摘要:當前農地產權制度改革受到錯綜復雜的利益關系的困擾:產權界定中的三大核心矛盾關系亟待破解；改革的“過敏”性質對基層領導干部改革積極性形成考驗；村居“兩委”精英的利益與現代企業管理制度建設的沖突；基層政權的權威與農民自治權的沖突，等等。面對這些復雜的利益關系與各種挑戰，必須強化農村基層的改革底線意識與規則意識，完善基層干部績效考核制度與信訪制度，健全鄉村治理的民主制度，加強黨的領導，增強基層政府的服務意識，規范集體經濟組織的經營管理制度，深入挖掘農村潛藏的社會資本對矛盾調和、經營創新的支撐作用，確保改革的順利進行。
關鍵詞:農地產權制度；土地經濟利益；利益困局
工業化和城鎮化將農村土地產權制度改革推到了農村改革的歷史前臺。從全國各地的形勢來看，農地確權與流轉工作等相繼推開，由于各地情況差異巨大，進度也表現不一，大部分地區仍然面臨著較長的路要走。主要是因為舊有產權制度的路徑依賴特點，其遺留的錯綜復雜的利益關系問題不可能在短時間內完全解決，使改革面臨巨大的交易成本。這需要從社會結構、社會制度場域的變遷過程中尋找可能的問題解決路徑，確保農地產權制度改革的目標，促進農村社會經濟發展與社會治理走向正軌。
一、土地經濟利益困局的影響
(一)土地承包大戶與外出務工回鄉農民的利益沖突
開展土地確權登記頒證就是把土地承包關系用法律憑證的形式固定下來，明晰土地承包權歸屬，確認農民對承包地的占有、使用、收益權利，讓農民吃上定心丸。但是，確權頒證的前提是農村土地二輪承包或延包工作扎實有效。二輪延包工作始于20世紀90年代末，當時的土地承包法規還不健全，土地承包經營權以合同管理為主，由于受歷史遺留因素的影響，許多地方的承包工作并沒有做到徹底，土地權屬關系因此也比較混亂。特別是在2002年農村稅費改革并取消農業稅之前，土地投入與收益比相對較低；再加上城鎮化的推進，拉動大量的農業人口向城市集中，導致一些農村地區土地摞荒現象比較嚴重。一是一些出來打工的農民為了逃避繳納土地管理費，把土地直接退回了村集體或直接摞荒。再加上有些農村不嚴格執行土地30年承包期的國家規定，而是隨著形勢、人口的變化，三五年就進行一次土地分配調整，這些被退回或撂荒的土地通過各種各樣的途徑被轉包或承包出去。二是一些進城務工的農民將自己土地轉讓給親戚、朋友耕種，有的給報酬，有的不給報酬，代繳了土地管理費就行。通過以上兩種途徑，一些村莊有經濟實力者或有權勢的村干部把大量的土地通過口頭協議方式和極低的成本承包下來，形成土地兼并和集中，進行規模經營，成為土地承包大戶。
取消農業稅、三提五統和國家對土地種植進行補貼大大提升了土地種植收益，農民回鄉進行土地種植與經營的積極性大為提高。但土地兼并已經形成，回鄉農民想通過二輪延包、土地確權的時機從承包大戶手中要回自己的土地。但由于十多年的歷史積累，土地承包大戶在土地種植、經營過程中前期投入巨大。重新對土地進行確權，強行從土地承包大戶中將土地收回重新發包，土地承包大戶在土地上的前期投入將變成沉淀成本無法收回，其經濟利益將會受到極大損害，必然引起他們的不滿。
(二)村居流動人口與原居民之間的利益沖突
城市化進程加快使越來越多的城市邊緣土地進入工商業用途，土地價值迅速上漲，土地級差收益大幅增值。在一些因城鎮化而受益的城中村、城郊村中，“出嫁女”、“招郎女”、“回遷戶”、新居民與原居民在土地所有權與受益權分配上的矛盾也越來越突出。土地確權的一個重要前提是居民身份的界定，這關乎到誰有資格享受土地分配權與增值受益權的問題。這一問題解決到位了，其它后續工作就容易順利開展。但這些村級流動人口是否有權利享有土地財產分配的權利，應該分配的量是多少，按什么標準分配等這些相關問題相當復雜，其分配規則的制定既需要利益相關個體、家庭的認同，也需要全村原居民的集體認同，既需要依照法律、政策來實施，也需要依照民俗民規來執行。但如何協調政策法規與民俗民規之間的關系，確保各自在資產分配中資格的有效性，這就需要經過大量細致而耐心的民主協商過程才能有效解決。
(三)政府與農民的土地利益分配沖突
當前，醫療、社會保障、教育支出占農村家庭支出的比例過高，農村消費動力并不足，主要原因之一是農地產權制度安排難以對農村家庭的財富增長起到進一步的拉動作用。特別是集體土地權利變更的主動權掌握在政府手里，農民缺乏話語權，農民的利益容易受到損害。而在城鎮化進程中，政府仍然需要調用大量的農地轉變其使用性質。由于農民土地被征用，政府必須同農民進行談判，給農民一定的生活保障。但各級政府也有自已的苦衷。許多地方經濟中二、三次產業財政貢獻率并不高，政府面臨著各種公共事業支出、教育支出、社會保障支出、公務支出壓力；在當前中央汲取型財政體制的條件下，大部分支出只能靠土地買賣稅收解決。土地不僅要承載農民的生存與發展，更要滿足城市居民的利益需求。所以，分配給農民土地收益非常有限度的情況下，對于許多地方政府來講，不可能有更多支出為失地農民提供相應的保障。政府能否敢于從依賴土地財政的怪圈中走出來，在土地利益分配上重視農民的利益對改革的推動也至為關鍵。
二、基層政治利益困局的影響
(一)改革的“過敏”性質對基層干部政治利益形成挑戰
土地承包大戶與回鄉農民的利益沖突、村居流動人口與原居民的合法主張、政府與農民土地利益分配是否合理是農地產權制度改革的三大矛盾易燃點。如果在改革過程中不能有效規避和處理這些矛盾，在宗族、家族式農村社會關系的復雜背景下，這必將引起農村族群之間的關系緊張、干群關系的緊張，違背產權改革理順農村生產關系的初衷，加劇農村社會的分裂。
這首先對鎮(街)干部的治理能力提出艱巨挑戰。在組織機制上，當前各地都大力推行基層干部包村包戶，實行“行政承包制”，即上級部門將產值、利潤、成本、工資獎金以及稅收、計劃生育、社會治安等等指標確定后，與基層政府以“責任書”的形式進行落實①。同樣，在農地產權改革上，各地在“行政承包制”的基礎上為基層鎮(街)干部設定了任務完成期限與工作量，劃定了“責任田”，要求包村干部如期保質保量完成任務。但信訪考核制度又要求這些干部不僅注重目標的實現，更為保證手段的正當性，不能激發矛盾，因此導致產權改革陷入兩難困境。基層鎮(街)干部作為改革一個關鍵主體與橋頭堡，改革首先使他們自身的政治利益首當其沖，推動改革有激發矛盾的風險，不推動改革也面臨著政治生涯中斷的風險。另外，他們中的許多人背后的家庭可能是既得利益者，是改革首當其沖的對象，他們因此推動土地承包和產權改革的積極性大為降低。基層領導干部自己的政治利益既與改革直接有涉，自身經濟利益與產權改革也有千絲萬縷的關系；在復雜的利益關系的旋渦之中順利完成自己的行政承包任務，不引發上訪無疑是壓力重重。
(二)村居“兩委”精英的利益與現代企業經營制度建設的沖突
村居“兩委”是否具備改革的威信與能力，對農地產權改革、土地流轉、規模經營的意義重大。特別是村支書、村主任等“兩委”成員是帶領農村發展的精英人物，具有典型的“能人效應”。當前許多地方在農地產權界定清楚后，進行土地流轉，在集體資產的依托下實現規模經營，成立集體股份制企業。這些企業是社區能人、社區集體、社區成員合作的產物，社區能人則提供他們的企業家能力，并付出遠高于社區成員的辛勞與壓力。在公司利益分配上，體現出一種“誰投資誰受益”的“社會性合約”原則②，所以在公司管理層上，往往由村支書或村長直接擔任公司或合作社的董事長、經理職位，這也是對其經濟利益和巨大付出的一種集體認同。這種認同反映在村級治理層面，就表現出這些精英人物在村級各項事務上具有極大的話語權，他們往往是“說一不二”。政治話語權的優越感使這些精英人物本能的抵觸在村級治理中各種規范的建設，不期望自己的權力受到極大的約束。而村居股份制企業建立的首要命題是公司制度與管理規范的建設。股份制公司是一種委托代理制度，需要優秀的代理人進行科學的管理，需要完善的現代企業制度約束代理人③，確保在代理人實現自己的正當經濟利益，而不是無限制的經濟利益。從現實中也發現，在改革的初期階段，這些鄉村能人或社區能人雖然在有一定的號召力與領導力，但在經營管理能力上并不一定全面，農村缺乏高素質的企業經營管理人才已是不爭事實。但更為重要的是，由于沒有建立起規范的現代企業制度，沒有建立起對這些能人權力的有效監督機制，這些代理人的腐敗問題也呈現高發性特點，造成集體資產流失、公司經營陷入惡化。從長遠來看，如果不能有效處理代理人的經濟收益與現代企業制度建設這兩者之間的關系，由產權改革形成的股份合作組織就必將面臨著較高經營風險，可能會出現“人走政息”、資產流失的結果。要建立現代企業制度，村居集體股份制企業首先面臨的任務是增強居民的民主參與權，進行村務監督制度設計。雖然許多村居在進行集體資產管理制度設計時，從村民代表當中選出監督委員會負責招標事務、監督財務支出、監督支部書記、村主任和其他“兩委”成員。但這并不意味在農村社會改革和治理層面，村民就完全獲得了自治民主權利，能完全實現對這些能人的監督和促進村居集體股份制企業的科學化規范化運營。在有些地方，村民的民主參與權與“兩委”的政治經濟主導權形成一定程度上的對立，村民的監督權利無法得到有效執行。如何保證村民的參與權對村居“兩委”監督權的有效性，又能將能人的價值充分發揮出來，形成良性規范的現代村居股份制資產經營管理制度，將會對農地產權制度改革和農村的長治久安產生潛在而長期的影響。
(三)基層政權的權威與農民自治權的沖突
在土地確權頒證后，農民經濟地位的變化對使農民自治權矢量呈現出集中與分散兩個相反的發展方向。從權力集中來看，股份公司擁有獨立的法人資格和財產，對全體股東負責，自主經營、自負盈虧，農民獲得集體資產分配權，有了一致的經濟利益。這種利益捆綁在經濟上增強了農民集體談判能力，也在政治上增強了自主性，具有了與基層政權相制約的能力。從分散的角度來看，聯產承包責任制使中國農民由集體作業狀態進入分散化經營狀態。而農地產權改革在一定程度上又使分散的農民獲得更大的個體談判力或自主權利，增強了分散性。
農地產權改革最終的目標是在產權確立的基礎上實現土地經營的規模化、效率化與科學化。但由于分散化經營和“搭便車”思想的存在，農村發展水利、合作社、規模化經營以及其它公用事業等的談判成本或交易費用上升。因此，產權改革對基層政權的引導農村發展全局能力提出艱巨的考驗，也對基層政權的社會治理能力提出挑戰。“三農”格局發生重大變革后，我國以道德力量為核心的傳統鄉紳治村模式正在解體，而新形勢下適應農村現狀的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、維穩短期行為等傳統農村社會管理思維和方式依然大量存在并運用④，更易引起獲得廣泛自治權的農民的抵觸情緒。因此，基層政權如何轉變社會治理模式，如何更好地應對農民自治權的集中性與分散性，如何因勢利導或更好地包容農民的自治權，在產權改革中如何將黨的領導、中央政策的實現與農民的自治民主結合起來，更好地為農村發展服務將決定基層社會治理的穩定性。
綜上所述，從農民群體角度看，產權制度改革必將使農村圍繞土地分配形成一些矛盾對立面，如果處理不好，會加劇農村的利益分化與階層分化；從基層干部的角度看，改革也必將對其政治利益形成挑戰，倒逼中央對基層干部政績考核制度進行變革，形成地方與中央的權力博弈；從村居組織的角度看，改革促發農民鄉村民主治理經驗的快速習得，民主能力與組織能力的提升對村居“兩委”權力與經營管理的規范化提出挑戰，形成鄉村社會精英與群眾力量之間的組織化博弈；從基層政權的角度看，黨委政府主導農村社會治理的傳統模式受到農民自治權擴張的空前壓力，黨委政府如何轉變傳統農村社會治理模式，變主導為引導、服務成為基層政權的一大考驗。而以上四大主體正是農地產權制度改革中不可缺少的關鍵主體，也因農地產權制度改革使相互的利益關系和利益格局發生變化，各自的角色地位、訴求表達、行為模式、制度規范等因此也發生轉變。農村社會治理中多元共治的局面已經形成，但囿于產權改革中利益關系牽絆，還沒有完全實現善治新格局。要在產權改革中走向鄉村善治，需要抓住改革中的矛盾關鍵點，在考慮多元群體利益與特點的基礎上，在社會各個層面尋找可能突破口。
三、當前農地產權制度改革利益困局的突破口
(一)培育農村規則意識與底線意識，形成穩定的改革預期
人們在為稀缺物品的獲得與分配進行博弈時，其策略選擇依賴于具體場景中的某些暗示，這些暗示存在于博弈本身之外，卻能協調博弈參與者的行動，使博弈達成某個特定均衡，這些暗示因此稱作“聚焦點”(Focal Point)，即博弈參與者在預期對方行為時最容易想到的、最自然的、最顯著的東西⑤。在產權博弈中，博弈參與者能夠利用具體場景中的信號和他們的共享觀念——“聚焦點”，自發形成行為慣例(即產權界定規則)用來協調他們的策略選擇⑥。在所有潛在的慣例中，那些看上去最“自然”、最“顯著”的慣例，也是最有可能快速確立和傳播的慣例。這樣的慣例往往通過類比的方式，從一個領域擴散到另一個領域⑦。
農地產權制度改革中，土地大戶、回鄉農民、村干部、基層政府干部等都是這場改革中的博弈主體，在錯綜復雜的利益格局之下，各方基于自己利益的考量都陷入對改革成效不確定性的恐懼之中。如果將農地產權制度改革看作一場“鷹鴿博弈”的話，無疑“鷹”策略是行動的各方的最佳選擇，即為了自己的利益硬扛到底。因此必須在改革中加快形成博弈的“聚焦點”，使行動者在穩定而規范的“聚焦點”上對他者的行為形成穩定的預期，這些預期包括對政策剛性的預期、對法律制度執行的預期、對村俗民約效度的預期、對政府執行力的預期等等。如果沒有穩定而規范的“聚集點”的支撐，各自為了自身的利益，沒有任何規則意識與底線意識，動輒以極端方式來表達自身訴求，就會使矛盾更加激化，不利于產權改革的推動。當然，這些預期建構過程也是博弈各方的一個習得過程。鑒于農地產權改革利益矛盾關系的復雜性，對農村各相關群體的規則意識與底線意識的塑造迫在眉睫，相應的手段必須從單一的行政手段轉向政策引導、法律服務、民主協商、道德教化等多種手段的統籌治理。
在政府層面，要政策宣傳大力塑造農民的改革共識，為矛盾解決打好心理上的提前量。各級地方政府將中央與省政策宣傳到位，讓老百姓知道改革的決心與底線，形成改革剛性的政策心理預期，形成改革的政治氣候，增強改革底線意識。在法律層面，面對改革中出現的利益糾紛，必須將調解工作做到細處、深處，做到位。要調動司法領域中的法律服務資源，發揮律師、基層法律工作者、公證機構等相關法律主體的作用，參與相關矛盾糾紛的調解，彰顯法律的有效性，讓農民增強對法律的認知、敬仰和守法意識。從協商角度看，無論是回鄉農民還是土地承包大戶、原住居民還是流動人口都有可以讓渡的利益空間，要建立和完善基層自治組織內部治理機制，完善協商的規則和程序，以規則正義和程序正義彰顯民主協商的莊嚴與厚重。通過民主協商，開展政府與農民、利益既得者與利益受損者之間的對話，尋找利益共享的可能性。最后，借助鄉規民約支撐，發揮社會精英地緣關系、人脈關系等方面的優勢，增強農民遵守社會規則、履行法定義務、增強集體責任的自覺性。
(二)改革政績和信訪考核制度，增強基層領導干部改革積極性
基層領導干部是領導農地產權制度改革的主力軍，其工作的扎實程度決定著改革的成效。為調動其改革的積極性，必須從當前的政績考核制度與信訪制度改革中找到相應的突破口。在政績考核方面，在基層推行“行政承包制”的大背景下，要將推動產權制度改革的指標進行細化，做出質與量的區分，并納入日常考核與年終考核。同時，要根據各地的實際，穩妥地推進改革，不能強改強推提出最后改革期限。要為基層干部推動改革留下相應的制度與時間彈性，使他們能與農民進行充分互動，使政策宣傳到位，理解到位，改革到位。
信訪制度對黨政干部規范行為起到了監督作用，上了一道“緊箍咒”。但在信訪機制不健全的情況下，也會為基層干部開展產權改革工作造成被動，因此信訪成為基層干部開展產權改革一個顧慮。群眾一旦不分青紅皂白或故意制造上訪事件，基層領導干部的政治利益就受到極大的影響。因此，省市一級在嚴格規定各級政府部門按法定程序辦事基礎上，盡快出臺相應的制度措施，調動基層干部改革的積極性。一是要弱化信訪的矛盾化解作用，重新定位信訪制度的功能，加大法律救濟在化解矛盾糾紛方面發揮的作用，提升司法公信力，使改革中發生的群眾訴求能有效地通過司法路徑得到徹底解決。二是弱化信訪的考核作用。要轉變基層社會治理的理念，不能單純地將基層社會矛盾的多發性看作基層干部治理不力的結果。特別是在農地產權制度改革上，改革必然要引發一起上訪事件，據此來判定基層干部的工作成績，難免以偏概全。改革矛盾是必然存在，這與基層干部的工作能力沒有必然關系，以信訪量作為考核基層干部的指標存在一定的不合理性。所以，信訪部門對于因土地改革引起的信訪案件不能一推一記了之，要嚴格調查程序，做好甄別區分“有理訪”和“無理訪”、“個人訪”與“集體訪”的基礎性工作；從平衡基層干部利益訴求的角度，只要基層干部的工作方式和程序符合規定，在涉及到土地改革的“個人訪”或“無理訪”不記賬，可大大減輕基層干部改革的壓力，有利于調動他們工作的積極性。
(三)堅持黨的政策與群眾利益相結合，體現鄉村治理的包容性
在近年的土地征用過程中，基層政府與農民之間的利益沖突造成政民之間關系的緊張。在農地產權改革中，急需消除這種緊張，在政民有效互動中重新建立起互信。而有效的互動體現在政府層面上就是要充分體現政策的權威，提升政府的執行力；尊重農民的自治訴求，提升政府的親和力。因此，在改革過程中，對有政策依據的，特別是資產量化、股權設置、股份分紅等關鍵環節，嚴格以相關政策法規為準繩。對一些法律、法規不明確或無政策依據的問題，如與群眾切身利益的居民身份界定、人員類型劃分、土地均衡占有、福利生活保障等核心問題，全部交給群眾決策，讓群眾自己算賬，自己做主。
探索村民自主治理的具體形式，成立由村民信任的、擔任過公共管理事務的新老村組干部組成的“村莊議事會”，對產權改革存在的爭議事項進行甄別、評議、監督，在此基礎上形成資產量化、股本分配和使用細則等一系列股改配套文件，再經全體居民會議表決通過正式實施。比如，在切實關乎群眾直接利益居民身份認定上，蓬萊市司家莊社區的做法值得推廣，他們通過村民議事協商將居民分為三類:原居民、遷入居民和社區外遷居民。在股權設置方面，司家莊將評估形成的2億元股本分為人口股(按人頭分配，占40%)、義務股(按勞動工齡，占30%)和機動股(占30%)。原社區居民按人頭持有人口股和義務股；后遷入社區的居民，按規定不足年限的只持義務股；機動股由村集體持有，用在新增居民股本分配及特困家庭救助、醫療、養老等各類補貼發放及其公益性事業投入方面。三種股份充分考慮了各種人群的權利與義務，并經議事協商而形成，保證了改革的平穩進行。
另外，要在堅持黨的政策、法律和民主的前提下，按照村民自治的要求大膽進行改革創新。如《公司法》規定公司股東不能超過50人，但在村集體資產股份化以后，持股的村民要超過這個數。有的地方在處理公司股東數量的問題上進行了創新，在法律與村民的權利之間尋找平衡，在村民中選舉不超過法定數量、有影響、有威信、有代表性的人物作為股東代表，作為正式股東行使相應權利，而其他居民可作為隱性股東存在行使其相應的權利，既遵守了政策法律，也體現了鄉村治理的包容性特征。
(四)清晰定位基層黨委政府在改革中的角色
在當前村治利益多元化、群體結構復雜化、社會矛盾多發的前提下，良性的村居政治生態對農地產權制度改革至關重要，而這種政治生態的形成決定于村居黨支部、村居委員會即“兩委”班子的能力與作風。所以在黨的領導上，要加強對“兩委”班子的監督和指導，要選出一個有戰斗力和執行力的村“兩委”班子。特別是在村“兩委”中的選舉中，基層黨委部門必須進行統籌把握，借助產權改革這塊試驗田綜合考察村“兩委”班子的改革積極性、領導能力與執行力。在尊重村民民主選舉意愿的基礎上，加強基層黨委的掌控力與引導力，切實將威信高的人、為民辦事的人、會辦事的人充實到村“兩委”班子中來。
在政府職能上，鎮(街)政府在改革中的責任不是當“運動員”，要根據農地產權改革和經營創新的需求提供多元、細致的公共服務和文化服務，當好“服務員”，以此順從民意，贏得民心。一是在穩妥推進農地產權改革的基礎上，根據當地的發展實際做好土地經營總體規劃，有效地引導農民集約經營、科學經營，發展現代化農業、特色農業；二是要協調好外來投資者、農村合作社和農民之間的關系，在推動土地流轉過程中發揮好溝通橋梁作用，使投資者與農民盡快達成交易共識，節約企業租用農民流轉土地的談判成本；三是要引導農村集體股份經濟規范經營。村居在土地流轉基礎上形成的農村股份合作組織必須建立起科學規范的現代企業經營管理制度。在當前農村環境條件下，這一目標的實現面臨著諸多困難，在經營理念、人才培養、制度設計等方面需要大量的投入。但鎮(街)政府必須大力引導這些股份合作組織逐步引進科學的現代企業管理制度，確保規范先行。有經濟實力的村可引進職業經理人進行科學規范化管理。另外，政府還要不斷強化村民監事會、村民委員會的監督管理作用。對實現集體資產與企業股份化的村居，在政府的監督下建立規范的監事會制度，依法對企業的經營管理進行監督管理，充分發揮村民自治、民主管理的權利的同時，確保集體資產與企業經營的規范化、科學化、民主化，防止資產流失。
(五)加大農村社會資本的培育力度
農村集體地權是深深地嵌入在社會關系之中的，農地產權在真實世界中的界定過程往往與產權主體的社會資本諸如個人能力、威望和社會關系網絡包括地緣網絡、血緣(親緣、家族、宗族)網絡、業緣網絡、鄉規民約、小傳統等地方性知識有很大關聯⑧。所以，一是要大力挖掘農村的社會資本。農地產權制度改革要充分利用農村社區中具有相對較高的依賴與信任度的熟人網絡關系，依賴嵌入在農村社會網絡的節點上的家族、宗族、民族中的領袖人物以及其他方面精英人物、各種能人的積極作用，有利于將矛盾化解于萌芽之中；二是各級政府要加大對鄉村“能人”能力建設的財政投入，為鄉村“能人”提升綜合素質的培訓。同時，還要積極宣傳“鄉村能人”的奉獻精神，形成“能人”示范效應，引導更多的農村經營管理人才脫穎而出；三是挖掘社會組織的改革促進作用。群眾性的社會組織是農村社會資本的組織性節點，融匯了社會、經濟、技術、文化層面的諸多社會精英，也融匯了諸多社會經濟資源，這些組織對農民有很大的影響力和號召力。一方面，可借助社會組織的作用，協助政府解決土地問題的一個有效載體，成為解決土地矛盾的“稀釋劑”和維護穩定的“減壓閥”；另一方面，在基層存在大量從事現代經營管理培訓的社會組織，政府可以借助其力量對集體經濟組織的經營管理層進行現代經營管理方面的培訓教育，使其掌握現代經營管理知識，以適應集體經濟組織股份制經營發展的要求。
注釋：略
中國鄉村發現網轉自：《理論學刊》
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