土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題是整個土地制度改革最基礎(chǔ)、最核心的理論問題，中央提出的農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”理論，是中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大突破“是對中國結(jié)構(gòu)變革環(huán)境下人地關(guān)系和經(jīng)營主體變化的回應(yīng)，急需在理論、政策和法律層面展開研究，不僅如此，還必須深化集體所有制改革，惟有如此，才能解決中國農(nóng)村發(fā)展面臨的制度困境”。但是“三權(quán)分置”理論蘊(yùn)含著極其復(fù)雜的法律關(guān)系和利益訴求，如果理不清“三權(quán)關(guān)系”這個基本問題，不僅難以保證中央提出的“三條底線”戰(zhàn)略的落實(shí)，而且也無法解決國家對土地管制與市場對土地資源配置之間的矛盾，同樣也不能為農(nóng)村宅基地“房地分離”和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策提供堅(jiān)實(shí)的理論支持。所以，中央于2014年11月頒布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出:“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式。”解決“三權(quán)分置”關(guān)系問題成為整個土地制度改革和土地法律修訂的理論前提。
一、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的時代意義
（一）“三權(quán)分置”提出的時代背景
當(dāng)代中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化，是由中國社會急劇轉(zhuǎn)型下的農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移所引起的。而農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移有三個原因：一是現(xiàn)代農(nóng)機(jī)的使用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，不需要那么多的農(nóng)民種地；二是市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，自動調(diào)節(jié)農(nóng)民離開獲利更少的農(nóng)村、向更賺錢的城市轉(zhuǎn)移；三是國家主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、戶籍制度改革和社會保障制度的實(shí)施，主動引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口快速大量向城市轉(zhuǎn)移。現(xiàn)時代正在發(fā)生的歷史性農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，直接解構(gòu)了農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，全國普遍出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”現(xiàn)象。這種因人口轉(zhuǎn)移引發(fā)“兩權(quán)分離”的客觀“自然”現(xiàn)象，不同于20世紀(jì)80年代因改革政策“人為”引發(fā)的集體所有權(quán)和集體經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的現(xiàn)象，說明這次土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化具有某種歷史的必然性。中央提出的“三權(quán)分置”理論和政策就是對農(nóng)村廣泛存在的這種客觀現(xiàn)象的理論總結(jié)和提升。
農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移所造成的“三權(quán)分離”后果就是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，這是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)有限市場化的表現(xiàn)。不可市場化的土地所有權(quán)和承包權(quán)與可市場化的土地經(jīng)營權(quán)的結(jié)合，使“三權(quán)”關(guān)系結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，產(chǎn)生出多種土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)。不論“三權(quán)關(guān)系”能否并行不悖、是否存在著內(nèi)部的邏輯矛盾，但與現(xiàn)有的土地法律體系發(fā)生嚴(yán)重沖突。政策指向現(xiàn)實(shí)和未來，目的是要解決實(shí)際問題；而法律不僅是滯后的，而且要確保法理上的邏輯自洽。在土地法律的修訂中，既要保證落實(shí)中央的政策以解決實(shí)際存在的問題，又要在法理上自圓其說，還要在邏輯上不自相矛盾，確實(shí)是一個巨大的難題；尤其是確保中央的“三條紅線”不能破的硬性要求的前提條件下。可以說，中央頂層設(shè)計(jì)的農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論和政策，是迫于中國復(fù)雜的農(nóng)地問題倒逼出的一項(xiàng)新的制度安排，它顯然突破了現(xiàn)有的土地法律體系和框架。但這個政策設(shè)計(jì)是否能夠行得通還需要通過試點(diǎn)實(shí)踐才能證明。“農(nóng)村土地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、農(nóng)村村民自治制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須堅(jiān)持按照“守住底線、試點(diǎn)先行”的原則，謀定而后動（陳錫文，2014）。”
（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歷史演變
從歷史的角度看，改革開放后的集體所有制與人民公社時期的集體所有制完全不同，本次新土改后的集體所有制也與現(xiàn)行的集體所有制有所不同，“經(jīng)過20世紀(jì)80年代前期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，以及后來的農(nóng)村稅費(fèi)體制、“四荒”拍賣、草原承包制度、集體林權(quán)制度、小型農(nóng)田水利體制等一系列改革，農(nóng)村集體所有制的存在范圍、實(shí)現(xiàn)形式乃至集體所有制下的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，2015）。”“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度具有深厚的歷史基礎(chǔ)，是對現(xiàn)行農(nóng)地制度的繼承和發(fā)揚(yáng)，能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一（陳錫文，2014）。人民公社時期的集體所有制是集體所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一，改革開放后的集體所有制是集體所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，本次改革的集體所有制是集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)即土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，即從兩權(quán)統(tǒng)一，到兩權(quán)分離，再到今后的三權(quán)分離。差別的最大特點(diǎn)是在經(jīng)營權(quán)上（集體經(jīng)營、農(nóng)戶自己經(jīng)營、職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營）。所以，中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了兩權(quán)統(tǒng)一、兩權(quán)分離到三權(quán)分離的歷程，即土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)統(tǒng)一、土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離、土地所有權(quán)和承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離的歷程。這一歷史時期，出現(xiàn)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的四種形式:土地的集體所有權(quán)+集體使用權(quán)的形式（傳統(tǒng)模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+自家農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的形式（承包責(zé)任制模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+個體農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的形式（流轉(zhuǎn)后形成的家庭農(nóng)場和大戶模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+新組合的集體使用權(quán)的形式（土地合作社、土地股份合作社模式）。然而，在整個土地產(chǎn)權(quán)演變的過程中，集體土地所有權(quán)權(quán)屬的法律規(guī)定在本質(zhì)上沒有改變（只變了一個名稱:由公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)猷l(xiāng)、村、組），改變的只是土地使用權(quán)即經(jīng)營權(quán)。但由于歷史性地發(fā)生農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，集體土地所有權(quán)主體發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，可土地所有權(quán)主體的法律規(guī)定沒有改變，導(dǎo)致現(xiàn)有土地法律體系與現(xiàn)實(shí)發(fā)生了尖銳的矛盾。
（三）“三權(quán)分置”的本質(zhì)及意義
從法理角度看，承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)是把物權(quán)性質(zhì)承包權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)分開，否則，“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”究竟是物權(quán)流轉(zhuǎn)還是債權(quán)流轉(zhuǎn)就說不清了。承包法規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但政策規(guī)定承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)。這是一種自相矛盾的法律沖突。所以，農(nóng)村土地改革要實(shí)行“三權(quán)分置”。
“三權(quán)分置”理論和政策的戰(zhàn)略目標(biāo)是明確的，從重要性而非邏輯順序倒置看“三權(quán)”關(guān)系更為清晰:第一，搞活土地經(jīng)營權(quán)（既非土地高度集中也非小農(nóng)經(jīng)濟(jì)），不僅是為了實(shí)現(xiàn)符合中國國情的適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更重要的是解決誰來種地的現(xiàn)實(shí)問題，以確保國家糧食安全和13億中國人的吃飯問題；第二，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)長久不變（既非到期重新發(fā)包，也非市場化），不僅是確保近三億農(nóng)民工（未來的新市民）的土地產(chǎn)權(quán)利益不受損害，更重要的是在中國當(dāng)今特定的歷史轉(zhuǎn)型時期內(nèi)防止億萬失地失業(yè)農(nóng)民形成城鎮(zhèn)化的“貧民窟”，達(dá)到經(jīng)濟(jì)“蓄水池”和社會的“穩(wěn)定器”的政治戰(zhàn)略目標(biāo)；第三，鞏固農(nóng)地的集體所有權(quán)（既非國有化也非私有化），不僅是確保中國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的根基，更重要的是集體土地所有制仍然是最符合中國農(nóng)情的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康社會的制度基礎(chǔ)。總之，對于“三權(quán)分置”，關(guān)鍵是要合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的范圍。綜合權(quán)衡基本國情、路徑依賴、改革成本，下一步應(yīng)按照“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)”的思路，進(jìn)一步明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界（國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部，2ols>。簡言之，守住土地公有制不變，以確保社會主義的經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)；穩(wěn)住土地承包權(quán)長久不變，以提供失業(yè)失地農(nóng)民工的退路；激活土地經(jīng)營權(quán)，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
二、當(dāng)前農(nóng)村土地承包權(quán)制度的矛盾分析
（一）保留進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)的二難抉擇
當(dāng)問題復(fù)雜到搞不清的時候，緊緊抓住人的利益問題不放，那么就可以沖出一條明路來。要知道，不論是工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化，還是什么“化”，都是為了人的幸福和利益服務(wù)的手段，人的利益才是目的。土地制度改革問題復(fù)雜，那么，我們問“土改”對什么人有利？
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局（2016）抽樣調(diào)查結(jié)果，2015年農(nóng)民工總量為27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%。顯然，中央不能棄2億多農(nóng)民工這個龐大的群體的利益于不顧，不能只想著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不能把這么大量人口扔給城市。如果城市沒有能力解決此2億多人口的就業(yè)和住房問題、任其形成貧民窟，那么進(jìn)行土地制度改革有什么意義?
因此說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系如此錯綜復(fù)雜，以至于當(dāng)我們理不清復(fù)雜關(guān)系的時候緊緊抓住“利益”問題，可以成為戰(zhàn)略分析的突破口。如何堅(jiān)持土地承包權(quán)長期穩(wěn)定，如何保障已分化的近九億農(nóng)村戶籍人口群體的利益都不受損害，這是國家戰(zhàn)略決策的難題“是否保留三億進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)”就是這樣二難抉擇的戰(zhàn)略問題，其不同選擇結(jié)果直接影響著農(nóng)村土地“三權(quán)關(guān)系”的不同性質(zhì)和走向。
客觀地講，如果純粹是為了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，那么農(nóng)民是不能帶著承包權(quán)進(jìn)城的，因?yàn)檫@樣會增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，而且使耕者無其田；如果為了不損害億萬進(jìn)城農(nóng)民的利益，那么農(nóng)民應(yīng)該帶著承包權(quán)進(jìn)城。根據(jù)一切從中國實(shí)際農(nóng)情出發(fā)的基本原則，國家的戰(zhàn)略選擇應(yīng)該是，近期在策略上選擇農(nóng)民承包權(quán)進(jìn)城，并不許承包權(quán)流轉(zhuǎn)；遠(yuǎn)期戰(zhàn)略是應(yīng)該適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，承包權(quán)可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。但是，承包權(quán)流轉(zhuǎn)意味著原有的集體經(jīng)濟(jì)組織解體，即現(xiàn)有法律規(guī)定的集體所有權(quán)主體消失了，這個時候要想仍然堅(jiān)持土地公有制底線不破，那么就必須重塑所有權(quán)主體及其概念，即重構(gòu)農(nóng)村土地承包關(guān)系。
從涉及2億多離鄉(xiāng)農(nóng)民基本利益的土地承包權(quán)出發(fā)，衍生出四個迫切需要解決的事關(guān)國家戰(zhàn)略全局的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題:（1）為了保障2億多離鄉(xiāng)農(nóng)民的權(quán)益，是否讓農(nóng)民帶著土地承包權(quán)進(jìn)城?（2）因具有承包權(quán)的農(nóng)民離開鄉(xiāng)土，致使原有法律框架下的傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解體，在這種情況下如何保持農(nóng)村集體土地公有制性質(zhì)不變?（3）大量具有承包權(quán)的壯勞力離開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這是否與涉及國家糧食安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相沖突?（4）如何解決“依法治國”時代精神要求下的現(xiàn)存土地法律體系與土改新政策之間的制度沖突?比如《承包法》第26條規(guī)定失去農(nóng)業(yè)戶口就失去承包權(quán)，但2014年的新政策《關(guān)于戶籍制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工在城市落戶不與土地承包權(quán)掛鉤。
以上這些事關(guān)全局的土地改革戰(zhàn)略問題，在本質(zhì)屬性上可以還原為一個基本問題:“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律關(guān)系”，即集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的“三權(quán)關(guān)系”問題。這個基本問題的矛盾發(fā)展還可以派生出許多錯綜復(fù)雜的諸如“征地”、“小產(chǎn)權(quán)房合法化”、“經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬”、“集體土地收益分配”、“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”、“承包權(quán)繼承”、“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押”等社會焦點(diǎn)問題。所以，中央敏銳地看出了產(chǎn)生問題的根源所在，于2014年出臺的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出“要抓緊研究和探索流轉(zhuǎn)中所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系問題”理論研究的急迫要求。
關(guān)于土地承包權(quán)改革有三種可選擇的方案:其一，確權(quán)完成之前，按現(xiàn)有的法律，不許農(nóng)民帶著承包權(quán)進(jìn)城；其二，確權(quán)完成之后，按現(xiàn)有政策的傾向，允許農(nóng)民帶著承包權(quán)進(jìn)城；其三，近期禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民帶著承包權(quán)進(jìn)城；遠(yuǎn)期放開對承包權(quán)的禁制，允許其直接進(jìn)入市場。
（二）現(xiàn)行土地承包法律制度存在的問題
從現(xiàn)行承包地征收法律框架來看（這里僅指家庭承包經(jīng)營），無論是程序?qū)用孢€是補(bǔ)償層面，集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)二者之間的關(guān)系都沒有得到正確的厘清（張先貴，2013）。2009年修訂的《土地承包法》有兩個利益保護(hù)傾向:一是在集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)之間傾向于保護(hù)后者的利益，如第26條第1款，第27、30、31、39條；二是在集體所有權(quán)與外出戶承包權(quán)之間傾向于保護(hù)前者，如第26條第3款、第41條。這兩條掐住了農(nóng)民工的咽喉，棄近3億群體利益于不顧，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)城和戶籍制度改革的最大障礙，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化適度規(guī)模經(jīng)營的形成。
《承包法》立法精神存在內(nèi)在的自相矛盾:一方面鼓勵農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，另一方面警告農(nóng)戶說流轉(zhuǎn)后你的生活不能過得太好，也不能進(jìn)城成為市民戶，否則就收回承包權(quán)，讓你永遠(yuǎn)失去承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)。農(nóng)民工不傻，因?yàn)槌邪鼨?quán)的主體是農(nóng)戶，為了保住承包權(quán)，只要農(nóng)戶家庭保持一個農(nóng)業(yè)戶口即可，孩子總得在城里上學(xué)，沒有城市戶口怎么行?這實(shí)際上是在鼓勵農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時打擊農(nóng)戶的積極性。
實(shí)際上《土地承包法》還有很多很不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況的規(guī)定。第26條第2,3款說要想保留承包權(quán)，你可以遷入千里之外的不設(shè)區(qū)的市，但就是不能遷入眼前設(shè)區(qū)的市。還有關(guān)于承包權(quán)的繼承問題，第31、50條規(guī)定說林地和其他方式承包的耕地在承包期內(nèi)可以繼承，不論子女是市民還是村民；但就是不規(guī)定一般承包地是否可以繼承，即如果家庭成員之一戶口遷入城市，是否對承包地有繼承權(quán)?想一想，全國幾乎所有的農(nóng)戶家庭都有家庭成員外出打工。這個問題涉及幾億龐大的第二、三代農(nóng)民工群體的切身利益問題，也事關(guān)將來承包地由市場來形成適度規(guī)模經(jīng)營、還是由村委會或村民小組進(jìn)行行政性的重新發(fā)包的戰(zhàn)略方向性的原則問題。
（三）“三權(quán)分置”后承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)
“土改”新政策的立場有了轉(zhuǎn)變，2014年至今中央出臺了一系列關(guān)于土地改革的新政策，核心是“三權(quán)分置”，“三權(quán)分置”分離出不可以流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶承包權(quán)，目的在于保護(hù)離鄉(xiāng)農(nóng)民的利益不受損，防止龐大農(nóng)民工群體處于進(jìn)城失業(yè)、回鄉(xiāng)失地的社會困境；分離出來不可以流轉(zhuǎn)的集體所有權(quán)，以確保土地公有制性質(zhì)不變；分離出來可以流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)，以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生六“三權(quán)分置”理論的想法是好的，既要確保土地公有制性質(zhì)不變，又要保護(hù)離鄉(xiāng)農(nóng)民的利益不受損，還要實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但這三個美好目標(biāo)是否沖突、是否可以并存，卻需要做進(jìn)一步的理論分析。
2014年7月30日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》第12條和2015年2月1日發(fā)布的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》第13條明確指出，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。這兩個文件雖然與《土地承包法》相沖突，但解除了滯后法律體系對改革的障礙，指出了土地產(chǎn)權(quán)改革的大方向，即幾億農(nóng)民可以帶著土地承包權(quán)進(jìn)城。但是，這一政策轉(zhuǎn)變直接與現(xiàn)有土地法律體系發(fā)生大規(guī)模的嚴(yán)重沖突，直接否定了《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地承包法》有關(guān)“集體土地所有制”、“村民集體”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”、“農(nóng)戶承包權(quán)”等法律規(guī)定的內(nèi)容。
總之，土地公有制的概念重構(gòu)是必然的。舊土地法律體系的立法沒有建立在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)劇烈轉(zhuǎn)型和人口巨大變遷的基礎(chǔ)上，所以導(dǎo)致這樣的局面。土地法律體系的修訂，要充分利用編纂《中華人民共和國民法典》或《中華人民共和國土地法》的機(jī)會，解決土地法理自身的矛盾以及現(xiàn)實(shí)存在的土地問題。
三“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地承包權(quán)制度改革的戰(zhàn)略分析
（一）承包權(quán)制度改革的目的:保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)益
可以說，土地承包權(quán)的新制度安排是為了農(nóng)村剩余勞動力的利益服務(wù)的，或者說就是為農(nóng)民工的利益服務(wù)的。
看“三權(quán)分置”。看似是為土地適度規(guī)模經(jīng)營服務(wù)，但是，為什么禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)?為什么否定現(xiàn)行法律之承包經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)?而要把經(jīng)營權(quán)獨(dú)立分出來?事實(shí)上，分出來的不是經(jīng)營權(quán)，而是把承包權(quán)分離出來、禁止其流轉(zhuǎn)，這不是為了保護(hù)農(nóng)民工的利益又是什么呢?
再看“房地分離”。留村農(nóng)民是不能賣房子的，只有進(jìn)城農(nóng)民才有可能賣房子，為什么保留進(jìn)城農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而不把它連同房子一同賣掉呢?這不是給農(nóng)民工留一條后路嗎?可是反過來說，進(jìn)城農(nóng)民留上一個不能用的宅基地使用權(quán)有什么意義呢?難道國家擔(dān)心破壞宅基地的集體所有權(quán)嗎?如果是這樣的話，僅把一個理論問題法律化是無意義的。所以，房地分離的目的是為農(nóng)民工留返鄉(xiāng)的后路，實(shí)際上是不成功的。但是對于城郊和城中村的農(nóng)民意義重大。但是要注意這類農(nóng)民正是要變成市民的農(nóng)民，雖然不是農(nóng)民工，但是都是要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力—農(nóng)民工不是剩余勞動力，而是農(nóng)業(yè)需要的勞動力啊?所以，不能用“乘}1余勞動力”這個概念，用“進(jìn)城農(nóng)民”這個詞更合適。
再看“適度規(guī)模經(jīng)營”。看似適度規(guī)模經(jīng)營是在對抗小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，或是為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但為什么不搞大規(guī)模土地經(jīng)營而搞適度規(guī)模經(jīng)營?這不是為了盡量安排農(nóng)業(yè)人口就業(yè)嗎?說小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不能適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)，土地合作不就解決問題嗎?但是，合作經(jīng)濟(jì)搞的就不是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)了，會產(chǎn)生大量農(nóng)村剩余勞動力。所以，新“土改”搞適度經(jīng)營規(guī)模受制于農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城不能站穩(wěn)腳跟而返鄉(xiāng)，為其留有后路。
其他如“集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化”、“戶籍制度改革”、“征地”、“小產(chǎn)權(quán)房合法化”、“經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)歸屬”、“集體土地收益分配”、“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”、“承包權(quán)繼承”、“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押”等社會焦點(diǎn)問題都是由于受雙重矛盾制約的“農(nóng)村剩余勞動力”問題引起的。為這一近3億農(nóng)民工人口的利益服務(wù)也是無奈之舉，因?yàn)檫@一群體是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型時期中國社會最不穩(wěn)定的因素。
（二）承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)的歷史條件
在戰(zhàn)略上，進(jìn)城農(nóng)民的承包權(quán)不可能永遠(yuǎn)禁止流轉(zhuǎn)，一旦城市生產(chǎn)力水平可以容納農(nóng)村剩余勞動力，以及城市對新市民的社會保障制度的建立基本成熟，那么，解禁承包權(quán)的流轉(zhuǎn)、讓市場配置土地資源、形成適度規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式就成為歷史的必然趨勢。這說明，“三權(quán)分置”理論中禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)只是一個暫時的過渡性的策略。當(dāng)然，土地產(chǎn)權(quán)制度不會回到過去，當(dāng)條件成熟的時候必將開放承包權(quán)及其繼承權(quán)并走向市場。以上分析說明第二種方案只具有暫時的現(xiàn)實(shí)的歷史意義，最終會走向第三鐘方案，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的重構(gòu)，主要是集體所有權(quán)和使用權(quán)的重構(gòu)。
在現(xiàn)行法律框架下的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是一個兩權(quán)關(guān)系，即集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。但是，土地制度改革要把“兩權(quán)關(guān)系”變?yōu)椤叭龣?quán)關(guān)系”，即集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，所有權(quán)和承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。但城市化條件成熟后必然走向第三方案。這是因?yàn)椤皫е邪鼨?quán)進(jìn)城的農(nóng)民雙重身份既不利于農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又不利于這些移居務(wù)工人口真正安心定居城市的市民化融入。這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒有的特殊權(quán)利，因而只能是在當(dāng)前戶籍制度改革起步緩慢狀況下的臨時過渡辦法”（華生，2015）。即承包權(quán)的設(shè)置具有歷史的暫時性質(zhì)。從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量，進(jìn)城農(nóng)民的承包權(quán)最終必須回歸農(nóng)村，通過政策引導(dǎo)，使進(jìn)城農(nóng)民要么帶著承包權(quán)回村，要么通過市場使承包權(quán)流轉(zhuǎn)回農(nóng)村，使耕者有其田。
（三）土地承包制“長久不變”的思考
《土地承包法》沒有從戰(zhàn)略角度立足，沒有以社會變遷作為立法的出發(fā)點(diǎn)，所以導(dǎo)致法律的滯后。主要是沒有考慮到大量農(nóng)民離開土地后的權(quán)利問題。要保護(hù)農(nóng)民的根本權(quán)益，不僅是眼前的利益。為了穩(wěn)定農(nóng)民和土地的關(guān)系，2008年提出“長久不變”或70年不變。70年，整個農(nóng)村集體組織的成員都變了，如果沒有繼承，土地權(quán)利的歸屬怎么能不調(diào)整呢?規(guī)定承包期“長久不變”，但沒有考慮到農(nóng)民不會長久限定在土地上。現(xiàn)代“農(nóng)民”不是一個不變的概念，新農(nóng)民可能是一個沒有農(nóng)村戶口的科學(xué)家。
“增人不增地、減人不減地”只是對家庭農(nóng)戶而言的，但根本問題是“新增家庭不分地、新減家庭回收地”，然而，未來農(nóng)村家庭大為減少，他們是否是唯一的集體組織的成員和集體土地權(quán)利的所有者?真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)村家庭是否可以成為農(nóng)村集體組織的成員?這是一個現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的新農(nóng)村的根本問題。為什么說“增人不增地，減人不減地”本質(zhì)上是對土地集體所有制的一個根本變革?這顯然與“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的概念規(guī)定相矛盾，除非規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”只具有當(dāng)下歷史性質(zhì)的概念，那么，對于由此導(dǎo)致這個概念沒有現(xiàn)時意義，只有通過繼承權(quán)才具有現(xiàn)代意義。但是法律規(guī)定耕地不能繼承。而且繼承人是否具有農(nóng)業(yè)戶口的身份也是一個限制因素。這是由于概念不清導(dǎo)致的法律邏輯矛盾。按照法理，既然作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)該人人有份，即增人增地、減人減地。這個問題規(guī)定不合理（有了繼承權(quán)就可以解決這個矛盾?）—集體經(jīng)濟(jì)組織成員這個法律概念的存在有問題，應(yīng)該取消。
解決辦法:一是取消這個術(shù)語，但保持“長久不變”的說法；二是它的合理性存在基于繼承權(quán)的存在。所謂“長久不變”只是指與當(dāng)下的承包人關(guān)系保持“長久不變”。但是事實(shí)上不是這樣，因?yàn)闆]有繼承權(quán)，或沒有退出土地的合理機(jī)制（補(bǔ)償性的或是什么?），回收后的土地分配又如何分配呢?這樣的土地再分配，顯然不是通過市場調(diào)節(jié)，而是行政管理式的再分配，這樣的做法既不符合市場對土地資源配置起決定性作用的原則，也無法進(jìn)行土地“流轉(zhuǎn)”。土地流轉(zhuǎn)由于使用權(quán)主體的迷失以及土地回歸集體，使土地制度喪失操作的可能。
“農(nóng)戶”與“家庭”的概念更是模糊不清。農(nóng)戶或家庭是土地使用權(quán)的主體，為了保住農(nóng)戶主體地位，甚至將“統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包制度”寫入憲法。在法理上，家庭財產(chǎn)是共有財產(chǎn)，但是，作為物權(quán)的家庭共有財產(chǎn)，家庭成員因戶籍或其他原因沒有權(quán)利，顯然，這個共有財產(chǎn)不成立。這是一個邏輯矛盾:家庭財產(chǎn)是共有財產(chǎn)，家庭財產(chǎn)不是共有財產(chǎn)，兩者都成立。所以，必須對“物權(quán)”概念重新解釋和理解《土地承包法》和《物權(quán)法》把承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為財產(chǎn)權(quán)，即把原來發(fā)包方和承包方的合約債權(quán)關(guān)系變?yōu)槲餀?quán)關(guān)系。但這個物權(quán)不同于一般的物權(quán)，是一個不完全的物權(quán)。這需要對“物權(quán)”的概念重新規(guī)定，承包權(quán)只是具有有限處分權(quán)的物權(quán)。
（四）承包權(quán)制度改革的近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)
由于歷史性地發(fā)生農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，集體土地所有權(quán)主體發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化“三權(quán)分置”后，禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)是近期目標(biāo)，但從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略趨向看最終要回歸兩權(quán)（所有權(quán)和使用權(quán)）統(tǒng)一，即承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”回歸統(tǒng)一后，承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)是遠(yuǎn)期目標(biāo)，因?yàn)槌邪鼨?quán)不可能讓農(nóng)民永遠(yuǎn)帶進(jìn)城市不變。為了分析土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜關(guān)系提供語境框架以及尋找集體土地產(chǎn)權(quán)的多元實(shí)現(xiàn)形式，需要對集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為四種類型。即禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)的近期目標(biāo)下，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在四種形式:土地的集體所有權(quán)+集體使用權(quán)的形式（傳統(tǒng)模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+自家農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的形式（承包責(zé)任制模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+個體農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的形式（流轉(zhuǎn)后形成的家庭農(nóng)場和大戶模式）、土地的集體所有權(quán)+農(nóng)戶承包權(quán)+新組合的集體使用權(quán)的形式（土地合作社、土地股份合作社模式）。
允許承包權(quán)流轉(zhuǎn)的遠(yuǎn)期目標(biāo)下，在土地確權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成之后，農(nóng)村部分土地所有權(quán)可以歸農(nóng)民集體所有，部分農(nóng)村土地也可以歸國家所有，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，簡化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，化解產(chǎn)權(quán)關(guān)系的矛盾。國家的土地用途管制權(quán)和市場配置土地資源協(xié)同發(fā)揮作用。
四、結(jié)論
農(nóng)村土地承包權(quán)制度是中國土地制度最核心的內(nèi)容，關(guān)涉到中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、中國勞動密集型產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)的土地使用以及近3億農(nóng)民工的切身利益等重大問題，因而對農(nóng)村土地承包權(quán)制度發(fā)展的戰(zhàn)略分析和預(yù)判具有重要的意義。研究表明:（1）當(dāng)前歷史條件下農(nóng)村土地承包權(quán)制度改革的近期目標(biāo)是“三權(quán)分置”，即土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)。在政治高度上，城鎮(zhèn)化進(jìn)程沒有完成和社會保障制度尚未健全的歷史條件下，為防止突發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)而造成社會動亂給農(nóng)民工返鄉(xiāng)提供退路，所以承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)。（2）土地承包權(quán)制度的遠(yuǎn)期目標(biāo)是，當(dāng)土地確權(quán)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成、中國社會保障制度健全完善之后，土地承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)。否則會出現(xiàn)數(shù)億進(jìn)城農(nóng)民擁有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)而不能處置、出現(xiàn)集體所有權(quán)主體擁有億萬城市市民為農(nóng)村集體成員的現(xiàn)象。這與集體土地公有制制度相沖突。（3）未來的農(nóng)村土地所有制必將是混合土地公有制:農(nóng)村部分土地所有權(quán)可以歸農(nóng)民集體所有，部分農(nóng)村土地所有權(quán)也可以歸國家所有，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)將合二為一，那時“三權(quán)分置”的歷史使命就結(jié)束了。
作者系山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題
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