與實施，提出加強中國耕地保護的措施和建議。
與許多發(fā)達國家一樣，伴隨工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，中國城市人口迅速增加，城市建設用地不斷擴大，耕地數(shù)量逐年減少、人地矛盾等問題日益突出。盡管世界各國的政治、經(jīng)濟、環(huán)境和自然資源不同，耕地保護政策也存在差異，但借鑒發(fā)達國家的耕地保護政策，對落實中國“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”與“耕地保護責任制”政策，完善集體土地確權仍具有重要的現(xiàn)實意義。
一、國外耕地保護政策
1.英國耕地保護制度
英國國土面積24.42萬，人均耕地0.1。1830—1870年，英國在工業(yè)化時期根據(jù)《住宅法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)范和調(diào)整土地的開發(fā)利用，城市的快速發(fā)展使得土地區(qū)位發(fā)生變化，土地所有者損益明顯，進而導致對土地過度開發(fā)，環(huán)境污染和耕地流失現(xiàn)象較為嚴重。1942年，英國政府出臺《斯考特報告》，提出對農(nóng)地實施分類利用。1947年又頒布新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定土地開發(fā)權歸國家所有，土地所有者變更土地用途或開發(fā)土地必須向政府提出申請并交納開發(fā)稅，否則只能按原有土地用途使用土地[1]。
1966年，英國農(nóng)業(yè)部對農(nóng)地質(zhì)量進行評價，建立農(nóng)業(yè)土地分類系統(tǒng)，根據(jù)土地的作物適宜范圍、產(chǎn)量水平、持續(xù)性以及成本等因素，將農(nóng)業(yè)土地分為5個級別。1981年英國環(huán)境部制定《野生動物、田園地域法》，提出將“科學研究指定地區(qū)”(多為劣質(zhì)地)轉(zhuǎn)為草地和林地，由政府支付補助金。1986年，農(nóng)業(yè)漁業(yè)和糧食部制定《農(nóng)業(yè)法》，指定“環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)”，通過實施鄉(xiāng)村發(fā)展綱要和國家發(fā)展規(guī)劃，保護優(yōu)等農(nóng)業(yè)用地。1987年，英國政府為保護農(nóng)地環(huán)境，制定環(huán)境敏感區(qū)規(guī)劃、守護田莊規(guī)劃、有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃、農(nóng)地造林規(guī)劃、能源作物規(guī)劃、坡地農(nóng)場補貼規(guī)劃、林地補助規(guī)劃等，目的是改善環(huán)境，增加生物多樣性。2004年以來的新規(guī)劃體系強調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更加重視耕地保護，耕地保護政策體現(xiàn)在各級相關的規(guī)劃中。2005—2006年，英國在歐盟率先實行以保護環(huán)境、促進生物多樣性發(fā)展為宗旨的農(nóng)業(yè)政策，鼓勵農(nóng)場主發(fā)展環(huán)保型農(nóng)業(yè)，保護農(nóng)田，防止過度耕種[2]。盡管目前英國處于后工業(yè)化階段，新增建設用地的壓力相對較小，但出于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，具有重要生態(tài)功能的耕地仍然受到保護。
2.美國土地發(fā)展權制度
美國對土地保護的重視源于1934年發(fā)生的黑風暴，粗放墾種使土地資源被嚴重破壞，肥沃的表土變成沙漠。1935年美國國會通過《土壤保護法》，1936年通過《土壤保護和國內(nèi)配額法》[3]，1956年政府提出《土壤儲備計劃》，包括耕地和土壤保護儲備計劃，目的是通過短期和長期休耕計劃減少對土壤、水、森林及野生生物的破壞，政府對農(nóng)場主的損失給予補貼。此外，美國設立土地銀行，發(fā)放長期低息貸款，幫助農(nóng)民改良土地[4]，對耕地保護起到了決定性作用。
1968年美國各州建立土地發(fā)展權轉(zhuǎn)讓制度，受限制開發(fā)區(qū)的供給方將土地發(fā)展權轉(zhuǎn)讓給可開發(fā)區(qū)的需求方，需求方購入土地發(fā)展權后與自己原有土地發(fā)展權合并進行土地開發(fā)。1974年建立土地發(fā)展權征購制度，土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和征購的目的在于保護優(yōu)質(zhì)耕地[5]。美國政府利用公共資金，按照市場價格向土地所有者征購土地發(fā)展權，土地所有者保留耕地，但不能改變土地用途。
1981年美國國會通過《美國農(nóng)地保護政策法》，限制將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地；1985年在《食物安全法》中提出實施土壤保護，使受侵蝕的土地退出耕種，改良土壤。1996年通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》，提出備用地保護計劃，農(nóng)場主根據(jù)市場情況，將符合耕作條件的土地作為保護地，可獲得備用地保護補貼。2000年提出《農(nóng)業(yè)風險保護法》，限制農(nóng)田的非農(nóng)化利用。為強調(diào)保護耕地，美國出臺《2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》，提出保護安全計劃、土壤保護儲備計劃、耕作土地計劃、農(nóng)地保護計劃、小流域復原計劃和其他保護計劃[6]。
3.日本耕地利用制度
日本耕地改革始于1946年，國家強制收購地主的土地賣給佃農(nóng)耕作，創(chuàng)立自耕農(nóng)制度，形成土地規(guī)模在3町以內(nèi)(1町約等于0.992)的小規(guī)模家庭經(jīng)營耕作模式，戶均耕地0.877町[7]。1949年，日本制定《土地改良法》，個人或團體均可申請參加土地改良，主要圍繞耕地設施、排水設施、整理地塊、開墾耕地、填海開墾、修復受災的耕地或設施，以及其他為保護耕地所需要的改良，《土地改良法》先后被修改11次。1952年，日本制定《農(nóng)地法》，確立土地的農(nóng)民所有制，認為只有耕作者擁有土地，才能提高農(nóng)地生產(chǎn)力。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，設定良田保護區(qū)，嚴格管制農(nóng)地向非農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)。1962年修改《農(nóng)地法》，增設“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”和“農(nóng)地信托事業(yè)”條款，將1961年《農(nóng)業(yè)基本法》的相關規(guī)定具體化和規(guī)范化，為制定《農(nóng)協(xié)法》提供了制度基礎。后又進行多次修改，2000年在修改的《農(nóng)地法》中，對土地權利轉(zhuǎn)移和用途管制涉及的土地面積作出了彈性規(guī)定，排除以保存資產(chǎn)和投機為目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)移，以及不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個人或團體轉(zhuǎn)移農(nóng)地的可能。
隨著日本工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營普遍，棄耕現(xiàn)象嚴重，農(nóng)地非農(nóng)化進程加快，耕地面積銳減。1968年日本出臺《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，明確農(nóng)村土地利用劃分，保持足夠的農(nóng)地不受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的侵蝕；1999年，修改《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，增設農(nóng)地變更的基本標準，再次明確保護農(nóng)地的基本目標。此外，日本農(nóng)地法律和政策鼓勵通過土地流轉(zhuǎn)保護農(nóng)地，1980年制定《農(nóng)地利用增進法》，鼓勵農(nóng)民之間相互合作利用土地，擴大經(jīng)營規(guī)模，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者給予稅收和融資優(yōu)惠，并提供經(jīng)營管理培訓和進修機會等。1993年《農(nóng)地利用增進法》更名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎強化促進法》，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及促進農(nóng)地利用的手段包括在內(nèi)，保持優(yōu)質(zhì)農(nóng)地用于生產(chǎn)，促進農(nóng)地改良和經(jīng)營規(guī)模的擴大，提高農(nóng)地利用效率，排除耕種以外目的獲取農(nóng)地的權利，使日本農(nóng)地制度向強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營變遷[8]。
4.加拿大耕地保護計劃
20世紀70年代初，加拿大耕地保護進入國家政策議程，各省制定耕地保護計劃，目的是阻止或減緩城市土地開發(fā)占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。加拿大耕地保護以省為單位，1973年不列顛哥倫比亞省頒布《農(nóng)地委員會法》，保護農(nóng)田不被損害，至1978年農(nóng)田儲量達到470萬，占全省農(nóng)田總量的80％。1978年魁北克省頒布《農(nóng)地保護和農(nóng)業(yè)活動法》，劃定650萬農(nóng)業(yè)保護區(qū)，其中包含大量林地，對土地進行分割控制。20世紀90年代，魁北克省對農(nóng)地保護區(qū)進行修編，確定農(nóng)地保護區(qū)的范圍和界限，明確農(nóng)地要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴格保護農(nóng)地。至1998年，魁北克省農(nóng)地保護區(qū)面積達到634萬[9]。
加拿大各省在保護耕地的同時，制定了《土地利用規(guī)劃和發(fā)展法》，確定城市發(fā)展邊界和合理的土地利用，強調(diào)在現(xiàn)有城市區(qū)域充分利用存量土地，鼓勵農(nóng)業(yè)和其他利用方式共存。20世紀90年代末，加拿大實施國家水土保持計劃，制定土壤保持和河岸管理方案，鼓勵農(nóng)民休耕，推廣保護性耕作技術，培肥地力。
二、中國耕地保護政策的制定與實施
中國人均耕地面積少，后備土地資源不足，亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴重，因此有效保護耕地、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展對中國具有更深遠的意義。目前中國耕地保護政策主要分為3個方面。
1.農(nóng)村建設用地占用耕地的保護政策
1978年，中國實行家庭承包經(jīng)營后，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)地利用率提高，隨著農(nóng)民收入增長，農(nóng)村建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均占用大量耕地。1981年的《政府工作報告》提出要嚴格限制基本建設占用耕地，禁止農(nóng)村建房亂占濫用耕地，同年國務院發(fā)布《關于制止農(nóng)村侵占耕地建房的通知》。1982年國務院設立土地管理局，頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》。1986年國務院發(fā)布《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，同年6月頒布《中華人民共和國土地管理法》，編制耕地利用規(guī)劃。1998年對《土地管理法》進行修訂后提出“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”的管控目標。1992年全國人大常委通過《農(nóng)業(yè)法》，要求各地區(qū)劃定基本農(nóng)田保護區(qū)以保護耕地。2003年修訂《農(nóng)業(yè)法》提出建立耕地保護制度，對基本農(nóng)田實行特殊保護。
2.耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的保護政策
1997年國務院發(fā)布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求維持耕地總量的動態(tài)平衡，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，將占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤，嚴格控制占用耕地。1998年國土資源部修訂《土地管理法》，出臺占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地，按占用面積開墾，不能開墾的土地需繳納耕地開墾費。2004年國務院針對土地市場中圈占土地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象，出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出按照“控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地”的原則，鼓勵調(diào)整農(nóng)村建設用地，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤。2006—2009年，全國各地區(qū)積極實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和耕地占補平衡政策，取得了較好成效，但仍有一些地區(qū)片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍，跨區(qū)域掛鉤、占優(yōu)補劣、圈占農(nóng)地，對耕地數(shù)量和質(zhì)量造成嚴重損害。為此2008年國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，2009年國土資源部、農(nóng)業(yè)部又下發(fā)《關于加強占補平衡補充耕地質(zhì)量建設與管理的通知》，對補充耕地的質(zhì)量、數(shù)量、土壤改良以及后期管護等方面作出具體規(guī)定。2010年國務院發(fā)布《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，提出以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標，以維護農(nóng)民合法權益為出發(fā)點和落腳點，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。
3.土地流轉(zhuǎn)與集體土地確權的保護政策
針對大量農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，黨的十七屆三中全會提出按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，但土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途；堅決守住18億畝(1畝等于1/15)耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量提高；搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作，保障農(nóng)民承包土地的占有、使用、收益等權利。2009年、2010年、2012年和2013年中央1號文件都強調(diào)開展農(nóng)村集體土地所有權的確權、登記、頒證工作，落實耕地和基本農(nóng)田保護領導干部離任審計制度，完善耕地保護補償辦法；統(tǒng)籌安排土地整理復墾開發(fā)，改造中低產(chǎn)田，開展保護性耕作，提高高標準農(nóng)田比重，推進沃土工程；鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，結合農(nóng)田基本建設，采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。
三、國內(nèi)外耕地保護政策比較
通過對國內(nèi)外耕地保護政策的比較分析，可以看出大多數(shù)國家都是在耕地被破壞或在城市化進程中耕地減少后才開始制定耕地保護政策，而且因國情差異，耕地保護政策的側(cè)重點也有所不同(表1)。
從國內(nèi)外耕地保護政策的側(cè)重點看，①英國通過授予土地發(fā)展權管制土地用途，緩解了耕地流失，通過提供土地改良補貼和貸款提高了土地質(zhì)量，使小農(nóng)場向大型化、規(guī)模化發(fā)展。②美國耕地保護政策主要針對土地質(zhì)量，目的是改良土壤，把保護耕地限制在提供安全食品的范疇內(nèi)，土地發(fā)展權制度確保了耕地所有者獲得支配耕地的權利。③日本涉及土地和農(nóng)業(yè)的法律多達130多個，構成縱橫交織的法律制度體系，相互銜接，互為支撐，條款翔實，可操作性強，在耕地保護和利用過程中形成比較系統(tǒng)的制度設計，綜合配套，結構科學，執(zhí)行嚴格。關于耕地法律的不斷修訂，使日本耕地制度與時俱進，能夠適應不同時期的社會發(fā)展需要，引導和促進耕地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向良性發(fā)展。④加拿大主要以省為單位制定耕地保護計劃，目的是保護優(yōu)質(zhì)耕地免于開發(fā)，強調(diào)利用城市現(xiàn)有存量土地，保持耕地集中連片。⑤中國耕地保護政策的重點是遏制耕地面積減少，與其他政策的銜接或交叉較少，耕地保護政策多以辦法、通知的形式頒布，集中于宏觀層面，可操作性不強，導致農(nóng)村耕地糾紛頗多。
從公眾參與耕地保護的程度看，發(fā)達國家除政府外，還有耕地所有者、專家、非營利私人組織、民間耕地保護組織、農(nóng)業(yè)資源協(xié)會等共同參與保護耕地，而中國多停留在中央政府和省、市級政府層面，即使有大眾媒體和專家學者參與和監(jiān)督，力量仍然薄弱，農(nóng)戶和地方政府出于追求土地的短期利益，保護耕地的意識淡薄。
從耕地所有權制度看，發(fā)達國家農(nóng)地屬于私人所有，權責明晰，政府干預不多；主要依靠法律手段保護耕地，有法可依；政府采取經(jīng)濟手段，如稅收、貸款優(yōu)惠、補貼等措施，激勵農(nóng)場主的耕地保護意識。中國耕地屬于集體所有，所有權主體缺位，權責不明晰，耕地非農(nóng)化的高收益誘使地方政府放棄保護耕地。目前部分地區(qū)除宅基地外，農(nóng)村土地確權仍停留在村集體層面，耕地沒有確權到戶，因此農(nóng)村集體仍然有較大的權利支配耕地，農(nóng)民對耕地保護缺乏積極性，處于被動地位。
四、國外耕地保護政策對中國的啟示
1.嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃
盡管中國一再強調(diào)“劃定永久基本農(nóng)田，實行永久保護，確保耕地總量不減少、質(zhì)量有提高”的耕地保護政策，但農(nóng)民為獲得更高的經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田用途，地方政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為獲取土地增值收益侵占耕地的現(xiàn)象仍屢禁不止。因此應根據(jù)中國土地質(zhì)量適宜性評價結果，對不同等級的集體土地進行分類，嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將優(yōu)質(zhì)或質(zhì)量較好的耕地，設為永久性保護耕地，任何部門或個人不得改變土地性質(zhì)，違者依法追究責任。
2.設立土地發(fā)展權或農(nóng)地保護專項基金
中國耕地屬于集體所有，耕地所有權主體缺位使耕地資源配置效率較低，因此必須加快集體土地使用權的確認工作，根據(jù)農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃和土地利用規(guī)劃，對適宜發(fā)展區(qū)設立土地發(fā)展權，既能有效地保護耕地，激發(fā)農(nóng)民種地熱情，還能限制政府或村鎮(zhèn)強制征用土地，保持耕地的總量平衡。
3.鼓勵公眾和政府共同參與耕地保護
耕地的數(shù)量和質(zhì)量關系到中國的糧食安全，更關系到生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，因此保護耕地不僅是政府的職責，也是每個公民應盡的義務。應著手建立耕地保護群眾隊伍，加大宣傳培訓力度，鼓勵公眾和政府共同參與耕地保護，公眾與政府相互制約、相互監(jiān)督，從而吸收新觀點、新思路，形成各利益群體共同保護耕地的良性循環(huán)機制。
4.設立土地銀行和土地復墾基金
針對中國農(nóng)村建設用地復墾資金不足的現(xiàn)狀，國家應加大資金支持力度，由中央政府和地方政府共同出資，設立股份制土地銀行，建立土地復墾基金；創(chuàng)新土地金融制度，按照市場經(jīng)濟規(guī)律，采取多種經(jīng)營方式，多渠道籌措資金，確保復墾耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不下降。
來源：《世界農(nóng)業(yè)》2013年第6期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村發(fā)展
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